乡村振兴战略背景下的农村公共交通建设
——基于公共经济学的视角
曹阳春 宁 凌
(广东海洋大学管理学院 湛江 524088)
摘要 ：交通设施建设是农村基础设施建设中的重要环节，也是乡村振兴战略规划中的重要部分。从公共经济学的视角出发，对农村公共交通建设过程中的主要矛盾进行系统分析，指出需要系统地建立多维度农村公共交通建设促进机制。最后提出建设农村公共交通的具体对策：整体协作联动，完善供给建设体系；多维主体参与，稳定供给建设要素；科学政府管制，保障供给建设成效。
关键词 ：乡村振兴战略；农村公共交通；公共经济学；主要矛盾
1 问题的提出
“三农”问题从2004年开始，连续15年被中央1号文件所聚焦，农业、农村、农民问题是关系国民生计，影响社会主义现代化国家建设的重大历史任务。党的十九大报告把实施乡村振兴战略作为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要方针，确定了农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。当下，城乡区域发展的不平衡、农村发展的相对滞后、基础设施建设的不完善是中国社会主义新时代农村的突出矛盾，农村人口老龄化、人口空巢化、留守儿童等日益严峻的农村社会问题也为实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国带来了巨大挑战。
交通设施建设是农村基础设施建设中的重要环节，被作为政府农村基本公共服务水平甚至乡村振兴战略的考核指标和提升路径。2015年5月，交通运输部印发了《关于推进“四好农村路”建设的意见》，提出“建好、管好、护好、运营好”农村公路的总目标；2018年9月，国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，在保障和改善农村民生战略中，强调继续把基础设施建设的重点放在农村，加快补齐农村基础设施短板，改善农村交通物流设施状况，深化农村公路管理养护机制，保障农村地区基本出行条件，鼓励发展镇村公交。
Studies on tourism development planning of traditional village---A case of Xisanduhe village in Laixi City
除了政府层面的关注，学界也对农村交通问题进行了诸多研究，包括重要作用、存在问题和发展对策等方面。交通设施用地在建设用地中占据重要地位，以广西龙州为例，2011—2016年，交通设施用地面积增加79.63hm2，增幅28.03%，占总建设用地比重由2011年的5.57%上升到2016年的6.48%，占建设用地增量的15.49%[1]。当下的农村交通状况存在如下共性问题：一是缺乏科学规划，质量良莠不齐，养护工作缺位；二是工程强度偏大，回报周期漫长，资金筹措困难；三是工程征地困难，经费支撑不足，路线布局不优；四是公共交通薄弱，营运成本偏高，人口经济制约[2]。针对农村公路发展存在的问题，需要加强规划设计，理顺工作机制；提升农村公路建设质量；加大财政扶持力度；加快推动农村客运可持续发展[3]。农村公路的养护缺乏稳定的财政支撑，针对特殊情况，可以采取农村公路自治维护制度，以村为单位对村内公路展开维护工作，交通部门定期对公路养护质量进行考核，对养护工作突出的村落进行物质和荣誉奖励；同时应不断提升村民的公路养护意识，减少运输工程中对公路的损害，对大型货车设置限行措施，并禁止在生产生活中利用公路晒粮和占用道路等行为[4]。
已有对农村交通的研究较多关注村道、农村公路等道路设施的建设和养护，而交通问题的系统研究除了道路问题之外，还应涉及交通工具状况和交通运行体系。此外，已有研究更多的是对农村交通状况的表象进行描述性分析，对农村交通运输对象的经济性原理分析尚不多见。本文以农村公共交通建设为研究对象，从公共经济学视角分析其建设过程中的主要矛盾，在此基础上提出改善农村公共交通系统的对策建议。
2公共经济学视角下农村公共交通建设的主要矛盾解析
2.1农村公共交通的正外部性与资源配置效率之间的矛盾
