严峻的经济形势 艰难的再就业步履——山西省国企下岗职工再就业与社会保障情况调查，本文主要内容关键词为：再就业论文,山西省论文,经济形势论文,步履论文,国企论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.1文献标识码：C文章编号：1004-972X(2000)07-0057-04
1999年以来，山西省国有企业下岗职工再就业与社会保障工作，按照党中央和国务院的统一部署认真进行，取得了显著成效，但由于近年来本省经济发展宏观环境未得到显著改善及一些政府职能部门与企业管理机构的行为偏差与功能缺失，致使山西省国有企业下岗职工再就业与社会保障工作既面临重重困难，又存在诸多问题。困难与问题严重的地方甚至引发了一些非常事件，在社会上造成严重影响，给社会安全和稳定带来诸多隐患。
一、国企职工下岗、再就业与社会保障基本情况
据劳动部门统计，到1999年6月底，全省国有企业共有在册职工250万人，累计有下岗职工25.86万人，占国企职工总数的10.34%。其中已再就业者有5.86万人，再就业率为22.3%。进入再就业服务中心的下岗职工为19.9万人，占全部下岗未再就业职工总数的98.6%。领到基本生活费的下岗职工为19.5万人，占进入“中心”下岗职工总数的97.8%。绝大多数下岗职工的基本生活得到保障。
另据工会系统1999年6月底对4834个国有企业的调查统计，在册职工共有208万人，其中，下岗职工为45.14万人，占职工总数的21.7%。下岗后已再就业者16.27万人，再就业率为36%；下岗未就业职工28.87万人，进入再就业服务中心的有26.33万人，占下岗未就业职工总数的92%；其中签协议的有22.56万人，占进入“中心”下岗职工总数的86%；有17.2万人按时足额地领到了基本生活费，占签协议人员的75.84%，占进入“中心”下岗职工总数的65.32%，占未再就业职工总数的59.58%。还有5.48万人未足额领到基本生活费，占未再就业职工总数的19%。
从以上两个系统的统计数据可看出，双方反映的职工下岗、再就业与生活保障情况差距较大。据我们调查分析，造成这种结果的原因有以下几点：一是工会系统的统计中包括隐性下岗职工，即企业经营不佳，生产不能正常进行，职工已无岗位也领不到工资，但尚未办理下岗手续，也未进再就业中心者。二是由于劳动部门调查统计时，下岗职工越少，往往意味着自身的工作绩效越大，同时对企业来说也意味着承担的责任与义务越小，因而企业与地方劳动部门对本地区、本单位的下岗职工数目有意少报或不报；而工会系统调查统计时，其调查结果往往与救济福利相连，因而企业对下岗职工数目或据实或夸大上报。三是劳动部门着重对地市级以上国有大中型企业的下岗职工进行统计，对县营规模较小国企中的下岗职工忽略不计。
二、下岗职工再就业与生活保障工作中存在的困难与问题
（一）存在问题及产生原因
1.下岗职工增速惊人。最近我省下岗职工增加速度十分快，如临汾地区1999年9月底比6月底新增下岗职工5406人，增加2.76倍；运城地区9月底比6月底新增下岗职工36805人，增加2.47倍。之所以会出现这种情况，其根本原因在于我省国有企业大面积亏损状况尚未从根本上扭转及下岗职工基本生活费标准的提高。我省地方国有企业中有50%是亏损企业，而且亏损面仍在不断扩大，导致企业大量拖欠在职职工工资和各项社会保险费，今年按规定应增加的工资绝大多数企业未能兑现。与此同时，下岗职工基本生活费标准按照国务院和省政府要求却得到提高。已签协议的下岗职工基本均从7月1日起按新标准补发与发放。再就业服务中心还代缴了各项社会保险费，稳定了下岗职工的生活。这种状况与在职职工情形形成较大反差，从而在一定程度上刺激了职工下岗进入再就业服务中心的速度。
