促进区域经济协调发展的税收政策，本文主要内容关键词为：税收政策论文,区域经济论文,协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进区域经济协调发展，逐步解决中西部地区同东部地区的差距继续扩大问题，在我国具有重大的经济和政治意义。地区差距的逐步缩小既要靠市场机制起基础性作用，也需要政府制定适当的政策进行调节。“九五”计划与2010年远景目标纲要，以及中共十五大报告都曾明确指出，要“促进地区经济合理布局和协调发展”，这标志着我国区域经济政策的根本转变。税收作为国家宏观调节的重要手段，与区域经济的形成和发展具有高度相关性。本文将从财政税收角度，就逐步缩小地区发展差距提出若干政策建议。
一、区域经济协调发展的含义与重点
（一）正确认识区域经济协调发展的含义。
国家区域战略从“九五”开始转向引导地区经济协调发展，我们认为协调发展目标应界定为：
1、人均实际GNP的增长。
尽管经济周期中存在着GNP的短期波动，但一个发展的经济从长期来看，一般都呈现出实际GNP增长和居民生活水平不断改善的趋势，这一过程称为经济增长。而只有人均产出的增长才意味着实际工资（收入）的增加和消费者生活水准的提高。因此，区域协调发展应该是指各地区人均实际GNP在时间序列中有所增长。对于中国来讲，中西部落后省份应该适当加快经济增长速度。
2、积极的协调发展。
区域经济协调发展并不是硬性地把地区之间的差距完全拉平。它包含两层意思：
首先，协调发展不是抑制沿海发达地区的经济增长，而是通过大力促进相对落后的中西部地区的发展，来缩小地区差距。因为东部沿海是我国经济发展的中心和最有活力的地区。中国要实现跨世纪发展目标，成为后工业化的新兴国家，最终要依靠作为引擎的东部地区的经济持续增长。东部地区高水平的开放经济不仅可以为财政提供更多的公共储蓄，增强中央政府对支持中西部的承受能力，同时也在国民经济产业前后联系的链条中，对中西部地区形成市场需求和扩散带动效应。
其次，协调发展并非要使中西部各省全面快速增长和齐头赶上。促进中西部地区发展，不是一个绝对平衡的过程。中央政府的支持只是外部因素，各省的生产要素条件和投资环境等才是重要的内部因素。条件比较好的中西部地区可以发展得快些、早些；个别资源、气候、交通、人力资本等基本条件恶劣的地区，在实在难以快速发展的情况下，可以暂时保持较为缓慢的增长速度，由财政转移支付等手段解决均衡的问题。总之，协调发展指的是促进中西部有条件的地区加速经济增长。
3、分步骤逐步缩小差距。
协调发展是控制各地区间差距的继续扩大，亦即逐步稳定，进而缩小差距。在绝对差距因客观的地区产出缺口不易压缩时，可以首先考虑解决相对差距的问题。
考虑到现实经济中的实际因素，地区间经济协调发展既不能过慢也不应过快。例如，可以设计一个三年一小变、分四步走的渐进方案，到2010年最终实现区域差距矛盾的质变：
第一阶段：1997～1999年，首先使中西部大部分省份的经济增长速度赶上东部，稳定相对差距；
第二阶段：2000～2002年，随着东部沿海地区经济逐步趋于成熟和增长速度趋于稳定，中西部地区开发启动进入较快增长阶段，相对差距逐步缩小；
第三阶段：2003～2006年，努力促使中西部省区的人均产出增长明显快于东部，快于的倍数要相当于东部产出是中西部的倍数，使绝对差距趋于稳定；
第四阶段：2007～2010年，由于期初发达的东部地区一些省份的人均GNP可能是中西部省区的若干倍，随着渐入起飞阶段，中西部省区的增长速度超出东部稳定增长省份的同等倍数，绝对差距趋向缩小。
（二）协调发展的重点取决于经济增长的内在要求。
现代经济增长主要由投入（资本和劳动）的增长和技术的变革决定，若只从劳动力角度看，经济增长速度主要取决于劳动生产率，即人（指就业人员）均产出提高的快慢。人均产出的增长由资本深化和技术进步决定。在技术不变时，人均产出的增长仅取决于资本深化，即资本存量的增长必须大于劳动力的增长。资本深化导致人均产出和实际工资的增加、实际利润（息）率的下降。当实际工资上升、利率下降到一定水平时便固定不变，因为资本不再深化，经济达到长期均衡。现实是技术不断变革，会增加单位投入的产出，使资本继续深化。
资本深化和技术变革过程中伴随着专业化和分工的发展。因而促进中西部经济增长的关键环节在于：
1、扩大投资。
市场经济下的区域经济增长，首先是由资本推动的。资本的形成，即投资的增加会通过投资乘数和加速系数作用使地区GNP成倍增加。而资本形成的机制是企业制度。中国中西部与东部的经济增长差距，主要是由于企业组织形式的差异。改革开放以来，沿海非国有经济发展迅速，中、西部地区则基本仍以国有工业经济为主。农村经济差距中真正悬殊的也主要是乡镇企业的差距。东部地区的非国有经济，增加了个人、集体、外资对经济的投资，由于资本深化导致了经济高速增长，人均收入亦随之提高。中西部则非国有经济发展慢，各种经济主体的资金投入不够，投资主要依赖国有经济。国有企业亏损严重，一方面无力投资，另一方面又冲减了财政收入，地方政府投资有限，从而堕入了经济低增长的陷阱。所以，中西部应积极发展各种所有制经济，形成多元化投资主体的结构。
2、加速技术进步。
随着现代科学技术的快速发展，技术进步日益成为经济增长的重要因素。东西部差距拉大的另一个原因即在于各地区技术进步的程度不同。长期以来，中、西部地区的科技经费投入远远低于东部地区，技术改造投资也处于滞后局面，劳动力素质又相对较低。中西部地区的技术进步缓慢，全要素生产率绝大部分低于东部沿海，经济增长主要依赖资本投入。但其资本增长并不比东部快，因此经济发展大大慢于沿海地区。从长期发展看，中西部地区应着眼于技术革新和提高劳动者素质，走集约型经济增长之路。
3、重视分工合作。
