关于档案行政处罚法律责任的研究，本文主要内容关键词为：行政处罚论文,法律责任论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修改后的《档案法》最显著的特点，是适应新形势下档案事业发展的客观需要，加大了档案行政管理部门的执法力度，赋予其行政处罚的职能和权力，使《档案法》更具有操作性，从而保证了《档案法》的有效施行。但是在具体执法过程中，存在着这样一种现象：一味加强对档案违法行为当事人的查处，而忽视了追究档案行政机关对违法当事人施行行政处罚不当时所承担的法律责任问题。对此，笔者认为，其主要原因在于档案行政机关在施行档案行政处罚时对设定承担的法律责任认识不清，不知道追究行政处罚法律责任是整个行政处罚实施过程的一个重要组成部分。这不仅影响档案执法的严肃性，也不利于档案执法工作的进一步深入开展。实践证明，明晰档案行政处罚法律责任问题，是加大档案违法案件查处力度的根本保障，是严格档案执法的关键所在。
一、依法追究档案行政处罚法律责任的范畴和种类
根据《档案法》和《行政处罚法》，档案行政机关采用的行政处罚只有四种：警告、罚款、没收违法所得和责令赔偿损失。据此，档案行政机关实施行政处罚时设定承担的法律责任可归结为以下五个方面：
1、档案行政机关实施行政处罚，如果没有法定的行政处罚依据，或者擅自改变行政处罚种类、幅度，或者违反法定的行政处罚程序，应由上级档案行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
2、档案行政机关如果对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据，或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据，或者自行收缴罚款，档案行政机关或者有关部门对使用的非法单据应予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分。档案行政机关如果将罚款私分或者变相私分，应由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。档案执法人员如果利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。
3、档案行政机关如果使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。档案行政机关违法实行检查措施或者执行措施，如果给当事人人身或者财产造成损害，给法人或者其他组织造成损失的，应当依据《国家赔偿法》予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、档案行政机关如果为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，应由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。
5、档案执法人员如果玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害，应对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、产生档案行政处罚法律责任的根本原因
产生行政处罚法律责任的根本原因在于，行政机关在对违法当事人实施行政处罚时，没有严格依法办事，对有些法律条文的内涵和外延挖掘认识程度肤浅。这主要表现在以下三个方面：
1、对追究执行时效认识不清。时效，指一定状态经过一定时间而产生一定法律后果的制度。行政处罚的追究时效，是指行政机关对行政违法行为依法追究法律责任的有效期限。行政处罚的执行时效，是指行政机关作出的行政处罚执行的有效期限。依《行政处罚法》第二条的规定，“行政处罚的设定和实施，适用本法”。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，一般情况下，违法行为在两年内末被发现的，不再给予行政处罚。《档案法》对档案行政处罚的追究执行时效末作特别规定，因而在实际执法中应严格执行《行政处罚法》关于追究执行时效的规定，否则，档案行政机关在执行行政处罚时将处于被动地位，甚至要承担一定的法律责任。