外部效应指的是私人边际收益和边际成本与社会边际收益和边际成本之间的非一致性。当仅从个人或者自身利益出发，而忽略外部效应给其他人带来的效益时，所做出的决策会使资源配置发生错误的可能性大大提高[5]。带有正外部性的物品或劳务的价格，不能充分反映该种物品或劳务所能带来的社会边际收益，除了直接享受到物品或劳务的消费者，其他群体也会得到额外收益。
在农村公共交通建设中，政府无法直接提供服务，需要委托第三方企业进行建设运营。企业对其所提供的公路建设、交通工具购置、交通运行体系的质量、性能和成本状况等方面具有信息优势，而政府对有关信息了解得相对较少，处于信息劣势地位；并且由于公共交通的公共产品属性，直接消费者是地方村民，缺少市场的灵敏反馈与激励机制。政府在公共交通建设过程中，对企业的建设水平信息的了解处于劣势地位，只了解市场的平均水平，只愿意按照平均质量支付价格。这样，高水平的企业难以接受政府给出的平均价格而退出市场，市场的整体平均水平会随之下降；相应地，政府愿意支付的价格也会降低，迫使更多水平较高的企业退出公共交通建设市场，极端情况下，市场上只剩下大量低水平的建设企业。
当公共交通的投入从70万元增加到100万元时，就会得到相当于ΔUZV 面积大小的社会净收益，与此同时，向消费者收取的费用也会由原来的20元降至8元，与市场需求曲线上的H 点相对应。在这一价格水平上，对公共交通的投入需求量刚好是100万元的最佳水平。从中可以得到结论：当忽略公共交通的正外部性时，其投入和供给将会呈现不足态势。
图1 公共交通的正外部性与资源配置效率
2.2农村公共交通的公共产品属性与政府有限供给能力之间的矛盾
从公共经济学视角出发，公共交通属于基础设施建设的一部分，具有消费的非竞争性、受益的非排他性及整体的不可分割性，具有公共产品的属性，属于公共产品的范畴，在政府的主导下运作。
农村的村道建设在近些年取得了飞速的发展，《2017年交通运输行业发展统计公报》显示，2017年年末全国通公路的乡镇比例达到99.99%，其中通硬化路面的乡镇比例为99.39%，同比提高0.38个百分点；通公路的建制村比例达到99.98%，其中通硬化路面的建制村比例为98.35%，同比提高1.66个百分点。村道建设的覆盖性日趋完善，但是农村公路养护工作却严重缺位。一方面，村道建设的财政压力已经是当地政府的沉重财政负担，日常养护工作的费用难以支持，资金供给能力不足；另一方面，村民、村政府缺少公路养护意识和养护知识，养护运作能力缺乏。此外，随着农村劳动力的外出所带来的农村“空心化”及“老龄化”，农村的交通工具和交通体系消费需求减少且分散，私营的交通体系逐步减少甚至消失。村民出行多依靠自家电瓶车或者私家汽车，从城镇到农村最后一公里的交通线出现断裂。
首先，扩展平时成绩的考核范围，涵盖作业及出勤、课堂讲评互动、章节测验及任务型考核等4种。作业及出勤作为基本考核内容，因为按时到课听讲，独立认真完成作业仍然是学生掌握知识的重要环节，也是学习态度是否端正的主要表现。因此，该项考核有其重要性，约占平时成绩的40%；课堂讲评考核约占20%，该项成绩主要是体现学生在课堂上参与教学互动的积极性及效果，例如分组学习时是否积极参与讲课和评课，课堂提问及回答问题情况等，都能反映学生学习状况；章节测验考核占20%；任务型考核主要指学生在课后对知识的巩固、应用及延伸扩展，比如就专题讲座的内容写综述小论文，登录网络课程平台听指定章节的课程等等，该项考核也占20%。
乡村振兴战略背景下的农村公共交通建设工程，能够对农村地区的基础设施建设带来极大改善，为农村地区的经济社会发展带来重大机遇，提高中国城乡整体发展水平，缓解发展不平衡、不充分相互掣肘所产生的社会矛盾和问题。因此，针对农村公共交通建设中现存的主要矛盾，需要系统地建立多维度的农村公共交通建设促进机制，主要包括以下3个方面。
农村公共交通的公共产品性质使得其无法由竞争市场自由提供，只能由政府主导建设，且受政府委托提供服务的相关企业也受到政府的管制。在政府管制体制下，农村公共交通的建设推进取得了显著的成效，农村基础设施建水平得到明显提高，缓解了市场失灵下资源配置的不公正。
进一步从矿里范围来看，金矿化的有利突变，主要是娟英岩化以及黄铁矿，这两种主变过程较为明显的较为强烈时，可以看到石英脉落的穿插现象，则表明该地区深部存在有盲矿体。越是靠近矿源层接触带，则矿物质越丰富集中，更易形成富矿体。