资本与技术应该结合各地区不同的实际资源，发展具有本地区比较优势的产业群体。东部地区自然资源不足，一般利用所在区位、资本、技术和人才等相对优势，积极参与国际分工，发展技术含量高、附加价值大、可以大量创汇的新兴产业和产品。中西部地区则占有丰富的自然资源，应该主要发展资源指向型或资源加工型产业，积极开发煤炭、水力、石油、天然气等能源以及冶金、化工、建筑材料等矿产资源；发展能源、钢铁、有色金属、石化、磷化工、盐化工等资源型工业；加强铁路、公路、港口和航道等交通运输设施的改造与建设；农业大省在增产潜力大的地区，加快农产品商品基地和以农业为原料的轻工业的建设，草原牧区加快畜产品的生产和加工。
在分工的基础上，加强地区合作，通过企业联合发展企业集团和投资公司(Holding Company)，一方面互相利用对方的优势或优惠政策，降低市场风险与交易费用；另一方面促进地区内外增加储蓄积累，促使储蓄转化为投资，形成资本，延伸产业垂直加工链条。
从上述这些方面促进中西部地区的经济发展，离不开适当的税收政策支持，因为产出主要是与要素税后所得有关。税收影响商品的相对价格、生产的专业化和企业的联合兼并。较低的税率可以提高劳动和资本的税后收益，刺激劳动和资本的供给，提高创新和生产率增长的速度，从而推进潜在产出，即长期的经济增长。
二、我国区域经济政策和税收政策关系的历史回顾
新中国建立至“九五”计划，我国的区域经济政策和税收政策经历了一系列的历史演变，大致可分为两个时期：
（一）1953～1978年：区域经济“平衡”发展政策时期。
我国在50年代为了促进区域经济的平衡发展，曾把全国划分为东北、华北、华东、中南、西南、西北六大经济协作区。1959年党中央决定成立六个中央局，以加强对区域经济建设的领导。同时，根据国际局势变化和经济发展区别对待的方针，尤其是备战的要求，又把全国划分为沿海与内地；一线、二线、三线建设地区。当时国家生产力的配置政策，明显向处于二线、三线地区的中西部，特别是西部地区倾斜。
1952年底，国民经济恢复时期结束，西部地区社会总产值约低于东部地区112%。此后，国家对西部地区的建设投入了大量的财力、物力和人力，使西部发展加快，东部发展放慢，两大地区的经济增长差距明显缩小。到1978年底，西部地区社会总产值约低于东部92%，比1952年缩小了20%。
在此期间，税收政策和税收管理体制几经变动。1953～1957年实行的是高度集中的财税体制；1958～1959年6月起实行权力分散的财税体制；1960～1977年仍实行集中的财税体制。在这25年中，制定了一些客观上有利于缩小地区差距的措施，比如，1958年《关于改进税收管理体制的规定》中就曾规定：“自治区人民委员会如果认为全国统一的税法与本自治区的实际情况不相适应，可以制定本自治区的税收办法，并报国务院备案”。可见，当时自治区在工商税收管理上是具有很大的机动权的。但是，这一《规定》实行不久，即在1960年，中央又决定实行集中统一的政策。1977年国务院发布《关于税收管理体制的规定》：国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，由国务院统一规定。但是，这一规定仍授予省、市、自治区一定的权力，例如：个别纳税单位生产的产品或经营的业务，因生产、经营、价格等发生较大变化，按税法规定纳税有困难的，可以给予定期减免税的照顾；又如：直接为农业生产服务的县办“五小”企业和队办企业，在开办初期纳税有困难的，以及社队企业直接为农业生产服务的产品和为本队社员生活服务的业务收入，可以减免工商税、所得税。
总的看来，这个时期地区差距的缩小，主要靠的是国家的指令性计划和国家财政投资的西移。这并非经济规律自身的要求，因而削弱了东部的发展，也影响了包括西部在内的全国经济的健康发展，付出的代价是昂贵的。税收在配合价格政策、平衡产销、调节消费和鼓励重工业产品生产及协作生产等方面发挥了一定作用，但在配合区域经济政策方面的措施不多，而且多集中在居民生活方面，如对民族特需用品减免税等。民族自治地区（多在西部）虽然握有较大的税收管理权力，但因措施不配套，实际未能发挥多大功效，税收对促进区域经济平衡发展所起的作用非常有限。
（二）1979～1995年：区域经济不平衡发展政策时期。
1978年底，全国经济建设布局进行了重大调整，同时开始实行允许一部分地区先富起来的政策。适应这种形势的要求，在“六五”和“七五”期间，把全国划分为东、中、西三大地带，并提出加速发展东部沿海地带的战略。因而从80年代开始，在东部地区先后形成了经济特区、经济技术开发区、沿海开放地区等这样一个开放体系，以及与此相适应的一套特殊政策。
实行上述调整和政策后，全国的经济都有了快速发展，说明这些调整和政策是正确的。由于东部地区的地理区位、经济技术基础和侨属多等比较优势得到了充分的发挥，以及改革开放的深入发展，特别是政府在政策（包括税收政策）和投资等方面的支持，所以东部地区的发展要比西部地区快得多，导致两大地区间的差距呈现出急剧扩大的趋势。1993年底，西部地区的GDP约低于东部地区159%，比1952年的差距扩大了47%。东西部地区之间的农村差距更为突出，1993年农村社会总产值，东部地区占全国的62.1%，西部地区仅占8.1%。乡镇企业总产值，东部地区占全国的65.8%，西部地区仅占7.6%。
在此15年间，税收政策在促进东部地区经济和社会发展方面，特别是在“三资”企业和乡镇企业的快速发展方面，发挥了极其重要的作用。这些政策包括三种情况：
1、明显的地区优惠政策。