2.下岗职工底数不清。无论是劳动部门还是工会系统，都难以确切掌握下岗职工的数目。这是因为有相当一部分企业，由于经营较为困难，难以筹集下岗职工基本生活费，也难以缴纳下岗职工的养老、失业、医疗等社会保险费，因而不申报或少报下岗职工数目。这不仅使政府不能确切掌握下岗职工情况从而制定合理的政策、措施，而且使下岗职工基本生活得不到有效保障。
3.再就业服务中心问题较多。按照省委晋发[1998]40号文件规定，1986年9月30日前参加工作的正式职工下岗后都可以进入再就业服务中心，参加职业指导，接受再就业培训，同时可按月领到基本生活费，这一政策在各级各地企业的落实过程中程度不同地存在一些问题。(1)在再就业服务中心的设立与下岗职工基本生活费的发放方面，省、地市营企业基本得到落实，县营企业则大多没有设立中心，但实际上这些企业早已停产、半停产，职工早已无业可就了。有的县虽设立了“中心”，但由于缺乏资金，“中心”只是个空架子。(2)进入“中心”难，出“中心”亦难。在以“三三制”方式筹措下岗职工基本生活费与其他费用时，有些企业由于自筹不到位，所以千方百计阻止下岗职工进入再就业服务中心。
4.三条社会保障线的相互衔接不协调，使一些下岗职工得不到任何生活保障。三条社会保障线是指下岗职工基本生活保障、失业保险与城镇居民最低生活保障三项制度。目前，一些由于各种原因领不到基本生活费的下岗职工，也难以纳入其他两项社会保障制度的范围。首先由于他们未与原企业解除劳动关系，所以不符合领取失业保险金的条件。目前享受失业保险的人员过少，如长治市仅有23人，运城地区有507人，致使该项社会保障制度运行不正常。城镇居民最低生活保障线本应是全体城市困难居民的“生命线”，是困难居民最低生活保障的“最后防线”，但因政府财力有限，所以对应享受保障人员的标准制定的不科学，使得目前落实保障人员中排除了多数困难企业中生活困难的下岗职工家庭，保障范围基本仍停留在传统的“三无”对象上。
5.为促进下岗职工再就业与生活保障制定的一系列优惠政策不到位。实际上，这一问题早已存在，但始终未得到解决。1998年课题组进行调查时，所到之处的政府劳动部门、街道办事处、居委会及下岗职工都对此反映强烈，但时至今日该问题仍未得到有效解决。根据近期调查结果，下列优惠政策未得到落实：省委、省政府《关于贯彻〈中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知〉的实施意见》中规定集体、私营等非国有企业安置国有企业下岗职工并签订三年以上劳动合同的，每安置一人，由原企业或再就业服务中心向接收下岗职工的企业拨付2000元安置费。这一政策得不到落实。《实施意见》中规定：下岗职工从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的，可向原企业开户银行申请不超过3000元的小额贷款，同级再就业资金给予一年期的贴息。这条政策根本执行不了。太原市人民政府《关于实施再就业工程若干政策的通知》规定：进入再就业服务中心的下岗职工从事自谋职业与原企业解除劳动关系的，再就业服务中心将其三年托管期内的基本生活费一次性发给本人。该项规定也因企业无钱落实不了。
6.劳动立法与劳动监察不力，阻滞了下岗职工迈向再就业的步伐。下岗职工自愿与企业解除劳动关系，一般须具备两个条件：一是养老、医疗无后顾之忧，二是新就业岗位较为稳定、可靠。而目前广为存在的一些企业拒缴社会保险费、欠发职工工资、招工收费、不与劳动者签订合同等现象，都使下岗职工轻易不敢解除与原企业的劳动关系。目前下岗职工中50%多都已隐性就业，而且这一比例还在不断上升，但他们都不承认自己已再就业。有些下岗职工怕自己在外有活干企业与自己解除劳动关系，干脆坐在家里靠微薄的基本生活费度日。这些问题的产生无疑与劳动监察部门执法不力有很大关系。
（二）下岗职工再就业与生活保障工作中存在的主要困难及原因
