重点与均衡：两岸三地大学发展策略的抉择，本文主要内容关键词为：策略论文,重点论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，教育不公问题已经成为关注的焦点。在以竞争作为公平性基础的高等教育阶段，如何平衡重点发展与均衡发展的矛盾既关乎公共资源分配的公正性，也是大学发展策略的两难选择。本文拟从高等教育资源分配的理论基础入手，阐述两岸三地大学择优与均衡发展的协调过程，分析重点发展中兼顾均衡的策略及其面临的问题。
一、高等教育资源分配的理论依据
当前针对教育资源分配不公的焦点是大学重点发展政策人为制造学校竞争的起点和学生教育机会的不平等。我们知道，在现代社会中，绝对公平与平等是不现实的，即使步入高等教育普及化阶段也并不意味着能实现高等教育机会均等。在资源有限的情况下，关注高等教育资源的公平分配显得更加引人注目。教育作为一种公共资源，必然存在着分配的公平性问题。教育机会平等与教育资源分配有着不可分割的密切关系。在不同教育阶段生均教育经费增长差异的扩大中，高等教育阶段生均经费增长最快（注：卢乃桂、许庆豫：《我国90年代教育机会不平等现象分析》，《华东师范大学学报（教育科学版）》2001年第4期。）。因此，虽然享受高等教育机会需要付出更多的个人成本，但由于国家对高等教育投入了最多的教育资源，对其需求与竞争仍在不断增强。尤其是重点高校，作为稀缺的优质公共资源代表，更是成为追求享受更多国家教育资源的竞争者。
教育资源分配采取择优还是均衡的政策，决策者实际上是在效率和公平这对矛盾之间权衡与抉择。这里姑且把高等教育资源分配的基本类型概括为“聚合型”与“分散型”两类：前者是指精心选择部分高校给予特殊“土壤”和“养料”，精心培育使其快速成长，其特点是资源分配按照政策制定者的标准向部分重点高校倾斜，属于“锦上添花”分配模式；后者是指将所有高校放在同一起跑线上自由竞争，一方面通过实行资源分配与办学绩效挂钩的策略促进学校优胜劣汰，另一方面通过不平等分配对最少受惠者进行利益补偿，其特点是资源分配按照公共资源从富裕流向贫困的原则向处于不利地位的学校倾斜，在某种程度上有“雪中送炭”的意味。“聚合型”与“分散型”的分配方案实际上分别是侧重效率和公平的典型体现。
多年来，指导中国大陆大学发展的理念是“效率优先、兼顾公平”。这也是当前中国大陆实行非均衡资源配置方案的理论基础。非均衡发展理论将大学发展战略建立在非均衡发展能够带来高效益的假设上，主张通过确定一批具有突出向心力、明显集聚效益和较强辐射能力的大学和学科作为高等教育的“发展极”，对高等教育资源进行优化配置，其最终目标是全面提升大学实力。它以高质量和高效益为原则，是一种将经济“增长点”理论运用于高等教育实践的政策尝试。
二、大学发展中择优与均衡矛盾的协调
1.中国大陆：妥协中的择优重点发展。
20世纪90年代，“穷国办大教育”的状况使得大学发展的经费问题被提到重要的位置，政府关注的焦点是如何保证有限的经费投入能够有最大的产出，这就使得资源平均分配的模式被择优重点发展的策略所取代。“211工程”、“985工程”便是这种转变的典型示范。但是，在这两个工程的实施过程中，择优与均衡的矛盾却始终没有得到妥善的解决，在很多时候都是以一种妥协的姿态出现。
“211工程”最初的建设方案是将通过预审的学校分为三个层级， 分别确立不同的投入层次：处于最高一级的北京大学和清华大学各获3亿元；第二级3所学校复旦大学、上海交大和西安交大各获1.2亿元；第三级22所学校各获0.6亿元。这一定位大致上分别对应“达到或接近世界先进水平”、“达到或接近国际同类学校和学科的先进水平”以及“达到国内先进水平”三个层次的目标。但是，由于对分层目标理解不同，此方案公布后立即引起争论。落入第三级的南京大学和浙江大学，以及落榜的大连理工大学、同济大学、东南大学、武汉大学、北京师范大学、山东大学纷纷引证当时大学排行榜的名次力争（注：蔡言厚等：《大学排序在我国高等教育发展中所起的作用》，《中国高等教育评估》2001年第1期。）。在相关部委和地方政府支持下，这些落榜者于当年即重新进入到第三层次名单之中，而浙江大学和南京大学则在后来的“985工程”中进入“2＋7”名单之中。