首先，在企业所得税方面，实际“利改税”后，对国营大中型企业实行55%的比例税率，对国营小型企业和集体企业实行10～55%的八级超额累进税率，对私营企业实行35%的比例税率，对城乡个体工商业户实行十级超额累进税制，税率为7～60%，所得额超过5万元以上部分加征10～40%。1980年后，对中外合营企业适用30%比例税率，另征地方所得税3%，合计负担率为33%，合作和外资企业适用五级超额累进税率，最低一级为20%，最高一级为40%，另征地方所得税10%，最高负担率为50%。1991年后“三资”企业所得税率统一改为30%，另征地方所得税3%，合计负担率为33%。
在上述经济特区等开放地区则实行完全不同的所得税制。
(1)在深圳、珠海、汕头的内资企业，不论其经济性质和隶属关系，一律按15%的比例税率缴纳所得税。是否开征地方附加，由当地政府决定。
(2)在厦门特区成立前已实行“利改税”的中央企业，仍按原办法缴纳所得税。特区办的企业，不论经济性质和隶属关系，一律按15%的比例税率缴税。
(3)在海南省的内资企业，均按15%税率缴纳所得税，另按应纳税额附征10%地方所得税。
(4)对在经济特区（包括上海浦东）设立机构、场所从事生产经营的外商投资企业的所得税，都减按15%税率征收。其中，对从事工业、交通等生产性企业，经营期在10年以上的，可以二年免税，三年减半征税；对从事港口、码头、机场、公路等基础设施建设，经营期在15年以上的，可以五年免税，五年减半征税；对产品出口企业，在税法规定的减免期满后，如当年出口值达到当年产值70%以上，可减按10%税率征税。
(5)对设在经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区的外商投资企业，和在沿海港口城市老市区、沿海经济开放区兴办的技术密集、知识密集，或属于能源、交通、港口建设项目的外商投资企业，均减按15%税率征税。
(6)对设在经济特区、沿海经济技术开发区、沿海经济开放区所在城市老市区的生产性外商投资企业，和设在国务院决定开放的沿江、沿边城市、省会城市的外商投资企业，以及设在国家级旅游度假区的外商投资企业，按24%税率征税。
其次，在流转税（工商统一税、产品税、增值税）方面也有许多优惠政策：
(1)在特区的“三资”企业，进口生产所必需的机器设备、原材料、零配件、交通工具和其他生产资料，免征工商统一税；进口矿物油、酒和其他生活用品，减半征税；特区企业生产的在特区销售的产品，除矿物油、烟、酒减半征税外，其他产品都免税。
(2)在经济技术开发区的生产性“三资”企业，进口自用的建筑材料、生产设备、原材料、零配件、元器件、交通工具和办公用品免征工商统一税。在经济开放区和沿海14个港口城市，以及汕头、珠海、厦门的老市区开办的“三资”企业，作为投资或追加投资进口本企业生产营业用设备、建筑材料、自用的交通工具、办公用品以及进口原材料、零配件、元器件、包装物料等，用于生产出口的部分免征工商统一税。
(3)在特区、经济技术开发区、经济开放区的企业所生产的出口产品，除国家另有规定的少数产品外，一律免征工商统一税。
另外，对特区、经济技术开发区、经济开放区企业在进出境货物征收关税方面也有许多优惠规定。
2、全国统一但在东部地区得到充分运用的税收优惠政策。
其一是对乡镇企业的税收优惠政策。1978年前后，国家产业政策由注重重工业发展调整为鼓励轻工业发展。乡镇企业是被鼓励的对象。东部地区对中央制定的鼓励乡镇企业发展的所有税收优惠政策都加以充分运用，包括：对社队新办企业，除生产烟、酒、棉纱等高税率产品的企业外，免征所得税3～5年；除享受集体企业的减免税优惠外，还可受到一些特殊照顾，如乡镇企业生产经营化肥、农药、农机具修理修配的，由省级税务机关批准，定期给予减免税优惠；用于社会性开支的费用，可按计税利润的10%扣除，不征所得税。同时，对乡镇企业减免税的审批权限放的也比较宽，如需对地、市、县范围内某一行业给予临时性税收减免的，由省、市、自治区税务机关审批；个别纳税有困难、需要减免数额较小的，由省授权地、市级税务机关审批，可给予一年以内的减免税照顾。
中西部地区乡镇企业同样适用以上政策，而且国家还制定了一些对中西部更为有利的规定。但中西部地区，特别是西部地区受财力和改革开放滞后的限制，对此没有加以充分运用。
其二，吸引外资的税收优惠政策。为吸引外资和发展进出口贸易，改革开放以来对外资企业实施了一系列税收优惠政策：在所得税方面，对外商投资开办的先进技术企业、产品出口企业、经营期长的生产性企业，同中方共同建设港口、码头的企业，以及将分得的利润在中国进行再投资的企业，除享受优惠税率外，还可以享受减免税，以及退还或部分退还其再投资额已纳税款的优惠政策。
其三，流转税方面的优惠政策。对“三来一补”项目和使用国际金融机构与外国政府低息贷款项目，进口的设备和原材料等免征产品税或增值税；对专为制造出口产品而进口的原材料、零部件，分别不同产品按85%或95%的比例减征；对实行技贸结合、引进国外先进技术时需要进口的成套散件、零部件、元器件，进口环节的产品税或增值税可以减按应纳税额的60%征收等。
此外，在关税方面，对“三资”企业用投资和追加投资进口的货物，以及为举办国家鼓励发展的项目而进口的货物可以免税。对来料加工、进料加工、技贸结合、补偿贸易等进出口货物的课征关税上，也作出了许多优惠规定。
上述政策虽然不分地域均可适用，但中西部地区由于地理区位、经济技术基础和历史（如东部侨属较多）等诸多原因，大都未能从中得到实惠，或是仅得到比东部地区少得多的实惠。
3、地方制定的税收优惠政策。
东部省市除用足中央制定的税收优惠政策外，还运用自有财力，“放宽”中央制定的税收政策，促进多种经济性质的企业发展。
从上述三方面的分析可知，税收政策在东部地区的经济和社会发展中功不可没。尽管这个时期的税收政策也鼓励内外资企业向中西部投资，中西部的一些省区也制定了一些优惠政策，对该地区的发展起了一定促进作用，但由于其他方面的政策不够配套，加上中西部地区自然和社会条件的限制，这种促进作用同东部地区相比很不相称。