表 1农村公路里程及结构 单位：万km
数据来源：《交通运输行业发展统计公报》(2013—2017年)。
分税制改革以来,地方政府的财政收入来源受到限制，财力紧张，承担的建设责任和支出压力增大[6]。地方政策财政压力所带来的供给能力不足与农村公共交通的公共产品属性之间的矛盾，是当下农村公共交通建设不完善的主要原因之一。二者之间的矛盾也导致了城市与农村公共交通设施的不平衡现象进一步加剧，通过洛伦兹曲线可以更直观地呈现出这一现象。
此外，根据潜变量与可测变量间的路径系表可以看出所有的量表和因子之间的负载系数在0.01的显著性水平上具有统计属性。且负载系数介于0.862到0.938之间。因此原测量模型有效。
图2 公共交通供给洛伦兹曲线
2.3农村公共交通建设中政府与企业信息不对称及逆向选择的矛盾
信息不对称是指市场交易各方所拥有的信息不对等，不同经济个体掌握着程度不同的数量和质量上的信息[7]，占有较多相关信息的一方处于信息优势地位，另一方处于信息劣势地位。逆向选择则是由于信息不对称，在市场交易中，因为一方比另一方掌握较少的信息，从而承担了较高成本的现象。
农村的公共交通建设，除了考虑当地村民的需求，还应涉及非本地村民的交通需求，如外地来探亲的群体、途经的旅客及受连入公路网影响的人群。通过市场均衡的供需曲线可以反映这一现象。从图1可以看到，公共交通的需求曲线D 和供给曲线S 在U 点相交，在U 点的均衡收益和投入分别为20元和70万元。因为存在外部边际收益(MEB)，在U 点70万元的投入不是最有效率的，需求曲线D 反映的仅仅是当地村民自身可以从公共交通中所得到的私人边际收益(MPB=20元)，加上外部边际收益(MEB=20元)，当投入70万元时，实际的社会边际收益应为私人边际收益与外部边际收益之和，即40元(MSB=MPB+MEB)。考虑到外部边际收益(MEB)的影响，原来的D =MPB需求曲线应向右上方平移20个单位的垂直距离，并被MSB曲线所取代。这时候MSB与MSC相交于V 点，公共交通的社会边际收益(MSB)与社会边际成本(MSC)正好一致，从而得到公共交通效益的最佳状态，公共交通的最佳投入点应为100万元。
(1)系统布局，完善公共交通运作系统。农村公共交通的系统建设，除了公路的硬件建设外还应包括交通体系的软件建设。首先，在农村公共交通的战略规划中，要继续完善农村公路的基础建设，优化农村公路的路线设计，增进农村公路的通达程度，提高农村公路的质量基础，完善农村公路的配套设施。其次，应该加入包括公共交通的班车供应、发车制度等交通体系建设任务。根据村民的实际需要，建立起恰当的定点定时公共交通发车机制，并根据农忙、节假情况，适当增减班车频次，让村民享受到公共交通所带来的便捷服务，也有利于促进村民归属感和幸福感的提升。
2.4农村公共交通建设过程中的市场失灵与政府失灵之间的矛盾
(2)层次明确，建立政府分类供给机制。农村公共交通建设以基层政府为直接责任人，上级政府为主要引导者。为了促进建设过程中的责任明确和效率提高，应该立足城乡统筹融合发展和公共服务均等化，强化各级政府的责任意识，健全各级政府分类供给体制。其中，中央政府负责农村公共交通建设的政策引导、统筹布局和专项资金支持；省级政府负责省域农村公共交通建设的战略规划，配比中央专项资金加大支持力度；市县级地方政府负责根据地方实际情况，合理配置中央、省级和地方资源；基层政府负责具体组织实施农村公共交通建设。
不难看出，在这个阶段，“困境儿童”的学术概念处于发展中的阶段，由不同的词源引入，尚未能对定义达成共识。而随着儿童福利制度的发展，政策定义上对“困境儿童”的概念要求显然要更迫切。在这个阶段，除了民政系统传统的保障对象——孤儿外，还将与孤儿有着很大相似度的“事实无人抚养儿童”纳入了保障对象。此时孤儿与“困境儿童”群体的区分依据，不在于类型上的区别，而是出于政策救助传统的考量。
