权力监督体系中的巡视监督：职能定位与功能开发，本文主要内容关键词为：职能论文,权力论文,体系论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262;D035 文献标识码：A 文章编号：1671-394X（2011）05-0005-05
巡视监督是中国共产党开展党内监督的一项重要工作。1996年中央纪委发布《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，中央纪委开始向地方和部门派出巡视组。随着巡视工作的发展，其地位和作用得到党中央的高度重视，2009年7月中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，巡视工作进一步走向规范化。在看到巡视监督不断规范化、制度化，在反腐倡廉建设中发挥出重要功能的同时，我们也注意到，巡视监督还有一些问题需要进一步探讨，比如在目前众多的权力监督形式中，巡视监督的职能定位与职责分工应该怎样明确？这一问题对于我们进一步完善巡视制度，强化巡视监督，具有重要意义。基于此，本文将就这一问题谈点看法。
一、巡视监督在权力监督体系中的职能定位
我国权力监督体系中的监督形式多种多样，从监督主体角度看，有人大监督、司法监督、行政监督、政协监督（民主监督）、政党监督、群众监督、社会监督及舆论监督等；从执政党的角度看，有党内监督和党外监督。就党内监督而言，其形式也很多，按照《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，有集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等共十类。
那么，在这么多的监督形式中，巡视监督处于什么地位，应该赋予什么职能呢？
从理论上看，一个高效的权力监督体系至少应该满足以下两个要求：一是覆盖广，对各种权力主体、权力实体、权力行使环节等都要加以监督，不留监督死角；二是要形成合力，各监督形式之间要互相协调，互相促进，避免叠床架屋，互相抵触。从我国权力监督体系的运行来看，上述第一个要求应该得到了较好地满足，但第二个要求似乎还存在较大问题。学术界和社会有一些关于我国权力体系缺陷的公认的说法，如“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太弱，群众监督太难”，“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”，等等。这些说明了我国权力监督体系还不很完善，监督形式很多，但监督实效不高，需要在各种监督形式的整合、形成合力方面下大力气。
从各监督形式的权力作用方向来看，监督可分为水平监督和垂直监督。水平监督即同一级别的不同机构、官员之间的监督，垂直监督包括自上而下的监督和自下而上的监督，即上级监督下级、下级监督上级，以及群众监督、舆论监督等社会监督。一个健全的权力监督体系，水平监督和垂直监督等各个权力作用方向的监督都必不可少，都要能够积极发挥作用。
《中国共产党党内监督条例（试行）》所规定的监督形式，属于水平监督的有：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、谈话和诫勉。属于自下而上监督的有：信访处理、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。属于自上而下的则只有巡视监督。也就是说，巡视是这十种监督形式中唯一的自上而下的监督形式。这个唯一性突出地表明了巡视在我国权力监督体系特别是党内监督体系中的重要地位。
除此之外，明确巡视监督在我国权力监督体系中的职能定位，还有两个方面的问题值得重视。