三、当前税收政策和财税体制在实现区域经济战略方面存在的问题
1995年我国开始进入实行区域经济协调发展政策的新时期。但中国财税制度大规模改革是在1994年，当时主要着眼于促进社会主义市场经济体制的建立，而没有注重实现区域经济战略。因此，现在看来这一税收制度在促进地区经济协调发展方面存在一些缺陷。
（一）税收制度存在的局限性。
新税制在设计上带有一部分促进区域协调发展的因素，例如，内资企业所得税统一后，消除了国有与非国有企业之间不公平竞争的税负障碍，改善了国有经济占相当比重的中西部地区的发展环境等。但新税制内含的区域经济正向调节的职能微弱，主要体现在：
1、在资源税方面。
资源税税率偏低，且征收范围仅限于矿产品，加上目前的资源产品价格管制，中西部地区输出资源这种上游产品的价值，大量地被无偿转移到生产下游产品的东部地区，资源优势不能转化为经济和财政优势，严重制约了中西部地区经济的快速发展。尽管中西部个别地方政府采用一些变通方式，如山西省在煤炭、焦炭等出省时征收出省费等，但这些都是非规范的个案办法，不能从制度上和根本上保障中西部地区的经济利益。
2、在增值税方面。
目前实行的生产型增值税对购进固定资产、专有技术等长期资本所负担的税金不予抵扣，造成重复征税。中西部地区在相当长的时期内具有重工业优势，购进固定资产比重较大，以资本有机构成高的国有大中型企业为主，因此，在企业资本积累与技术进步方面受生产型增值税的负面影响，要大于轻工型的东部经济。
另外，由于对农产品、运费等采取10%的扣除税率，使购进抵扣税率低的以农产品为原材料的企业，以及运费比重大（这在交通不便的西部地区非常突出）的企业，增值税税负偏高，导致以农产品初级加工和资源开发为主的中西部地区的增值税税负明显高于东部地区。例如，1994和1995年，西部地区工业销售收入增值税负为5.55%和5.13%，分别高出东部地区29.67%和32.22%；中部地区同期为5.29%和4.73%，分别高出东部地区23.6%和21.91%。（注：蔡树春：《对税收促进我国区域经济平衡发展的思考》，《青海财政研究》1997年第8期。）
3、在企业所得税方面。
内资企业所得税实行33%的基本税率和18%、27%两档照顾税率。所谓照顾税率，主要是照顾中小企业负担能力的税率。由于中西部地区以国有大中型企业为主，东部地区以国有中小企业和乡镇企业为主，这项规定在客观上更有利于东部地区。
目前内资企业与外资企业仍然实行两套不同的所得税制，外资企业享有比内资企业更多的优惠。东部地区外资企业较多，在1985～1995年我国实际利用外资的总额中，东部沿海地区占到87.3%，中、西部地区分别只占8.5%和4.2%。（注：魏后凯：《围棋地区发展差距的形成、影响及其协调途径》，《经济研究参考》1997年第14期。）所以，两套不同的所得税制在客观上也有利于东部地区。
4、在消费税与证券交易税方面。
东部地区因人均收入和消费水平较高，是消费税的主要缴纳者。但由于征税范围偏窄，不能对东部较高消费人群进行有力的调节和增加东部地区对全国财政的贡献度。
现行证券交易税只就股票在二级市场的交易征收印花税，对企业债券、投资基金、期权等交易行为没有相应的征税规定，一级市场的税收近乎空白。期华市场仅在实物交割环节征收增值税，把期货合约视同普通商品合同进行税务处理。因为期货交易是标准化合约的买卖，一般很少发生商品所有权的转移，通常只有2～3%的持仓交易者通过实物交割履约，绝大多数平仓了结交易，实际征收的增值税很少。东部沿海金融保险等第三产业发展很快，应该通过完善和增加证券税收对其加强调节。
整体而言，实行新税制后，地区经济结构的不同使统一的税制在不同的地区产生了不同的税负效应。资源产品和基础产业的税负增加，这些行业多分布在中西部地区，因此中西部企业税负有所加重。例如，宁夏自治区曾对237户重点企业进行调查，按老税制计应缴税金4.3亿元，按新税制则应缴5.3亿元，上升了23.3%；按行业看，煤炭上升2倍多，建筑材料上升52%，机械上升27.2%，石油化工上升20.3%，商业批发上升75%，物资上升1倍，轻纺下降1.7%，商业零售业下降33%。（注：祁彦斌、虎步乾：《民族理论与少数民族地区税收政策研究》，见《宁夏税务》1995年9期。）青海在1990～1992年间，工商税收占本省国民生产总值的9.07%，1994年变为10.75%，不仅上升1.68%，而且高于全国10.48%的比重。区域税负结构的这种变化，与区域协调发展政策是一种反差。
（二）分税体制存在的问题。
虽然分税制也照顾到中西部地区的发展，例如考虑到矿产资源大部分集中在中西部，把除海洋石油外的资源税全部留给地方，但同时存在着许多不能充分鼓励中西部发展的地方。
1、税种划分上比较突出的题。
(1)分税制将75%的增值税和全部的消费税划归中央，把营业税划归地方，客观的政策导向是控制地方发展第二产业，支持地方发展第三产业。这一政策抑制了中西部利用丰富的自然资源加快发展资源指向性企业的积极性。
东部沿海工业化水平较高，具有发展第三产业的优势，大城市的第三产业占GNP的比重已在40%左右，能够从中获得较高的营业税，增加地方财政收入。中西部地区由于收入水平较低，缺乏快速发展服务业的客观条件，在分税体制中处于劣势。特别是烟酒等产品的消费税100%上缴中央，对十分依赖烟酒财源的欠发达地区打击最大。
(2)企业所得税按行政隶属关系划分存在不少问题：一是随着市场经济的发展和所有制结构的调整，股份制企业、合作企业及其他非公有制企业的比重不断扩大，中央财政收入难以稳定；二是它阻碍了地区间企业的参股、联合、兼并和产业结构的调整；三是因各地企业效益上的差别，产生了地方财政受益不均的现象。从企业亏损面看，1993年东部地区工业企业亏损面为17.79%，中、西部则分别达到20.29%和22.85%，企业效益好的东部沿海地区财政潜力增大。