“985工程”最早确定“创建一流”的大学只有北大和清华两所，后来又增加了7所，形成“2＋7”格局。然而，在来自“均衡”的压力下一再妥协，在一期结束的时候进入“985工程”的学校达到22所，目前已发展到38所。 但这还不是最后确定的名单，于是“2＋7”又变成了未知的“2＋X”。
两个大学重点发展计划所经历的变动在一定程度上体现出政府政策的调整。但是，它又使人们对整体评价大学并进行分层的标准产生质疑。同时，这两个重点发展计划，尤其是“211工程”，因资源分散而遭到“天女散花”的批评。
2.台湾地区：“择优”与“均衡”的调和遇阻。
在台湾地区，“择优重点”与“均衡发展”的矛盾突出表现为公、私立大学的资源分配失衡。私立大学是台湾高等教育扩张的主力军，目前占大学总数的65％左右，其在校生人数占在校生总数的60％以上。但是，对私立大学的经费资助并未与其学生规模成正比。
虽然所有公、私立院校均可申请一系列专案补助计划，但实际上各项专案经费核定奖助的学校几乎全部集中于少数几所公立大学，尤其是“教育部”所划定的7所研究型大学（注：按通过审核的项目按数计算（如果一个计划案有n所执行学校，则每所学校的项目案数记为1/n），在第一梯次的卓越计划中，7所研究型大学通过申请的项目案数为14.366，占总数的89.8％；其他公立大学通过案数为0.933，占5.8％；私立大学共两所，通过案数0.7，占4.4％，在第二梯次的卓越计划中，7所研究型大学通过申请的项目案数为11.166，占总数的93.1％；其他公立大学通过案数为0.833，占6.9％.）。例如在第一梯次卓越计划中，虽有长庚和辅仁两所私立大学进入，但它们的任务仅仅属于与清华和台大的合作项目。在第二梯次卓越计划中，不仅私立大学无一上榜，甚至在7所研究型大学之外， 也只有中兴大学和台湾科技大学有计划案被通过。可见，卓越计划的补助有日趋集中之势。最近，台湾当局又将进一步投入的核心锁定在7所研究型大学之内， 新的“五年五百亿”计划非常明确地体现了其在“择优”与“均衡”之间的倾向。这一新计划的思路是将7 所研究型大学按3个主轴发展：北部以台湾大学为核心；中北部以清华、交大为核心， 结合中央大学和阳明大学的力量；南部以成功大学为主，并力主其与中山大学合并，以此为构架将500亿的“大饼”分为三份。在巨额经费的诱惑下， 研究型大学竞相合并以争取经费，而7所研究型大学之外的大学却怨声载道。
由于台湾当局对私立大学的经费补助有限，并且对其招生人数及学杂费征收标准也有严格限制，这些学校要在与公立大学的竞争中胜出几乎是不可能的。这一落差导致私立大学强烈要求在接受优质高等教育资源方面与公立大学享有平等权利。为了协调重点发展与兼顾均衡的矛盾，当局调高了对私立大学的经费补助比例，使得对公立和私立大学校院的经费补助比例由2000年度的4.45∶1缩小到2004年度的3.8∶1。
然而，增加对私立大学的补助又导致对公立大学的经费补助相应减少了。虽然“五年五百亿”对于7所研究型大学而言可得到弥补，但是， 对于其他一些公立院校而言，不仅没有得到额外补助，经费投入反而一直在减少。因此，这些大学纷纷对资源分配政策表示不满。尤其是一些以人文社会科学学科著称的大学，认为当前的资源分配策略侧重以理工和科技类为主的大学，不利于学科的均衡发展。例如政治大学校长郑瑞城就指出：“500亿这类特别经费，应该给各类大学的‘指针学校’，不能独厚研究型大学。”（注：林怡婷、张锦弘：《目前无法源 如何法人化？》，（台湾）《联合报》2004年10月22日。）
总的说来，当台湾当局试图改变“雨露均沾”的补助状况而采用竞争性的奖助与补助相结合的办法时，又遭到“有违公平”的质疑和“执行不力”的批评。对资源分配政策的指责可谓烽烟四起。
3.香港地区：步履沉重的重点与均衡兼顾。