首先是水平监督在我国现行体制和文化背景下的作用发挥很难令人满意。水平监督的主要理论依据其实是所谓“以权力制约权力”，即通过在一级政府内把权力分配给不同部门、在一个部门内把权力分配给不同官员，使不同部门之间、同一部门的不同官员之间互相制约，互相监督，其典型形态即西方国家的分权制衡。但是，我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，而不是三权分立，而且执政党也明确宣布不搞西方的三权分立、分权制衡那一套，因此重在“以权力制约权力”的水平监督在中国很难发挥出西方发达国家那样的监督效力。更何况，从中国的政治文化传统看，漫长的封建社会中我国的权力监督历来也不注重甚至是缺乏同级之间的权力分立与制衡。新中国建立后，在社会主义制度下，同级之间的权力分立与制约比历史上有了较大发展，但也并非我国权力监督的重点。而且，出于对西方国家三权分立的警惕与抵制，我们在同级之间的权力分立与制约方面一直十分小心。比如，我们在谈到人大与政府之间关系时，除了提到监督外，往往还会强调二者之间的协调、配合，在谈到不同部门之间关系时，往往强调分工、合作。即使是党的十七大在分权问题上有比较大的变化，也还是强调决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调。在这种强调协调、配合的文化氛围下，同级之间的监督效力就不会很强，水平监督也就难以成为我国权力监督体系的核心。
其次是自下而上的监督改革开放后一度有所弱化，成为我国权力监督体系的薄弱点和难点。毛泽东十分重视自下而上的监督，这从他对黄炎培关于“历史周期率”的回答就可以看出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]156－157新中国成立后，毛泽东和中国共产党采取了许多措施强化人民群众的监督，如建立工会、妇联、共青团等群众性组织，使之成为党联系群众、群众监督干部的纽带；建立信访制度和举报制度，并要求各级干部高度重视人民群众的信访、举报、申诉、控告、检举；通过民主生活会等各种形式发挥群众的监督作用；后来又通过不断的群众运动来监督干部，乃至通过大鸣大放、大辩论、大字报的“大民主”来保证人民群众当家作主，实现、强化人民对政府和干部的监督。在今天看来，通过群众运动和大鸣大放、大辩论、大字报的“大民主”方式来强化监督，在政治上会带来很多危害，因而改革开放以后这些方式为我党所放弃。但是，我们在果断放弃群众运动、“大民主”等极端的民主形式和监督方式的同时，也在一定程度上忽视了正常的群众监督方式的作用的发挥，群众监督存在一定程度的弱化、虚化与缺位现象，且转型过程中法治、制度监督又不健全，公共权力受到的监督明显弱化，腐败的蔓延也就不难理解了。近年来包括群众监督在内的自下而上的监督的作用发挥不尽如人意，甚至在一定意义上说成为我国权力监督体系中的薄弱一环。
在水平监督不可能成为权力监督体系的核心，自下而上的监督又比较薄弱的情况下，自上而下的监督就至关重要了。从这一意义上说，作为党内监督体系中自上而下监督形式的巡视监督，就成为党内权力监督体系中的关键环节。
把巡视监督作为监督体系中的关键环节，还在于它可以成为解决目前我国权力监督难题的重要抓手。如前所述，人们常把“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太弱，群众监督太难”作为我国权力监督的主要问题，而巡视监督就其潜能而言，应该可以解决这些问题。
（一）把本来“太远”的上级监督现场化
巡视监督本身属于上级监督，但通过巡回流动的方式，就把本来“太远”的上级监督现场化了。巡视监督由中央或省级党委派出巡视组，采用流动的方式，割断监督者与被监督者的利害关系，既能够克服“同体监督”的一些弊端，通过“异体监督”来实现对掌权者的有效监督，同时也能够解决“看得见的管不着，管得着的看不见”问题。一位从事过5年巡视工作的官员总结了巡视监督的两大优势：“管得着”、“现场化”：“管得着——其权力由上级党委赋予，使它区别于同级、下级监督的乏力与软弱，区别于群众监督、社会监督的离散；现场化——使它不同于上级监督。上级党委的考察考核，注意力更多放在一些数字和指标上，实践中难以到位；上级纪委的监督往往以一把手违规嫌疑的存在为前提，上级组织部门则又以其任用升迁为缘由。而巡视组对一把手，无论他是否有违纪问题或是否将任用升迁，始终对其进行例行重点监督，实现了监督的由远到近，由软到硬，由难到易，由短到长，由晚到早。”[2]应该说，这一概括很准确。