(3)证券交易印花税仅在中央与上海、深圳两地财政间分成，对其他地区来说不符合公平原则。
2、地方税不完善，缺乏主体税种。
地方税不完善是税制设计上的问题，在全国各地都存在。但是，由于中西部地区经济落后，不少地方有税种而无税收，或征收成本偏高；而且，地方税的立法和管理权限过于集中，省级政府只有制定一些具体征税办法和补充措施的权限，不能发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济的特殊性。
总体评价：分税制使财力单薄的中西部政府财政减收较大，导致东部地方财政收入增长快于中西部地区。例如，1996年财政收入东、中、西三大地区分别增长19.8%、16.7%和14.5%，继续保持了东高西低的态势。其中，东部的山东、北京、上海、广东、福建等省市增长速度分别为30%、26.8%、26.5%、22%和20.8%，而中西部有些省区只在10%左右。1995年，各地区的财政支出均大于财政收入，但东部地区财政自给率最高，为69.35%，中部为58.54%，西部各省均在50%以下甚至更低，如下表：
资料来源：程唏：《我国发达地区与欠发达地区发展特征比较》，《经济工作者学习资料》1997年第59期。西部地区为完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况，年年加大税收指标、加重企业税负，导致税基萎缩，不利于消除发达地区更发达、落后地区更落后的“马太效应”。
（三）税收优惠政策不合理。
1994年的税制改革，通过取消个别临时困难减免税（欠发达地区受财力限制，审批这类优惠的数量大大少于发达地区）和多数政策性减免税，在一定程度上缓解了税收优惠地区间不平衡的矛盾。
当前的税收优惠政策结构包括行业性和区域性两种，仍然存在不少涉及区域经济的问题：
1、税收优惠以区域性为主，相对有利于东部发达地区。
区域性税收优惠主要分布在东部的经济特区、经济开放区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、保税区，上海浦东新区、苏州工业园区等。在这些地区的内外资企业，在所得税方面可以享受优惠税率和定期减免税，在进口环节可以享受减免增值税优惠，在进出境货物方面可以享受减免关税的待遇。而且外资企业比内资企业有更多的优惠，优惠幅度大、优惠期限长，甚至无期限限制。尽管国家确定的对“老、少、边、穷”地区和民族自治地方（经省级政府批准），也可以定期减免企业所得税，但从整体上说，我国的税收优惠政策无论在政策规定方面，还是在执行结果上，都明显偏重于东部发达地区。
2、行业性优惠税收政策没有区域经济效应。
目前实行的行业性优惠包括：对自产农产品、支农产品、科教用进口仪器设备、部分文化产品和资源综合利用产品免征增值税，废旧物资回收经营企业的增值税先征后返70%，民政福利企业和校办企业缴纳的增值税全部返还，符合规定的还可以免征或减征企业所得税；托儿所、医院、学校、博物馆等文化福利事业单位提供的劳务，转让土地使用权用于农业生产等免征营业税；对第三产业企业和利用“三废”物资生产的企业，可在一定期限内减征或免征所得税。这些非区域性税收优惠政策中，有相当一部分具有非经济和不分地区的属性，有些实质上是在国家财政经费不足的情况下，通过减免税收的办法对这些领域给予支持，它们对中西部经济的发展没有特殊的激励作用。
3、区域性和行业性优惠政策未能充分体现产业政策要求。
行业性优惠缺乏系统的产业导向，按区域和资金来源给予税收优惠，不仅未与产业政策吻合，同时还会造成新的不公平竞争环境。在国民经济十二大行业中，1994年外资企业的户数和外资金额占首位的是工业，分别占81.4%和65.4%；工业中外资企业又主要集中于一般加工工业和劳动密集型产业，而迫切需要发展的农业、交通运输业、科研与技术服务业仅占4.5%。由此可见，对外资企业等按不同地区给予各种税收优惠，并不能有效地促进产业结构的优化，反而会割断地区间的产业关联，不利于产业结构的调整。
（四）规范的财政转移支付制度尚未建立。
财政转移支付制度是分级财政体制中的有机组成部分，是分税制的重要补充。这一制度的建立旨在使不同地区的公共服务水平均等化，从而打破落后地区基础设施和公共服务水平差—吸引不到投资—经济发展水平差的不良循环，促进落后地区的发展。
目前我国的财政转移支付制度包括体制补助、结算补助、税收返还、过渡期转移支付、专项拨款等形式，均不够规范。
第一，中央对地方的税收返还以财政收入增长较快的1993年为基数，每年维持1:0.3的无地区差别的增量返还比例。东部沿海省、市扩张基数的能力远远大于中西部地区，1992～1995年，广东等三个发达地区的财力年均增长33%，比增长最低的贵州等三个欠发达地区高出18个百分点，比安徽等三个农业大省高出11个百分点，比全国地方平均增长水平高出7个百分点（注：夏光：《关于地区差别的财政分析》，《财政研究资料》1997年第1期。）；中西部各省财政收入基数低、增长慢，获得的税收返还量小。因此，目前的税收返还承认了各地方的既得利益，未对地区横向分配作出合理调整。
第二，国家对西部少数民族8省区实行的定额补助，未与物价指数挂钩，因而实际补助逐年递减。比如，1993年国家对青海的各种财政补助为9.8亿元，扣除物价上涨因素实际只有6.3亿元，比1988年的实际补助减少近3亿元。