香港的高等教育发展有着与大陆和台湾不同的阶段特点。由于香港一度奉行精英教育传统，其高等教育大众化步伐远远落后于台湾。一直到20世纪80年代后期，公平发展、机会均等的原则才开始占据高等教育发展的主流，大众化代替了精英化的目标，在政府的高等教育政策中更多地凸现出均衡和多样化的需求。因此，这一时期政府的政策比较倾向于均衡发展，它不仅使香港的高等学校在数量上有了较大的扩展，而且在大学教育的整体品质上有了大幅度提升。
然而，迅猛的大众化进程也给香港高等教育带来了许多始料不及的问题。在十年的迅速扩展之后，香港高等教育进入调整巩固时期。1996年10月，教资会在《香港高等教育》的报告中全面检讨了香港的高等教育状况，贯穿整份报告的主轴是“集中有限资源，按择优原则，发展具有国际竞争力的院校”。这意味着政府的战略选择开始由均衡转向重点。1997年，金融风暴席卷香港，香港特区政府无力用加大拨款力度的方式来促进大众化政策的实施。在教资会宣布了1998～2001年高等教育预算经费裁减计划之后，政府的拨款机制有了明确的指导原则，香港各大学也开始注重运作的效能并纷纷制定有效管理的发展策略。“精益求精”成为大学发展的指标，并且通过经费的择优重点分配指引香港高等教育的卓越化进程。“在大众化中追求卓越”成为香港高等教育面向21世纪发展的主旋律。
但是，香港政府对择优重点的关注并不意味着对均衡发展的忽略。2000年，政府重新制定了提高高等教育普及率的计划，努力扩大高等教育参与率，为全民提供平等发展的机会。在经费有限的条件下，香港政府的政策不断在大众化和卓越化之间进行权衡和调整。政府坚持认为，如果不能很好地照顾社会公平、正义，对整个社会的阶层流动将会造成极大的负面影响。然而，困难的是公共经费有限，强调公平、正义的均衡政策分化了追求卓越的资源，使得香港“建设一流大学”的政策面临着经费的难题。
三、一个难圆的“重点与均衡兼顾”之梦
两岸三地政府对重点发展与兼顾均衡的政策调整，反映了在民主公平与追求卓越两端之间的权衡和选择。随着台湾、香港和大陆的高等教育先后由精英阶段迈入大众化或普及化阶段，人们要求接受优质高等教育的呼声也日益高涨。重点投资意味着对其他非重点院校资源的剥夺，这种不均衡引发了人们追求进入重点大学的强烈愿望。如何在突出重点的同时更好地兼顾公平成为高等教育改革的难点。
1.专家的观点：“择优重点”与“均衡发展”各执一词。
“择优重点”与“均衡发展”究竟孰是孰非，人们的观点并不一致。根据对大陆和台湾学者的访谈结果，呈现出两种对立的观点。
接受访谈的大陆专家的意见大致可分成两派：一派认为，均衡投入的前提是中央财政经费必须非常充足，然而在现阶段总量有限的条件下，只有重点发展才能缓解大家长期处于饥饿状态的情形。重点投资虽然会涉及到社会公平的问题，但是考虑到教育经费投入的效益，重点扶持部分大学发展不能仅以“社会公平”概念来衡量其得失。另一派认为，由于“创建世界一流大学”是我国作为后发外生型国家急于赶超心态的产物，因而往往带有好大喜功的倾向，是一种集中资源堆砌明星大学的“追求政绩行为”。事实上即使是重点投入也并不能让大学感到资源的丰润。
台湾受访专家的意见基本上也分成两派：一派认为要达到“卓越”，必须采取“阔绰”的大手笔，因为在需要与国际顶尖水准相媲美的时候，仅仅是“良好”或者“优秀”可能根本无法进入世界学术的最高竞技舞台，因此“政府”应进一步加大重点投入力度。另一派则认为，提高大部分学校的教育品质才是关乎台湾高等教育未来健康发展的关键，因而从长远来看，与其将大笔经费集中投注于补助少数大学挤入“世界一流”，还不如更多地关注如何从整体上提升高等教育的学术水准。
2.现实的问题：发展差距拉大。
相对于提高效率而言，公平很难通过市场调节自动实现，政府在推动教育公平上必须扮演关键性的角色。在可供分配的资源不能达到平等分配所要求的资源的条件下，政府可以通过不平等的分配来缩小分配结果上的差异。尤其是对于地域广阔的中国大陆而言，教育质量差距悬殊的不平衡状况迫切呼唤着相对公平的实现，政府在制定政策时必须更多地考虑到平衡大学发展差异和地区经济建设的需要。如果政府的资源分配政策一味地强调重点发展，那么，这种地区差距无疑将进一步扩大。