1.下岗职工基本生活费筹措难。由于下岗职工增速较快，而再就业率又偏低，使得下岗职工总数不断加大；与此同时，下岗职工的基本生活费标准又已提高，这无疑意味着政府财政和企业都需要筹措更多的下岗职工基本生活费。从财政方面看，今年省、地两级应筹款项基本得到保证，而许多县则无法筹集到足够的资金。从今后看，由于我省财政收入的窘迫状况（1998年山西省的财政收入为104.2亿元，同期河北是206.8亿元，辽宁是264.6亿元，广东为640.8亿元。在全国的位置排列上，我省只比甘肃、宁夏、新疆好一点，而和大多数省份相差较大距离）短期内不会得到根本改善，因而无论哪一级财政部门在筹措下岗职工生活费上都会程度不同的存在困难。从企业方面看，目前我省大多数企业效益并未根本好转，为确保养老金和下岗职工生活费的发放，企业已在大量拖欠在职职工工资。据统计，企业目前还拖欠18.89万名离退休人员的4.597亿元养老金，拖欠48.37万名在职职工的工资14.03亿元。在此情况下，“三三制”的筹资办法中企业部分到位更加困难。
2.下岗职工再就业岗位紧缺。1999年山西省需要就业的城镇劳动力近60万人，其中城镇新增劳动力约为26万人（包括待业青年20万人，大中专、技校毕业生和城镇复退军人6万人），下岗职工30多万人，还有外来劳动力和农村剩余劳动力向城市转移等。而我省目前安置较长期就业的渠道少，尤其是吸纳年龄偏大女职工的就业岗位奇缺。这从近年来我省下岗职工再就业率逐年降低，隐性就业居高不下可得到证明。形成这种状况的主要原因是我省经济结构的畸形化与重型化及我省企业素质差，增长后劲不足。
3.特殊行业、地处偏僻自然条件差的困难企业，下岗职工再就业更为困难。对我省来说，煤炭行业下岗职工的再就业颇为困难。由于煤炭能源买方市场的形成及我省能源产品的初级化，致使各个矿务局普遍经营困难。但为什么与煤炭行业类似的其他行业如纺织、军工等下岗职工很多，而各个煤炭矿务局却下岗职工很少呢？根源在于煤矿区域再就业岗位过度缺乏，以至于不敢推行“减人增效”，而是实行“轮岗”。由于自然历史原因，煤炭企业皆依资源而建，大多地理环境闭塞，远离工商业发达地区，远离国内、国际市场，区位条件差。同时，各个煤炭矿务局皆是计划配置资源的产物，在计划经济体制下，由于产业指向和产业发展目标的单一性，煤炭企业大部分走上了追求资源产品数量的扩大，忽视资源的保护性开发和集约化开发的道路，导致了矿务局主导产业单一。而有利于提高资源综合利用程度、提高资源转移效率的相关产业长期得不到发展，使矿务局难以形成综合发展能力，仅能提供初级产品。又由于矿产品价格由国家统一规定，国家长期推行初级产品低价，加工产品高价政策，造成加工产品对初级产品利润的严重侵蚀。煤炭企业的“双重利益”（卖出产品与买回加工成品时）流失，使他们无力调整产业结构，难以发展高新技术。
其他一些地处偏僻、自然条件差的企业，也面临下岗、失业职工再就业极为困难的问题。如临汾市化工总厂从1993年开始停产，资产重组三四次，但由于企业所处地理位置差，致使资产无法变现，还是原来的资产、原来的人员，企业继续亏损，职工无业可就，生活更加困难。
三、对策性建议
解决我省再就业工作面临的困难和问题，既要从经济社会发展的整体战略上为再就业工作创造必要的条件与环境，还要在具体政策方面采取一系列积极有效的措施。
1.要实事求是，承认落后，争取和接受中央政府的政策倾斜和财政支持。山西经济社会发展面临的困境，是几十年来的主、客观因素造成的，是长期以来在国家产业发展战略和本省工作指导思想两方面因素共同作用下形成的。在计划经济时期和改革开放以来，山西以能源输出大省先后为全国的工业化发展和消费品工业的发展，作出了并仍在作出巨大的贡献和牺牲，这是造成山西发展现状的客观因素。在山西发展面临困境、仅靠省内力量难以解脱的情况下，取得中央政府的政策倾斜和财政支持是合乎情理的。在国家决定加快中西部地区和老工业基地的发展步伐，对困难较大的老工业基地，将在技术改造、资产重组、结构调整以及社会保障资金的安排方面给予倾斜支持的情况下，山西应该实事求是，坚决避免为了部门和个人的利益，不负责任，向上谎报政绩，掩盖存在问题的玩忽职守和短期行为，使中央和上级部门能如实地了解山西的实际情况，便于统筹决策和帮助山西解决在发展中存在的实际困难和问题。