第三，过渡期转移支付以各地区公共服务水平均等化为目标，有较为客观的分配公式，是真正意义上的转移支付。问题是目前这部分的财力有限，均等化力度太小。1994和1995年，中央对地方的税收返还和补助支出分别是2337.55亿元和2470.62亿元，而用于平衡地区差距的过渡期转移支付仅40～50亿元。也就是说，现行财政转移支付制度中的95%是在扩大地区间的差距，只有5%用于消除差距，因此政策的总效果只能是使地区间经济差距越来越大。
从以上情况不难看出，如果目前的税收政策、财税体制和其他条件不变，东部地区与中西部地区的经济发展差距，将是继续拉大而不是缩小。
四、促进中西部经济发展的税收政策
按照市场经济理论，在具备自由准入、平等竞争、自由价格、资源自由流动和平均利润率等条件下，地区间的经济差距应趋于逐渐缩小或消失。但是，这些条件的形成有不同的途径：一是依靠市场机制自身的力量，二是依靠政府干预，三是市场机制与政府干预相结合。在资本主义发展初期，缩小地区差距多采用第一条途径，而现代采用这条途径的国家已经很少。因为市场机制虽然也会解决大部分问题，但拖延的时间过长。法国对其比较落后的科西嘉岛，从1996年6月起实行免税等优惠政策，采用的是第二条途径；德国统一后，为缩小西部同东部的差距，一方面在东部大力推行市场经济，另一方面在税收、投资、转移支付、专项拨款等方面实行向东部地区倾斜的政策，是采用第三条途径的实例。我国解决地区差距应该走依靠市场机制与政府干预相结合的道路。
多年来，我国对东部地区实行了较多的财税优惠政策，对东部地区的发展发挥了重要作用。鉴于东部地区在履行财政支出的职能上已经远远超过中西部的水平，应该实行全国统一的财税制度。当前，东部地区工资水平逐步提高，劳动密集型产业在东部的发展空间已经日益缩小。东南亚金融危机导致几国货币贬值，更是将劳动密集型产业在东部的发展空间进一步压缩。东部的发展空间要向资本密集型产业、特别是高科技产业以及金融保险业方向发展。所以，国家大力推行发展高科技产业的经济政策，实行东部地区的外商对金融保险业的市场准入政策等，东部的发展就不会停滞。已经和即将实行的金融体制改革，无疑会给东部的经济发展注入新的活力。全国范围内的国有企业改革和企业资产重组，也将为东部经济打开新的广阔发展空间。那种以为实行全国统一的财税政策会阻滞东部发展的担心是完全不必要的。
因此，我们认为财政税收政策应进一步改革。改进的基本方向是：设计客观效果更利于中西部地区经济发展的全国统一的税收政策，解决现行制度中形式上不平等和形式上平等但实质上不平等的政策差别问题。同时在财政转移支付制度和税收收入运用等方面适当向中西部地区倾斜，使财政税收政策在解决区域经济协调发展和地区间差距的问题上发挥更大的作用。
（一）进一步完善税收制度。
与区域政策相关的税种有：
1、资源税。
适度授权地方政府在一定幅度内调高资源税税率，并将地方对矿产资源产品征收的基金（比如山西的煤炭基金）等纳入资源税，增加的税收收入归地方财政使用，增加的税负通过资源性产品价格的提高转嫁到资源加工和使用环节。这样不仅可以使中西部资源富裕地区获得较多财力促进经济增长，还具有节约资源防止浪费的意义。
实行这一措施的关键，是要结合价格的市场化改革，减少国家控制的资源产品价格品种数量，让地方政府根据市场对资源产品的供求状况调高或调低资源产品税率。对于国家控制的矿产资源产品的计划价格，要按照价值规律适当提高，改变资源的税价区域分配不合理的格局。
此外，在时机成熟时，应把资源税的征收范围扩大到森林、水资源等其他自然资源，以增强中西部地方财政实力，引导资源合理开发和利用。
2、增值税。
完善增值税扣税办法，改生产型增值税为消费型增值税。中西部地区由于其主导产业是资源指向型工业，需要较高水平的设备和专有技术。例如，1994年在由固定资源和存货形成的总投资中，固定资产形成所占比例，西部地区平均为79.53%，高于东部地区平均78.34%的水平。（注：根据《中国统计年鉴1995》有关资料计算而得。）实行消费型增值税，中西部地区能从中得到更多的税收抵扣，符合国家的区域政策，也可以鼓励全国企业的设备更新和技术进步，有利于产业升级。
增值税税基由生产型直接过渡到消费型，对财政收入的影响较大，财政无法承受，因此，可以考虑先实行范围较窄的消费型税基，然后再过渡到完全的消费型税基。从国际经验看，绝大多数实行消费型增值税的国家，都曾对投资品作过特别的过渡性规定。我国可以在第一阶段首先将设备的进项税额扣除，以解决采掘业、化工业和科技产业等资本有机构成高的行业重复征税的问题。还可以考虑对进口设备是否征收增值税的问题。一段时间后，再在厂房、建筑物等项目中实行，最终过渡到全面的消费型增值税。这可能是一种比较稳妥的进一步完善增值税的办法。
3、企业所得税。
适时合并内外资企业所得税，慎重处理对外商投资企业的税收优惠。考虑到地区间经济发展不平衡和中小规模企业多而效益不高，税率可以降低为30%。同时，使企业所得税应纳税所得额的核定完全与企业财务制度脱钩，通过避免重复征税、允许亏损结转和投资抵免等政策，鼓励东部与中西部地区通过资产重组建立企业集团。
4、完善可以增加中央财力的税种。
适当扩大消费税的征收范围和提高税率，对各类奢侈品、高档消费品、高消费行为征税，税率从高。对股票、债券、期货、期权、投资基金等征收证券交易税，以便为中央实施区域政策和支持中西部发展提供部分财力。
（二）尽快完善分税体制。
完善分税制的关键是科学界定中央与地方政府的事权、财权和税权范围，科学界定中央税和地方税的划分标准，改“基数法”为“因素法”，进而具体划分税种和分成比例。但是，彻底划分中央与地方政府事权的范围，有待政治体制的进一步改革，需要一个过程。因而近几年只能在现行分税制基础上加以完善。
1、改善中央与地方的税收划分。
为增强中央对地区间经济均衡的调控能力，应该改革中央与地方的税收划分。
