试论科学发展观及其实施限制，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2004)05-0043-05
2003年10月召开的中共十六届三中全会提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。[1](P12—1 3)这些宣言被看成是中共领导下的中国政府转变发展观的重要标志，也被各界人士概括 成“科学发展观”或“新发展观”。本文在简要分析科学发展观之由来和意义的基础上 ，侧重探讨科学发展观转变为行动的现实制约以及落实科学发展观的相关问题。
一、科学发展观是发展观演变的自然延续
从世界发展观的演变以及中国政府历来的主张看，现在人们所说的科学发展观，在本质上并不是一种全新的发展观，而是发展观演变的自然延续。
首先，我们来看世界发展观的演变。从第二次世界大战结束到20世纪80年代，发展观 的演变大致上经历了四个阶段：
(1)20世纪50年代到60年代，是传统发展观阶段，这一阶段的发展观强调发达国家的经济增长模式具有普适性，所谓发展就是发展中国家通过经济增长追赶发达国家的过程。国民生产总值的增长具有至高无上的地位。许多人认为，只要经济增长了，一切问题都迎刃而解。
(2)20世纪60年代后期到70年代，是修正传统发展观阶段。由于单纯追求经济增长的发展战略在许多发展中国家遭到挫折乃至失败，引发了相当严重的社会问题，出现了“有增长无发展”的局面，这种局面反过来又成为经济增长的障碍，所以，发展的概念被修订为“发展 = 经济增长 + 取得经济增长的社会条件”，或“发展 = 经济增长 + 分配 ”。时任联合国秘书长的吴丹提出的著名公式“发展 = 经济增长 + 社会变革”就是这 种观念的典型代表。
(3)20世纪70～80年代，是发展观的转型阶段。前述两种发展观虽然有一定差异，但是在本质上，特别是在实践上，又有着很多的相似之处，尤其是都还强调发展是追求西方式的发展，是以经济增长为中心的发展，即使进行社会变革，也只是为了更好地促进经济增长。这种状况以及实践中继续存在的发展危机促使一些学者进一步反思发展，提出发展的目的是满足社会和个人的需要，包括物质的需要和同每个民族的价值与传统相一致的社会、文化和精神的需要。相应的发展战略包括“满足基本需求战略”、“内源发展战略”等等。20世纪70年代后期，联合国教科文组织已经接受了这种发展观念，认为发展是多元化的，是以人为本的。
(4)20世纪80年代中期以来，是可持续发展观流行的阶段。随着全球环境危机的日益凸 显，如何发展的问题已经不仅仅是发展中国家的问题了，发达国家同样面临着这一问题 。1987年，挪威前首相布伦特兰(G.H.Brundland)夫人主持的世界环境与发展委员会撰 写了一份题为《我们共同的未来》的研究报告，呼吁各国维护资源、保护环境，走可持 续发展之路。所谓可持续发展，就是在不损害后代人满足他们自己需要的能力的条件下 ，满足当代人需要的发展。此后，经由1992年的世界环境与发展大会，可持续发展逐步 成为全球共识。
以上发展观的转变已经表明：发展不应只等于经济增长，要追求社会进步；发展应当是以人为中心的、全面的、可持续的发展；发展应当考虑不同的文化背景和社会的实际需要；发展不应以破坏环境为代价，不能忽视后代人满足其需要的条件与能力；发展是开放社会中的发展，而不是某个国家孤立的实践。很明显，现在人们所讨论的科学发展观，其内涵并没有超出以上对于发展的理解。
其次，我们从中国政府的历来主张看，以人为本，促进经济、社会与环境协调发展的 主张也是一贯的。很早以前，中国政府对于社会主义社会主要矛盾的认识就是人民群众 不断增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾，社会主义建设的重要目标就是不 断满足人民群众的物质文化需要。