农村公共交通建设中的市场失灵问题通过政府管制得到改善，但是也会产生政府管制被“俘虏”的政府失灵现象。管制俘虏理论指出，政府管制者的利己动机和受管制企业的寻租等手段，使得政府管制效率低下，甚至成为企业追求垄断利润的一种手段[11]。以农村公路建设为例，工程建设大部分以村为单位，工程量小而分散，如果通过工程招标形式，首先需要进行规划设计，这在一定程度上给村政府带来资金和技术压力，而且工程规模小，难以达到招标所需投标单位数量要求，实施难度大，很多的村道建设是村政府自己承包给小工程队或者私人。由于对地方政府管制的监督机制处于缺位状态，寻租现象时有发生，带来公共交通建设供给效率较低和低质供给的问题，产生资金及资源的浪费，资源配置呈现扭曲状态。
当下的学生习惯了移动终端的使用，偏爱碎片化阅读。教师可抓住这一契机，让学生的手机发挥正面作用，为己所用。针对易造成课堂进度差异的难点问题，可事先准备好微视频，课后发布在班级群或教学平台上，供课上没完全弄懂的学生消化吸收。这里的微视频在有条件有能力的情况下最好自己设计录制，可与自身的课堂教学完全同步，条件有限时也可将网上过长的讲解视频剪辑成几小段，将对应片段分享给学生。第二次上课时进行微视频难点的抽测，督促第三层次的学生课后通过微视频及时弄懂难点的同时，也起到再次回顾难点的作用。
所有JME患者均有肌阵挛发作，但仅有5%肌阵挛发作为唯一表现，95%以上患者还伴有全面性强直阵挛发作和（或）失神发作。全面性强直阵挛发作通常是在MJ出现后l～3年发作[14]，全面性强直阵挛发作也多在觉醒早期发作，无先兆，双侧对称，强直期较长。
3 多维农村公共交通建设促进机制探索
当下的农村公共交通存在着公路养护建设工作不足、公共交通工具缺位和公共交通体系运作失效的问题。由于农村人口的分散化程度大，交通建设成本高、收益少、回报慢，供给和需求的效益差异使得私营机构缺少进入兴趣。而农村公路结构中，大部分以村道为主(表1)，以安徽省的农村道路畅通工程为例，交通运输部和省财政对农村道路的补助资金为每千米10万～20万元，超出部分由地方政府自行承担，实行先建设、再补助的政策。除了建设成本之外，公路养护费用、公共交通工具的提供、公共交通体系的运作都需要大量的资金投入，对地方政府财政资金存在较大的依赖性。
3.1整体协作联动 ，完善供给建设体系
由于信息不对称引起的逆向选择会使水平低的企业挤走水平高的企业，造成公共交通建设水平降低的局面，这种逆向选择带来的问题可能会使得市场被破坏，资源无法得到有效配置，出现市场失灵的局面。
市场失灵指的是由于许多因素使市场在资源配置方面呈现出低效率运行的一种非理想的状态[8]。政府对市场失灵采取政府管制的手段，针对存在公共产品、外部效应、信息不对称等市场失灵现象，政府对微观经济主体的行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。政府失灵与公共选择理论密切联系[9]，公共选择理论提出政策制定者同样为经济人的假设，含有理性和自私的特质，追求自身效用的最大化，因此产生的政府失灵现象表现为公共决策的失效、组织机构的低效率、政客寻租活动等形式[10]。
(3)整体联动，建立地方协力建设模式。农村公共交通的建设以村为单位进行责任划分，但是公共交通体系却是一个整体联动的系统。基层政府应该在地域联系的基础上，加强公共交通的建设合作与体系融入。通过多个村庄公共交通的建设合作，整合分散的工程对象资源，提高工程的建设规模，从而可以通过招标建设的形式寻求高质量的建设单位，提高建设质量和优化造价成本，避免村际交接处的建设脱节情况。交通体系的合作融合可以打通村际之间交通网络，满足村民的交通需要，提升区域整体的发展竞争力。
3.2多维主体参与 ，稳定供给建设要素
(1)多维融资，建立健全资金保障机制。农村公共交通建设工程庞大，需要大量的资金投入，要拓宽融资渠道，建立健全金融机构多方参与的融资保障机制。一是寻求政府农村交通建设项目的专项支持，合理利用财政资源；二是引导商业银行的资金投向和规模，通过利用货币政策，对农村公共交通建设实行优惠贷款利率和较低再贴现率；三是引导政策性银行对农村公共交通建设的支持力度，在风险可控的条件下，加大信贷投放力度。