首先，废除企业所得税按行政隶属关系划分的办法，改为中央与地方分率计征的共享税。这样做的好处：一是可以增加中央企业比重高的中西部地区地方财政的收入，二是可以保证中央收入随经济效益好的东部经济增长而同步增长，三是减少现行体制对东部与中西部企业合作的阻碍作用。
其次，如果开征社会保障税，应在中央与地方之间低比例共享，以便在社会保障资金分配上适当地“抽肥补瘦”。
第三，将证券交易印花税按交易人所在地实行分成，鼓励各地区加强证券管理和促进资金融通。鉴于证券交易资金中西部地区比东部地区少，可维持88:12的分享比例，保证中央拿大头。
改革中央与地方税收划分的总趋势，逐步将收入分成制转变为彻底的分级、分税、分率征收制度，建立独立的分级财政。
2、完善地方税。
地方税的完善主要是建立以房地产税、营业税、遗产和赠与税、个人所得税为主体税种的地方税结构，以及把地方具有税收性质的收费改为正税或附加税。
根据我国幅员辽阔、各地区发展极不平衡的特点，正确划分中央与地方的税权。区别不同情况，适当下放地方税的一部分立法权和解释权，允许省级开征某些适合本地区特定情况的税种，以及在一定范围内确定其税率的权力。中央税种、共享税种以及数额较大的地方税种的立法权、解释权宜集中在中央，但在全国统一立法的前提下，某些地方税种，如城市维护建设税和城镇土地使用税，可以规定一个浮动税率，由地方根据其实际承受能力选择确定。
（三）采取适当的税收优惠政策。
如果说在贯彻“鼓励一部分地区先富起来”的方针时，税收优惠政策起到了一定作用，那么，还应该从“带动其他地区共同富裕”的角度，完善现行的税收优惠政策。基本思路是逐步减少、最终取消区域性税收优惠政策，形成一个以产业优惠为主的税收优惠政策格局，同时辅以少量特殊的区域税收优惠（如民族贫困地区税收优惠政策），来体现对欠发达地区经济发展的支持。
1、转向产业税收优惠政策。
如果能将目前的以企业经济性质、资金来源和地区特征为主的税收优惠政策转变为配合产业政策、优化产业结构的税收优惠政策，将会推动中西部地区的经济增长。
我国产业政策的重心在于支持交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业等基础设施和基础产业以及机械、电子等支柱产业的发展。1994年税制改革后，中西部地区企业的实际税负上升因素较多，烟草加工、煤气制造、石油加工、煤炭、原油、天然气、黑色金属和有色金属、其他矿产品、盐采掘等能源及基础产业税负上升。在进一步推行价格市场化的前提下，流转税负的上升改变了旧体制下资源产品低价低税的格局，总体上对中西部地区有利。上述中西部的主导产业是产业政策鼓励发展的，应适当给予所得税和行为税优惠。这些行业正是中西部地区的资源优势产业，产业倾斜在这种意义上实际上也是地区倾斜。
如果把所得税税收优惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基础产业，可以采用投资或资源开发优惠政策。如实行加速折旧和再投资退税，或给予投资税额抵免，以保证投资者较快收回资本和获得较高利润。抵免办法可视需要实行全额抵免或超额抵免。
这种改革效应有利于中西部地区的经济增长，可以在一定程度上抵销东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势，做到十五大报告提出的“鼓励国内外投资者到中西部投资”，从而促进资源丰富的中西部和民族地区加快发展、消除当前形式上不公平客观效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。
2、正确处理当前对东部地区有利的区域税收政策。
处理当前东部地区税收优惠政策有三种可供选择的办法：
一是逐步取消对东部地区的税收优惠政策，原则上也不对中西部地区实行区域性税收倾斜，保证全国税政的统一。这是走向公平税收制度的一种政策取向。但应考虑到取消区域性税收优惠的负面影响。
从国际比较来看，凡是税制较为规范的国家，都没有像我国这样如此名目繁多的区域性税收优惠政策。取消区域性税收优惠是改变中西部地区相对不利的税收环境的重要措施之一。但取消区域性税收优惠应分步稳妥进行，避免产生过大震动。首先清理地方越权减免税问题，再选择适当时机取消区域性减免税。对于后者，可先从一般税收优惠区域开始，再考虑经济特区；先内资企业，再外资企业。同时，允许各级政府运用财政补贴的办法实施优惠政策。
处理东部地区税收优惠政策的第二个方案，是改变东部地区优惠政策的形式，将东部地区的企业因优惠政策而少缴的税收，转变为政府债权借给企业继续使用或入股转作资本金，取消了税收优惠而又不影响当地企业的经营。这一方案虽然照顾到东部既定受益企业的需要，也有助于东部和中西部共同发展，但操作难度较大。
处理东部地区税收优惠政策的第三个方案，是将东部地区的优惠政策在中西部地区普遍推广。例如企业所得税，中西部地区可以在24～33%的税率之间选择征收。地方税范围的优惠则放权由地方自己决定。总之，把不公平的税收政策在地区之间扯平，保证中西部地区税负与东部地区差别减小，甚至无差别。这种方案的优点是易于推行，但中西部落后地区由于财政承受能力差，可能难以有效利用这种政策缩小与东部地区的差距。
（四）加快建立规范化的政府间转移支付制度。
国际经验表明，税收优惠政策是以税收的形式代行财政补贴的职能，在实施中存在很多问题，最重要的是不利于保证公平的竞争环境。从这一角度讲，在取消对东部地区的税收优惠政策后，不宜再对中西部采取较多地区优惠政策，而应增加中央对中西部地区的财政转移支付，以解决区域经济均衡发展问题，这是世界上大多数国家的规范做法。
此外，由于前述经济不发达—财政拮据—无法运用税收优惠政策—经济不发达的恶性循环，中西部地区对全国性的税收优惠（如产业税收优惠）的落实，也需要中央财政转移支付制度的配合。而且由于作为我国主体税种的增值税，不宜按东、中、西部民族地区等采取不同的共享比例，也只能通过财政转移支付制度来支持中西部。