随着20世纪70年代以来环境问题日益严重，中国政府也注意到在发展进程中保护环境的重要性。1983年，中国政府提出了环境建设、经济建设与城乡建设“同步发展战略”，并将保护环境确定为一项基本国策；1987年，“实现环境效益、经济效益和社会效益的统一”被写进中共“十三大”报告中，成为中国政府处理发展与环境关系的指导思想；1994年，中国政府发表实施可持续发展战略的行动纲领——《中国21世纪议程》，中国成为世界上第一个编制国别“21世纪议程”的国家；1995年，中共十四届五中全会提出要实现两个根本转变(注：所谓“两个转变”，一是指经济体制从过去的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，二是指经济增长方式由过去的粗放型增长向集约型增长增长转变。)，并把环境保护融入国民经济和社会发展计划；1997年，中共“十五大”报告强调在现代化建设中必须实施可持续发展战略，正确处理经济发展与人口、资源和环境的关系。
由此可见，作为观念形态的科学发展观，事实上是中国政府一贯主张的一种延续。这种科学发展观之所以受到关注，之所以被认为是“新发展观”，也许更多地不是指其内容，而是指其现实的针对性。
二、强调科学发展观具有重要的现实意义
反思改革开放以来的经济增长，虽然制度创新、资本投入以及技术进步确实作出了很大贡献，但是这些是积极因素的贡献。事实上，还有很多消极因素的“贡献”也是极其重要的，这些消极因素在“促进”经济短期快速增长的同时，造成了自然与社会的双重巨大代价，使得整个发展实践呈现出明显不可持续的特征。
首先是环境容量和自然资源的大量损耗对于经济增长的贡献，而制度创新、资本投入以及技术进步，实际上在一定意义上大大加快了这种损耗的速度，从而对于经济快速增长作出了重要贡献。
在一定程度上可以说，以往经济的快速增长是建立在无偿或低成本使用环境容量和自然资源基础上的。这种状况导致了我国环境容量被过量使用，环境自我恢复能力大大下降，甚至不可修复，一些地区已经在富裕起来的同时变成了生态灾区，甚至还没有富裕起来，环境状况就极度恶化了。
与此同时，国内许多重要自然资源也开始供不应求，水、土地和能源的供需形势尤其严峻。资料表明，中国水资源严重不足，几乎大半个中国都缺水，在一些丰水地区，水污染也非常严重。中国人均耕地只相当于世界平均水平的45%，而且还遭受水土流失、荒漠化、盐碱化、废弃污染物以及开发建设的严重威胁，面积在缩小，质量在下降。中国的优质能源探明储量也并不丰富，多数矿产人均拥有量并不高，而且利用效率低，浪费现象严重。从长远看，如果继续在无偿或低成本使用环境容量和自然资源的基础上追求经济增长，将遭遇巨大的危机。
其次是社会分配严重不均对于经济增长的贡献。在某种意义上可以说，以往的经济增长是以很低的劳动力成本，甚至是以劳动力成本的透支为基础的，大多数社会成员没有从经济增长中获得自己应有的份额，财富过分集中于少数人手中。
以测量居民收入分配的重要指标基尼系数为例，在1988年以前，不到0.3，1988年当年的数据是0.382，1994年上升到0.452[2]，而根据我们2003年9～10月在全国城镇的抽样调查，城镇居民家庭人均收入分配的基尼系数已经达到0.561。如果按照人口五等份的测量方法，中国城镇家庭最高20%收入户与最低20%收入户年人均收入的差距在1990年是 4.2倍，1993年为6.9倍，1998年是9.6倍[2]，而根据我们2003年9～10月在全国城镇的 抽样调查，这一指标已经达到22倍。
事实上，在经济快速增长的过程中，数以亿计的农民和城镇下岗职工长期维持着低收入的状态，甚至失去收入或被拖欠收入。有关调查表明，进城民工中的大多数人都曾不同程度地遭遇过工资被拖欠的情况。根据新华网2003年11月24日报道，全国民工被拖欠的工资估计在1000亿元左右。另据全国总工会的不完全统计，原来享有充分保障的职工 阶层，其工资累计拖欠额由1997年的217.3亿元，上升到2002年的404.3亿元，2002一年，被拖欠工资的职工人数达到983.2万人[3](P291)。
社会分配的严重不均正在削弱人们对于经济增长的认同，因为大家不能共享经济增长 的成果。不仅如此，这种状况还导致了部分群体的相对贫困化和内需不足，从而制约了 经济增长。更重要的是，这种状况的持续存在会导致社会成员的分裂，加剧社会成员之 间的对立、紧张关系，危害社会稳定，破坏社会的可持续性。
再次是社会资本的消耗对于经济增长的贡献。尽管人们对于社会资本有着不同的理解，但是社会成员之间的信任关系被认为是社会资本的一种重要形式。西方学者福山认为，一个社会的信任状况与经济繁荣有着密切的关系，社会成员之间的信任程度高有助于 经济繁荣[4]。