(2)政企合作，完善社会资本参与机制。针对农村公共交通建设资金缺口较大、地方财政压力吃紧的状况，可以通过应用和推广PPP 模式调动社会资本参与到公共交通建设中来[12]。PPP 模式是通过引入市场竞争和激励约束机制，在公共基础设施建设中授予社会资本特许经营权，遵循平等合作、利益共享、风险共担、互利共赢的原则，进行政府和社会资本的建设合作。私营经济的迅速发展为社会资本参与到公共交通建设奠定了物质基础，地方政府应不断优化投资环境，加强政策帮扶力度，吸引社会资本参与农村公共交通建设领域，发挥双方优势，提高农村公共交通的建设力度、供给效率以及服务质量。
(3)科学维护，保障交通长效运作模式。农村公共交通建设重建设、轻养护的问题普遍存在，不合理的使用和缺乏维护，导致农村公路的使用寿命大大降低，造成资源的过度浪费。因此，完善农村公共交通养护工作势在必行，应提高对公路养护的重视程度，设立“路长制”的公路养护负责人制度，加强民众公路养护知识的公益宣传，对工作突出的村庄实行奖励机制，并通过政府购买服务、补贴等方式，吸引村民、村集体参与所辖地区的公路养护工作。针对公路的实际使用情况，在已有交通基础上，对公路进行改造和扩容，实现公共交通的存量维护与增量发展有机地结合，切实达到有限资源合理集约利用的效果[13]。
3.3科学政府管制 ，保障供给建设成效
(1)管制有道，提升政府公共服务能力。政府公共服务能力是指针对公民的公共需求，政府能有效行使行政权力，发挥行政职能，提供公共产品和服务，政府公共服务能力的有效性涉及公共服务的数量、质量和供给效率[14]。政府作为农村公共交通建设中重要的决策制定者和战略推进者，首先，要全面精准地把握辖区内农村公共交通的基础水平，切实了解地方公共交通资源状况；其次，要不断提升相关工作人员的个人素质和服务能力，使之能够统筹和整合区域内的可利用资源，把控区域内农村公共交通的建设布局，对农村公共交通建设作出正确、精准、切合实际的指导规划。
(2)规范使用，建立资金监管机制。基础设施建设是寻租现象的高发领域之一，是监督力量应主要投入的关键领域[15]。为了避免有限资源的流失和不当使用，各政府职能部门尤其是财政部门要精准掌控建设资金的使用情况，加大对建设资金的监管力度，提高建设资金的使用效率。首先，应建立农村公共交通建设项目信息管理系统，通过网络平台实施对建设资金的动态管理，完善财政补贴和报销费用的透明程度；其次，各级政府间要明确农村公共交通建设的资金配比，保障建设资金到位；第三，建设单位要定期向上级单位及主管财政部门汇报农村公共交通建设过程中的财务审计情况。
(3)系统考评，建立多维评价体系。农村公共交通建设由于建设周期长、耗资规模大、利益主体多元，对其建立科学全面的评价体系，对提升建设质量水平和促进资源合理利用具有重大意义。首先，增加考核评价的内容，加入工程建设的环境影响、社会影响、建设质量、服务水平等考核内容，并加强工程建设的技术检测水平；其次，完善考核评价的对象，建立覆盖建设企业、社会组织、地方政府、上级政府等的全面考核对象体系；第三，扩大考核评价的主体，把当地居民、周边居民、公共交通消费者等主体的意见感受纳入农村公共交通建设的评价体系中；第四，落实考核评价的责任追究制度，对农村基础设施建设中出现的工程延误、寻租腐败、虚报资金等现象进行严肃处理和责任追究。
那一年爸爸在广州石碣搞开发，他和甲方谈好，房子建好他占三成的股份，当然，在那个一切百废待兴一切要迎头赶上的年代，一切都那么急匆匆，没有什么范例可依，爸爸没有想到要跟他们签合同，因为那时候的爸爸，朋友是那么的多，他是那么的相信他的那群朋友。
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DOI： 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.01.007
收稿日期： 2018-08-10。
作者简介： 曹阳春(1993—)，男，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：行政管理与政策；宁凌(1967—)，男，安徽安庆人，广东海洋大学管理学院院长、东盟研究院院长，博士，教授，博士生导师，研究方向：产业经济与发展、海洋管理与政策。
(责任编辑 肖时花 殷 华)
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