转移支付中对中西部的公平政策取决于：
1、标准支出的核定。
目前各地的财政支出基本上是由基数法决定的。由于历史的原因，中西部实际支出水平离标准支出水平相距甚远。根据实际情况确定标准支出，并逐年提高实际支出水平，以在不长的时间内使实际支出水平达到标准支出水平。
2、标准收入的核定。
目前标准收入的核定不动1993年的基数，只是影响中央财政转移支付总量在各接受者之间的分配，应该逐步从小税种开始，以标准收入替代1993年基数中的相关部分。
3、一般性转移支付公式化并扩大分配总量。
转移支付是中央政府调节地区经济协调发展的重要手段，除按标准收入替代1993年基数相应部分、改变税收返还的存量分配外，应从中央集中的增量财力中拿出更多的资金，增加对中西部地区的转移支付数量，并建立规范的转移支付因素计算法，如实测算全国以及各地区的收入能力和支出需要，所考虑的因素应包括经济发展程度、都市化程度、地区总人口及人口密度、少数民族人口比例、财政供养人口、农业产值份额、面积、气候等方面，以提高转移支付的透明度。
规范的转移支付制度全面建立之前，可以先选择若干项目如实施规范的教育转移拨款，支持中西部地区教育、科技的发展和人力资本的开发。
4、专项补助把重点转向中西部地区。
在清理目前各种特殊拨款的基础上，中央财政支出部分资金作为专项拨款，按区域经济政策分配给中西部地区，支持特定的交通、通讯、能源开发等基础设施投资，改善中西部的基础设施状况，带动地方经济发展。
（五）在税收收入的运用上向中西部倾斜。
税收收入的运用是税收政策在资金使用领域的延伸，在这方面可以明确实施对中西部倾斜的政策：
1、增加对中西部地区的投资。
政府的投资支出可以形成基础设施投资或技术更新，从而推动经济的增长。在促进贫困地区发展时，各国的经验都是给予它们资金的支持。如意大利在50年代初，曾拨专款用于落后地区的土地改革、农村改造和交通、港口、水电等基础设施建设，为其南方的工业化奠定了基础。
我国各地区的财政投资能力不同。1990～1993年，经济建设费支出占地方财政支出的比重，沿海发达地区分别是31%、29%、31%和33%，年均递增20%；经济不发达的11个地区分别是27%、25%、26%和28%，年均递增15%。（注：夏光：《关于地区差别的财政分析》，《财政研究资料》1997年第1期。）这一局面不利于缩小地区差距。特别是由于中西部地区的基础设施落后，一些属于国家短线的优势产业，单靠企业自身投入难以得到较快发展，需要中央财力的支持。应该优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，以及对老工业基地的改造实行投资倾斜。跨地区的水利、能源、交通、通信等重大基础设施项目，也是政府投资的重点。
2、对中西部地区的经济开发提供补贴。
对在落后地区的经济发展作出贡献的企业和行业，应有明确的财政补贴和奖励政策，这也是世界各国的经验之一。德国的《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州各出资50%，对落后地区的开发给予补贴。日本为加快落后的北海道经济开发，实施补贴倾斜政策，1995年中央政府给予北海道的开发项目的各项补贴比重均高于其他地区。（注：王振中等：《日本开发北海道的经验及对我国开发西部的启示》，《经济日报》1997年3月3日。）荷兰、丹麦等国规定，在发展区投资的公司可得到相当于资本开支25%的赠款援助。法国对在受援区内投资的企业实行奖励，最大受援区可得到投资25%的赠款，创造一个工作机会还可得到25000法郎，受援程度最低的地区则相应获得12%和12000法郎的赠款。（注：周振华：《中国地区发展新态势及其政策构架调整》，《经济学家》1997年第1期。）美国联邦政府对企业在落后地区购置资产给予折扣，还将中西部地区的一些矿产资源低价租给私人资本开发。
我国为缩小地区经济差距，也应对中西部地区的基础设施投资提供适当的补贴。特别是对中西部内部的比较落后的地区，可考虑对到这些地区投资、创造就业机会、加速资源开发的符合条件的企业给予一定的奖励，以吸引国内外投资，提高当地的人均收入水平。作为国家补助的一种特殊形式，可考虑将资源授权给地方，由其借鉴国外经验，以资源入股作为资本进行区内外合作开发。
3、设立中西部地区发展基金或开发银行。
开发落后地区需要相当的人力资本和物质资本的投资，即长期和稳定的资金来源。巴西为解决落后的北部亚马逊地区的发展，专门设有亚马逊投资基金；意大利政府曾专门建立南方发展基金局。
我国在实行区域经济均衡发展政策时，除财政税收等手段的直接调节外，应成立中西部地区发展基金或开发银行，以财政融资或政策性金融手段，加快中西部省区的发展。银行实行商业化改革后，中西部地区由于受产品比价、投资环境、管理水平等因素的局限，对贷款利息的承受力明显低于东部沿海地区。现有的几家政策性银行调节区域经济的有效能力不足。
中西部地区发展基金可以开发银行的形式经营，或者通过中西部开发银行来筹措发展基金。其资金来源拟可包括：中央财政拨款，划转目前的支援不发达地区发展基金、“三西”农业建设专项资金、某些财政周转金和扶贫资金；征收中西部开发特别税；以中央财政的经常性税收作担保，发行中西部特别建设债券；东部地区政府、各种企业和外援等赠款；转贷的世界各开发银行对发展中国家和地区的低息贷款等。基金对建设项目进行专门的管理，主要用于中西部及其贫困地区的农田水利、公共设施、基础设施建设以及教育和就业培训等。对中西部发展基金或开发银行，可以免征营业税和企业所得税。
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