2、不注意依据的合法性。根据《行政处罚法》的规定，档案法律、法规、规章都可作为档案行政处罚的依据。同时，能够作为档案行政处罚依据的法规和规章则必须在设定处罚上符合《行政处罚法》的有关规定。因此，依据《行政处罚法》，行政处罚基本由法律和行政法规设定。法律可以设定各种行政处罚，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。地方性法规也是如此。除上列规范外，其他规范性文件不得设定行政处罚。经修订的《档案法》对档案行政处罚已作出了规定，实际执法中需认真注意不同层次法律规范在处罚种类和设定上的内在联系及法律效力，以保障档案行政处罚的合法实施。否则，档案行政执法机关要承担相应的法律责任。
3、忽视告知义务的履行。根据《行政处罚法》第三十一条的规定，告知义务应是行政机关在对行政相对人作出具体行政处罚前必须履行的法定义务。就是说，行政机关在实施行政处罚时，不但要依法查清事实和正确适用法律，而且必须在作出具体行政处罚前告知当事人所享有的权利，否则，即属行政违法，行政处罚无效，而且要承担一定的民事法律责任。同时，要知悉行政机关据以作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人所享有的权利也是行政相对人的法定权利，这一权利受法律保护，任何个人包括行政机关都不得非法剥夺。《行政处罚法》关于告知义务的规定，不仅体现了国家对行政权力的限制和约束，同时，也是当事人保护自身合法权益的重要前提和基础。因此，档案行政机关实施档案行政处罚时，要注意把握好以下几个问题：一是履行告知义务的时间必须是在作出行政处罚之前；二是履行告知义务的对象是行政处罚当事人，包括公民、法人或其他组织；三是履行告知义务的内容必须包括行政处罚的事实、理由、依据及当事人所享受的权利等四项具体内容。
三、避免追究档案行政处罚法律责任的基本途径
行政处罚法律责任不是伴随行政处罚的施行而一定产生的，它是能够通过提高行政机关的执法水平避免的。避免追究档案行政处罚法律责任的途径基本有以下四个方面：
1、遵循一定的行政处罚原则。档案行政机关实施行政处罚除了应遵循《行政处罚法》中规定的法律授权原则、处罚法定原则、一事不再罚原则三条基本原则外，还应当遵守以下原则：一是以事实为根据，以法律为准绳的原则，即必须查明事实，掌握充分的证据，并且依据《档案法》的明文规定进行处罚，不能搞推定，搞比照。否则，被处罚人一旦提起行政诉讼，档案行政机关将因为证据不足而败诉，并承担一定的法律责任。二是罚责相适应原则，即处罚要得当，行为人对档案造成的损害与其所受到的处罚要大体相适应，不能畸轻畸重。否则，行为人将可能依据《国家赔偿法》提出行政赔偿的要求，要求档案行政机关承担行政赔偿的法律责任。三是根据情节轻重进行处罚的原则，即要在深入调查、掌握充分证据的基础上，搞清楚行为人违法行为的事实和情节，对违法行为所侵犯的客体、违法行为的客观方面的表现、违法行为的主体以及违法行为的主观方面综合进行分析，根据行为人违法行为的情节，给予轻重不同的处罚。
2、严格执行行政处罚程序。档案行政机关施行行政处罚，必须依据《档案法》、《行政处罚法》及《档案行政处罚程序规定》，履行必要的程序。档案违法案件调查后，确认违法事实清楚，证据确凿，情节较重但尚未构成犯罪的，由查处机关依法提出处理意见，签发《档案行政处罚通知书》，直接通知违法单位法定代表人或违法行为人所在单位领导协助执行，最后在双方当事人认定的情况下，下达《档案行政处罚决定书》。总之，在实施行政处罚过程中，必须严格执行处罚程序，保证行政处罚的严肃性、准确性和科学性。
3、健全行政处罚过错追究制度。档案行政部门的执法行为，既要受法律保护，也要受法律约束。要建立健全档案行政处罚过错追究制度，及时承担必要的法律责任。这些过错主要包括所办案件经行政诉讼被最后判决撤销或者部分撤销的；经行政复议被最后认定为撤销或者做较大变更的；经行政赔偿程序由行政机关赔偿当事人损失的；经行政执法检查发现有明显错误或明显违反办案程序的等等，对此均要予以追究法律责任。建立“行政处罚过错责任追究制度”的目的，就是通过内部规范执法行为，防止与当事人之间产生一定的法律纠纷。
4、进一步提高执法人员业务能力。行政处罚准确性、合理性、公正性最终还要取决于参与执法人员的业务能力高低。所以，对执法人员有具有较高的政治素质、政策水平和处理问题能力的要求。就执法人员业务水平而言，虽然在对执法人员颁发上岗证上采取了新的措施，如必须在分别取得公共法律知识和专业法律知识考试合格证的基础上，方能领取由政府颁发的“执法证”。但目前，在档案系统的执法队伍中，执法人员绝大部分是兼职，真正法律专业毕业的人才比例甚小。为此，应当从多方面给他们以学习深造和实际锻炼的机会，使之实施行政处罚的工作水平不断提高，为推动档案法制建设发挥更大的作用。