然而，我国改革开放以来的经济增长却存在着不断破坏社会信任的一面，甚至在一些时候是以破坏社会信任为基础的，例如杀熟、非法传销、制售假冒伪劣、违背商业承诺、合同欺诈，以至权钱交易、拜金主义，等等，都被一些人、一些群体，甚至一些地区奉为发财致富的至宝。凡此种种短视的毁信行为，虽然换来了短期的经济利益，但是却导致今日众人关注的信任危机，这种信任危机的存在不仅严重损害了经济长期发展的基础，而且恶化了社会成员日常生活的社会环境，削弱了公众的社会安全感。
有关资料表明，在经济快速增长的同时，中国社会的信任水平也在急剧下降。1990年，由美国学者英格雷哈特(R.Inglehart)主持的“世界价值研究计划”调查显示，在中国，相信大多数人值得信任的人，占到被调查者的60%。到1996年，该学者进行的新一轮调查表明，这一比例已经下降到50%。到1998年，中国学者王绍光的同类调查显示，相信社会上大多数人值得信任的人，已经只占被调查者的30%[5]。
最后，整体来说，是社会发展的严重滞后对于经济增长作出了重要“贡献”。在某种程度上我们可以说，改革开放以来的经济快速增长是盲目GDP崇拜的一种结果，是以很大程度地牺牲社会发展为代价的。这种经济增长不再是服务于改善人们生活质量的目的，而是以其自身为目的。
众所周知，改革开放以来的经济增长并没有彻底消灭贫困，甚至还扩大了贫富差距，滋生了新的贫困现象；经济快速增长的同时，失去工作的人在增加，刑事犯罪率在上升，社会保障制度的作用更加弱化，基础教育和基本医疗服务的获得甚至比改革开放以前更加困难，乡村衰败和环境破坏也更加明显，人们并没有从物质财富的增长中获得更多的幸福，反而不安全和焦虑的感受却更为强烈。
如上所述，如果我们仔细分析各种消极因素对于经济快速增长的“贡献”，我们就不得不冷静地看待这种经济增长模式的巨大缺陷，充分关注经济繁荣表象下的社会危机，并考虑克服危机的战略和策略。
在此背景下，科学发展观被突出强调，正是代表着克服社会危机的一种重要努力，具有明确的现实针对性。如果继续以前的发展实践，不仅这种实践本身是不可持续的，而 且会诱发全局性的社会危机。而新的发展观如果能够落实到新的实践中去，无疑是有助 于缓和社会结构性张力的；同时还有助于促进经济、社会、环境系统的协调发展，培育 社会的可持续性；有助于更好地满足人民群众的需要，确保社会安全。
三、从观念到行动面临着现实的制约
问题的关键在于，宣称要转变发展观，并不一定能够完全兑现，以往发展观念与发展实践的脱节就是深刻的教训。要真正将新发展观转变为实际行动，就需要客观地分析制约这种转变的现实因素。
在笔者看来，落实科学发展观面临的制约主要体现在以下几个方面：
第一，从新观念的提出到形成全民共识是一个长期的过程。即以可持续发展观念为例，从提出到现在将近20年了，但是至今没有一个国家实现了可持续发展。我们不否认最 高领导人、中央政府以及社会精英发展观转变的示范意义，但是从示范到普及在客观上 是需要做很多具体、细致的工作，并且花费很长时间的。发展观的真实转变并不全部体 现在领导人的口头承诺以及媒体宣传上。何况目前有些领导并没有认同科学发展观的重 要性，社会舆论也并不是全力主张科学发展观。正因如此，中央领导一再强调，各级领 导干部要提高认识，统一思想，带头树立和落实科学发展观。
第二，目前片面追求经济增长的动力依然充足。尽管这种动力对于促进我国经济的持续增长是有利因素，但是对于促进发展观的转变就成为某种意义上的制约因素。
目前追求经济增长的动力是复杂的，在很大程度上是结构性的，正是不均衡的经济结 构释放了强劲的经济增长动力。一方面，从国际范围看，中国仍然是发展中国家，综合 国力仍然有限，与发达国家物质财富的差距仍然很大，这种差距仍在不断激发着国家的 赶超愿望，从而带动经济增长导向的发展。我们注意到，高层领导在谈到科学发展观时 ，仍然强调其实质是实现经济社会更快更好的发展，强调发展是硬道理，发展首先要抓 好经济发展，要坚持以经济建设为中心。另一方面，改革开放以来，国内持续扩大的地 区差距，包括城乡差距，也形成了进一步推动经济增长的强大动力。先进地区想保住自 己的先进地位，并且希望变得更发达；落后地区急于摆脱落后地位，改善居民的生活水 平，缩小与先进地区的差距。正因如此，在科学发展观广为宣传之际，新一轮的投资过 热、重复建设又出现了。
在此背景下，推动科学发展观的落实有可能遭到先进地区与落后地区、财富新贵们与依然贫困者的共同抵制，从而陷入困境，这是需要认真对待的。