（二）巡视监督可以成为启动和强化水平监督、自下而上监督的催化剂、触发器
按照《中国共产党巡视工作条例（试行）》的规定，巡视工作的主要方式有：（1）听取被巡视地区、单位党委（党组）的工作汇报和有关部门的专题汇报；（2）根据工作需要列席被巡视地区、单位的有关会议，列席被巡视党组织领导班子的民主生活会和述职述廉会；（3）受理反映被巡视党组织领导班子及其成员的来信、来电、来访等；（4）召开听取意见座谈会；（5）与被巡视党组织领导班子成员和其他干部群众个别谈话；（6）调阅、复制有关文件、档案、会议记录等资料；（7）对被巡视党组织领导班子及其成员进行民主测评、问卷调查；（8）以适当方式对被巡视地区、单位的下属单位或者部门进行走访调研；（9）对专业性较强或者特别重要问题的了解，可以商请有关职能部门或者专业机构予以协助。按照这些工作方式，严肃、认真的巡视完全可以启动和强化同级之间的水平监督，以及来自下级和群众的自下而上监督。这样，在认真、负责的巡视监督面前，“同级监督太软，下级监督太弱，群众监督太难”的缺陷将在很大程度上得到解决。
综上所述，就其理想形态而言，我们可以把巡视监督定位为整合各种监督形式，催发和强化各种监督，形成监督合力的一种监督。而我国权力监督体系也迫切需要这样一种整合机制，且巡视监督的潜能也使得它能够成为这样一种高效的整合机制。
也许有人觉得把这样一种自上而下的监督赋予这么高的职能与地位不妥当，现代民主政治更应该强调公民的监督、社会的监督。民主政治是一种责任政治，一般认为，民主制度下主要有两类责任机制在发挥作用：一种是“垂直问责制”，一种是“水平问责制”[3]41。民主政治下这两类问责机制都应该发挥作用，但由于国情不同，这两类机制的作用形式、作用力度也必然有差异。我国目前社会主义民主政治发育还不成熟，水平问责或者说同级监督力度不强，群众监督、舆论监督等社会监督还比较薄弱。在这种情况下，自上而下的垂直监督发挥出更大作用，应该是现实的客观需要。当然，我们也可以设想，在社会主义民主政治高度发达，群众监督、舆论监督等社会监督强有力的情况下，巡视监督的作用将逐渐淡化。但是在目前的社会主义初级阶段，巡视监督的作用是不能忽视的。
二、巡视监督的功能开发
赋予巡视监督整合各种监督形式、催发和强化各种监督、形成监督合力这样一种职能，对巡视工作提出了更高的要求。能否很好地履行这一职能，充分开发巡视的监督功能，既需要巡视机构及其工作人员的加倍努力，也需要有关各方的重视、协调和配合。我们认为，在巡视监督的功能开发方面，应该特别注意4个方面的工作。
（一）加强巡视监督的队伍建设
党中央高度重视巡视工作，出台了相关党内法规，赋予了巡视机构重要的职权职责。在这一背景下，巡视监督的功能发挥，在很大程度上取决于巡视机构及其工作人员的自身努力。舞台已经搭好，空间广阔，表演效果就看表演者的素质与努力程度了。是成为我国众多监督形式中无足轻重的一种，甚或成为叠床架屋的累赘之物，还是成为权力监督体系中至关重要的监督形式，就看巡视机构及其工作人员的主观能动性了。正因为这样，这里首先强调的就是巡视机构的队伍建设。要为巡视机构配备与其职能和职责相适应的、足够的、有能力且负责任的人员，巡视机构及其工作人员要提高使命感和责任感，要加大培训力度，提高巡视人员的专业素质和专业能力，要健全和完善巡视机构及其工作人员的激励机制和约束机制，保障和提高巡视人员的工作积极性。
（二）巡视工作重点应为启动、催发巡视对象的同级监督和自下而上的监督