近几年两岸三地的高等教育实践似乎印证了这一点。与香港政府的均衡倾向相比，大陆和台湾地区的政策则是以不平等的资源分配扩大了分配结果的差异。在各个层次的教育中，高等教育资源配置整体向优倾斜的现象最为严重。有人尖锐地指出：“教育不公，说到底就是教育布局、教育投资、教育师资力量调配不合理所造成的。”（注：邓聿文：《精英化价值取向加剧教育不公》，http:// zqb.cyol.com/ gb/zqb/ 2005—03/ 16/ content—1049706.htm）
如果说当前重点发展政策不利于高等教育民主化和教育机会均等的实现，那么除了人们对其资源分配理论心存疑虑之外，其操作程序也存在着漏洞：
首先，重点与非重点划分界线不清，造成竞争的非内在性和无序性。非内在性是指重点学校制度在很大程度上是人为制造的差距，而不是在竞争中自然形成的结果。不同级别的大学根本无法竞争，流动性受损，因而势必产生重点高校的依赖情绪和非重点高校的失望怠惰。无序性是指界线不清模糊了大学在功能定位上的区别，不利于大学明确自身目标并追求不同层次的卓越发展。重点与非重点的划分在一定程度上导致不同类型高校机会的不平等性，使得人、财、物等资源均向重点大学集中，地方性高校普遍面临人才和资金瓶颈，民办高校的发展更是受到严重制约。
其次，差别对待没有建立在平等原则的基础上，导致资源分配与切合性原则相背离。资源分配的切合性原则是指根据不同对象的特征，在已有条件下最大限度地满足对象的需要。因此，在客观差异存在的前提条件下，差别对待是必需的，但必须注意其目的是为了实现不同对象各自利益的最大化，而不是以牺牲大部分的利益以满足一小部分的发展。
再次，对处境不利学生实行教育机会补偿的机制不够完善、合理和透明。例如高考录取分数线的地区差异，以及对各地区、各少数民族考生实行的照顾性政策等，其出发点是根据地区整体发展水平差异和教育机会差异进行合理的补偿。但是，如果这种政策的制定程序不完善，不仅会使“均衡发展”虚有其名，而且整个高等教育将越来越背离公平。
3.调整的思路：多元与效益。
注重均衡还是择优重点发展，实际上是在公平与效益之间做出选择。在推动高等教育大众化或普及化的同时进行精英教育，为大学发展的资源分配出了一道难题——既要顾及高等教育的绝对规模和普及化水平，又要提升高等教育的学术水准和国际竞争力，相对固定的高等教育经费这块蛋糕该怎么切？
在资源相当有限的条件下，择优重点发展就意味着挤占其他院校资源，不可避免地会对它们造成伤害。在“非均衡发展能够带来高效益”的理论假设下，政府和重点大学校长往往倾向于注重效益，而一般院校则更期待公平。如何选取公平与效益之间的平衡点实际上受到决策阶层价值观的左右。高等教育资源分配的理念与依据究竟是什么，应予深思。否则，“会哭的孩子有奶吃”的心态将把资源分配拖入更无序的状态。
在资源配置的思路方面，以下两点值得关注：
首先，走多样化与特色化道路。在既定的大学经费及资源条件下，改善教育质量不平等局面和提升整体大学办学绩效的合理途径之一是走多样化和特色化的发展道路。对整个高等教育系统而言，处于高等教育系统顶端的大学毕竟是少数，这一系统中的其余部分与这个顶端同样重要。过分强调建设世界一流大学和追求卓越会导致许多大学失去国家的重视和必要支持，而这些大学由于过分强调追求世界一流大学的地位，则可能会使精力和资源偏离更重要且更实际的目标，即以牺牲大学入学率和为国家服务为代价。
其次，以办学效益为资源分配的指针。中国目前的突出状况是“穷国办大教育”，资源有限迫使我们更应该注重效率和效益。重点发展政策中资源分配中的重点投入不应仅用“社会公平”的概念来衡量，而应当更多考虑资源投入的分配标准问题，提高资源分配的公平性、科学性和合理性。为此，一方面，政府应明确资源分配的标准，尽可能摒弃资源分配中的非合理因素；另一方面，要尽可能加大投入，两头兼顾。