第三，目前推进科学发展观落实的动力并不充分。与前述追求经济增长的动力十分充足相对，目前推动社会发展的动力明显不足。与经济增长可以带来实际的利益以及有着明显的市场主体——企业——相比，社会发展通常被看成是需要花钱的，而且近期收益并不明显。特别是，目前中国还没有强大的促进社会发展的主体，比如说有独立地位的强有力的非营利组织。很多非营利组织是依赖于政府的，并不能成为独立角色。因此，实际情况是，政府举起右手说要发展经济，同时举起左手说要促进社会发展，而通常的结果是右手比左手更灵活，更有力。政府之外的赞助社会发展的力量过于薄弱，是限制科学发展观落实的重要因素。
第四，在现实条件下，树立和落实科学发展观要求政府真正实现角色转换，即从发展型政府转变为服务型政府，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要职能，不以直接参与经济发展为目的。但是，这种转变将是一个长期的、艰难的过程。首先，作为一个发展中国家，政府面临着来自国内与国际的双重压力，很难不以促进经济增长为主要目标；其次，出于增强政府财政能力和凸显官员政绩的考虑，政府有着直接卷入经济活动的强烈冲动，特别是在政绩考核指标导向尚未完全改变的情况下，政府 官员依然有着强烈的追求单纯GDP增长的倾向；再次，一些政府官员的不规范行为强化 了政府对于经济领域的直接干预，例如权钱交易等腐败现象的存在。最后，一些研究表 明，政府直接干预的程度实际上与地方经济增长有着密切的关系，这也继续刺激着发展 型政府的存在和发挥作用。如果政府继续成为促进经济增长的力量，很难预期它会以社 会服务、社会发展为主要宗旨，政府角色转换的困难将是科学发展观落实的重要制约。
第五，落实科学发展观需要切实调整财政支出结构，加大社会支出占财政支出的比例。但是，现在的问题是，很多地方财政调整支出结构的空间很有限，特别是一些县区财政非常吃紧，甚至超支。因此，至少在县区一级，希望他们增加社会支出是很难的。如果不考虑由中央财政承担主要的社会支出，仍然会导致或加剧社会发展的地区失衡。而要中央财政承担主要的社会支出，就必须合理地划分中央政府与地方政府的事权，并作出相应的制度安排。目前来看，这方面的工作还是很迟缓。
第六，目前落实科学发展观还缺乏必要的法律保障。如果说促进经济发展方面的立法正在越来越完善的话，那么促进社会事业发展方面的立法则相对迟缓，不够细致。以社会保障为例，目前并没有专门的法律，有的只是一些行政规章。更重要的是，一些社会发展领域虽然已经立法，但是执法情况不容乐观，例如环境保护执法。社会发展要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，还是要有待时日的。
因此，我们在欢呼科学发展观，倡导科学发展观的同时，必须扎实工作，努力消除相关的实施障碍。真正落实科学发展观注定是一个长期而艰难的过程。
四、落实科学发展观重在制度建设
在逐步贯彻落实科学发展观方面，有人认为，领导干部是关键。我想这反映了一种现实主义的态度，因为领导干部在实际工作中确实发挥重要的作用。但是，如果进一步问，如何才能保证领导干部自觉贯彻落实科学发展观呢?正确的答案只能是制度建设。这又主要体现在以下几个方面：
第一，要从全面保障公民权利的角度出发，努力促进科学发展观的法制化，将落实科学发展观的行为从道义行为、行政行为转变为法律行为，通过完善的立法和有效的执法，确保社会资源的必要投入，确保社会发展、环境保护以及城乡差距、地区差距等突出问题得以解决，从而确保社会的良性运行和协调发展。
鉴于以往的发展实践造成了社会与自然的双重巨大代价，促进科学发展观的法制化就应当沿着两个主要的方向进行，一是强化社会保护，二是强化国土与环境保护。
促进社会保护法制化的基本目标包括：消除社会歧视和社会排斥，促进社会整合，增强社会凝聚力；切实保障社会弱势人群的生存权、发展权以及参与社会事务的权利，防止弱势群体的边缘化；积极创造社会资本，增进社会信任，促进社会成员之间关系的和谐；努力使社会成员共享发展成果，并共同分担发展的必要成本。
在国土和环境保护方面推进法制化，最重要的是使现有法规更有操作性，更能得以有效执行，从而真正发挥其约束政府、企事业单位以及公众行为的作用。同时，也应着力寻求和设计真正能够使当代人对后代人负责的各种法律制度。没有这方面有效的制度安排，在各个层次的行动决策中，由于后代人的缺场，其基本权益就难以得到有效保护，短期利益、当代人的利益将成为决策的重要依据，社会经济的不可持续性也就难以避免。