2.要把创造新的就业机会、增加社会就业量作为各项事业的主要出发点。在世界经济市场化和高科技化，国内“两个根本性转变”持续推进的经济社会发展形势下，尤其面对全球性的通货紧缩和失业问题，解决失业、稳定社会、保证发展，越来越为世界各国政府和我国中央政府及地方政府所重视，国际国内都在通过向内开拓市场，发展本地区经济和扩大就业，向外争取发展与稳定条件。面对此，我们必须树立大市场的观念和地区竞争的意识，在一切事业中，在着眼于行业效益的同时，要把增加就业机会，创造和争取社会稳定的条件作为最主要的出发点。
3.完善企业再就业服务中心的服务体系，健全服务职能，并逐步努力向再就业服务社会化过渡。中共中央、国务院下发的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》要求再就业服务中心一律建立在企业，其有利于社会稳定的作用是十分明显的。但是这样一来，下岗职工实际上仍要由本企业背着，企业负担仍然难以减轻，因而不利于企业改制和就业市场化。我省相当一部分企业再就业服务中心的工作，仅仅停留在为下岗职工发放基本生活费和代缴社会保险，有的因企业亏损无力筹措资金，连此两项工作也难以完成，更谈不上帮助下岗职工实现再就业，实际上一部分企业由于亏损严重，根本无力建立再就业服务中心。从而，我省企业再就业服务中心的下岗职工再就业率极低。根据我省情况，再就业服务中心建立在企业，只能是权宜之策，必须在搞好社会保障社会化的前提下，逐步向行业办、政府有关部门办和社会化再就业服务中心过渡。对再就业服务中心的工作制定有关政策和法规，进行严格的规范化管理，特别对资金使用进行严格管理，防止漏洞，对违规违法者实行严肃处理和严惩。
4.制定特殊的财政政策，采取特殊的政策措施，筹措资金，解决国有企业严重拖欠职工工资和退休职工养老金的债务关系，以保障社会稳定；并便于企业与下岗职工解除劳动关系，为企业改制和就业市场化扫平路障。
5.要加大投资，进行劳动力市场建设健全劳动力市场的各种功能，为下岗、失业职工市场化就业创造必要的环境和条件。
6.搞好有效的就业培训，逐步实现就业培训社会化、市场化，实现根据产业发展需要制定就业培训的专业和方向，把产业结构调整、劳动力需求信息和就业培训信息有机地结合起来。当前，在企业办再就业服务中心，就业培训社会化、市场化程度很低的情况下，要特别注意就业培训资金的使用和管理，防止有人套用就业培训资金挪作他用或非法占有，对违纪违法者要严肃处理或依法严惩。
7.根据中央有关精神，针对我省促进再就业的许多优惠政策难以完全落到实处，要加大各项配套改革的力度，继续抓紧制定、落实符合我省实际的有关困难职工生活保障和再就业的各种宽松、优惠政策，采用行政和市场相结合的手段促使政策到位。
8.根据我省国企再就业服务中心再就业率极低，而“隐性就业”现象比较严重的实际情况，可采取“离岗挂编”的办法来探索解决隐性就业问题。其主要做法是：企业对下岗职工自愿提出“离岗挂编”的，经企业同意，签订协议，个人缴纳个人应缴的社会保险和企业上缴社会保险部分，企业保留其劳动关系，企业不发工资及基本生活费，如遇企业增资时也不增加。在外自谋职业期间发生工伤等，由用人单位负责。但企业可根据生产经营情况有权要求其回本单位工作。待达到退休年龄时，办理退休手续。这些职工视为已就业。实行“离岗挂编”的有益之处是：消除了职工对进入再就业服务中心三年后被解除劳动关系的担忧；能最大限度地调动下岗职工自谋职业的积极性；减轻了国家和企业的经济负担；有利于社会保险的统筹；促进了社会的稳定。“离岗挂编”对职工、对企业、对政府、对社会保险统筹、对社会稳定、对促进再就业、对加快企业改制及解决城镇人口的贫困化问题等都有利，应通过试点加以总结完善并在全省推广。
9.加快国有企业干部人事制度改革，避免现有干部任免制度的诸多弊端造成企业亏损破产、职工下岗。
收稿日期：2000-05-20