巡视人员绝大多数情况下并没有工作、生活在巡视对象所在地域，初来乍到面临的一个难题就是要“听到真话、听到实话”，听不到真话、实话就不能了解实际情况、发现问题。而要听到真话、实话就需要充分发动群众，走群众路线，“群众的眼睛是雪亮的”，通过启动和催发巡视对象的同级监督、自下而上监督，将使巡视组获得全面丰富的各方面信息，克服信息不对称这一难题。每一个巡视组的人员数量有限，巡视人员的时间、精力有限，单靠巡视人员自身搜集和了解到的信息也很有限，也需要来自被监督对象的同级、下级以及群众和社会的各方面信息。此外，从监督学的角度看，在监督活动中，被监督对象总是会尽可能地在监督者面前展现美好的一面，而尽量回避，甚至有意隐瞒不好的一面。在巡视监督中，这一现象会表现得更明显，因为巡视组是中央或上级党委派出的，其巡视结果将报送中央或上级党委，这在一定程度上直接影响到相关官员的形象和升迁任用。因此，巡视中难免会出现表面上作出“全力配合、提供一切工作条件”的姿态，而暗地里却有意识地隐瞒、掩盖不足之处的现象。破解、排除这类现象，也需要巡视组重视启动巡视对象的同级监督、自下而上监督。从监督学的常识看，只有自上而下的监督，而没有自下而上的监督和横向监督，监督是很难产生实效的。所以，自上而下监督只有和自下而上监督以及同级监督密切配合，才能形成监督合力，产生巨大威力。更何况，按照上面对巡视监督职能的界定，启动、催发巡视对象的同级监督、自下而上监督，形成监督合力，这本身就是巡视监督的固有职能。
（三）在推动巡视工作的公开透明方面下功夫
腐败是黑暗中进行的行为，阳光是最好的防腐剂，防治腐败、强化权力监督必须高度重视政务公开、党务公开。政治学界公认，透明性是善治的最基本要素之一。[4]9－10胡锦涛同志在党的十七大报告中强调：“必须让权力在阳光下运行”，“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开”。党务公开是尊重和保证党员主体地位、保障其监督权利的应有之义，是党内民主的基本要求。正如列宁所说：“没有公开性而谈民主是可笑的。”[5]132在巡视工作中推行公开、透明，不仅是推进党内民主的需要，更是搞好巡视工作，强化巡视监督效率的必然要求。公开是监督的基本要求，没有公开制度，就谈不上监督。在巡视工作中，信息公开是启动和催化同级监督、自下而上监督的前提条件，巡视要听到真话、要了解实际情况，就必须建立信息公开制度，实行巡视前、巡视中和巡视后相关信息的全公开。巡视工作如果不公开，难以赢得广大群众的信任，也就难以获得全面真实的信息；巡视信息的公开，使向巡视组隐瞒真实情况的企图难以实现，可以排除干扰和阻力；巡视信息的公开也将巡视工作置于众目睽睽之下，能够有效防止巡视工作中产生新的腐败行为，起到对监督者的监督作用。可以说，巡视信息的公开是赢得广大群众支持的途径，是对被监督者的震慑，同时也是对巡视工作本身的监督。因此，巡视工作必须高度重视信息公开工作。当然，在什么范围内、向什么人或机构、通过什么形式公开，这些问题可以逐步探索和完善，但巡视工作必须以信息公开为基础，这是毋庸置疑的。
（四）为巡视工作提供足够的支持和保障
巡视监督要发挥整合各种监督形式、催发和强化各种监督、形成监督合力的职能，单靠巡视机构本身是无法胜任的，需要各方面的支持、配合，需要为巡视工作的顺利开展提供充分的保障。首先是上级党委的高度重视。巡视是一种自上而下监督，其权威来自上级党委，上级党委的重视和支持是巡视监督发挥威力的前提条件。其次是为巡视工作提供各方面保障，包括：职权保障，即赋予巡视机构及其工作人员开展工作必需的各种职权；经费保障，即保证巡视工作顺利进行的各种经费开支；人身安全保障，即保障巡视人员的人身安全，严惩威胁巡视人员人身安全的行为；信息保障，即为巡视人员获取必要的信息提供支持和保障，特别是要保障向巡视组提供信息的举报人、群众及官员的人身安全及其他合法权利，严惩或加重处罚打击报复和陷害行为。再次是完善巡视监督结果处理机制。上级党委要高度重视巡视报告及其他巡视结果，重视巡视中发现的问题并及时处理，要把巡视结果和巡视整改情况作为干部考核评价、选拔任用、奖励惩处和对干部进行调整、免职、降职等组织处理的直接的、重要的依据。
收稿日期：2011-04-16