第二，鉴于政府在落实科学发展观方面确实有着重要作用，改革和完善政府领导人的政绩考核标准就是非常重要的，这样有助于对政府及其领导人的行为形成有效的约束。
长期以来，考核政府及其领导人业绩的主要标准是经济增长情况，这样自然会刺激政府及其主要领导人把主要的精力放在追求经济增长方面。为了落实科学发展观，必须改变这种导向，要把社会事业和环境状况及其发展放在突出位置。政府只有在促进经济、社会和环境协调发展方面作出了成绩，才能算是有政绩，才是真正代表了人民的利益。
第三，要进一步完善政府的决策机制，有效约束政府偏离科学发展观的决策行为。政府决策对于社会经济发展有着重要影响，正确的决策可以促进社会、经济和环境的协调发展，错误的决策则会加剧发展的失衡，强化发展的不可持续性。
我们必须看到，长期以来决策机制不完善导致了领导拍脑袋决策、少数人决策以及非全面信息供给下的决策，这些决策是很多只顾短期利益、少数人利益的“政绩工程”和“形象工程”等纷纷上马的重要原因，这类工程并不能增进社会的整体利益，甚至在根本上违背广大公众的利益，不利于科学发展观的落实。完善决策机制的一个重要方面是确保公众对于决策的参与，确保决策的公开化、民主化。重大决策必须进行广泛的听证，充分征求各方的意见，并有适当的制度安排保证各方的意见确实受到尊重。
完善决策机制的另一个重要方面是确保决策信息的全面供给和有关专家的参与，努力做到科学决策。在作出决策时，不能只提供一些有明显倾向性的决策信息而有意限制另外一些信息，应当尽力全面提供涉及决策的各种信息，以便决策者作出全面、周到的决策，避免因信息不充分而导致的错误决策。
此外，在完善决策机制方面，还应该加强对于决策后果的评估(特别是社会影响评估)并作出相应的预案。一般而言，只有在决策者能够预知决策的可能后果，并且能够预知后果发生的概率的情况下，才能作出决策。在决策者能够预知决策的可能后果，但是不能确定后果发生的概率的情况下，应当引用预防性原则，尽量避免过早决策；在决策者根本不能预知决策后果，更谈不上预知后果发生的概率的情况下，就应当放弃决策。
总之，确立完善的政府决策机制，是约束政府行为，确保决策服务于落实科学发展观的重要前提。
第四，在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，确保经济与社会的协调发展，确保发展的可持续性，单靠中央政府的积极性是不行的。必须有切实有效的手段保障中央政府的宏观调控能力，同时透过细致、合理的责任与权力以及财政方面的安排，使地方政府有压力、有动力，从而自觉落实科学发展观。这里就涉及到进一步理顺中央与地方的关系。
在笔者看来，居民最低生活保障、基本医疗和基本教育服务供给、国土与环境资源保护等方面，是应当加强中央政府统筹规划的优先领域。
第五，落实科学发展观还应加快社会事业体制改革，通过制度创新，大力培育社会发展事业机构和社会团体，并加强它们的能力建设，促进其提高社会服务的效率和自主服务的意识。就像在经济领域，政府促进经济增长并不是要直接卷入经济活动，而是尊重经济规律，激活企业等市场主体一样，在社会发展领域，政府推进社会发展也并不意味着由政府包办社会发展。经验表明，政府包办社会发展不仅难以保证社会发展的相对独立性，而且有导致资源浪费和效率低下的倾向。因此，政府在促进社会发展方面的责任主要是创造一个好的发展环境，创新有效的发展机制，竞争性地分配公共资源，并提供有效的法律保障。直接主体应当是各个有活力的非营利机构和社会团体。
最后，要落实科学发展观，还必须考虑一些更为具体的制度安排，例如，适当调节和引导公众的消费行为，遏制造成不良社会与环境后果的消费行为，特别是要防止炫耀性的过度消费。因为，这种消费不仅会加剧环境资源的压力，还会发出错误的需求信号，刺激经济的畸形发展，并促成不良的社会风气，加剧社会紧张和冲突。毫无疑问，这是不利于社会经济可持续发展的。为此，我们应该进一步完善税收制度，例如个人收入所得税、遗产税、消费税等制度，防止财富向少数人的过分聚集，实现财富在社会中的公平分配，确保社会经济发展旨在满足大多数社会成员的基本需求，这是与我国国情相符合的，也是实施科学发展观的具体体现。
收稿日期：2004-05-15