美国的价格听证制度及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,制度论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
价格听证在我国是一个新生事物。1998年的《价格法》首次对价格听证作出原则规定，《政府价格决策听证暂行办法》、《政府价格决策听证办法》的相续出台标志着我国的价格听证从法律上开始逐步成熟。然而，我国的价格听证在实践中还存在诸多问题。因此，有必要借鉴西方发达国家在价格听证实践中比较成熟的做法，使我国的价格听证制度尽快地完善起来。在西方国家中，美国的价格听证制度最为完善，因此，本文主要介绍美国的价格听证制度，通过借鉴美国价格听证制度的成功经验，提出完善我国价格听证制度的一些构想。
美国价格听证的环节和规定
价格听证在美国称为费率听证(Rate Making Hearing)，听证的主持机构是联邦和各州规制委员会。规制委员会是一种相对独立性的机构，通过国会的立法而成立并向国会负责。美国价格听证制度的环节或规定可归纳为如下六个方面：
1.价格听证程序的启动
美国的价格听证程序通常从一个受规制的企业向规制机构提出价格调整申请并被接受立案开始。当然，规制机构本身和消费者也可以启动一个价格听证程序。企业向规制机构正式提出调价申请之前，至少需要提前60天通知规制机构，以便规制机构有足够的时间对企业的生产情况进行调查。调查可以由规制机构进行，也可以委托独立的审计机构进行。
受规制的企业在正式向规制机构递交调价申请的同时，还必须在企业的服务区域内有广泛影响的报刊上进行公告。公告除了包括对调价方案的简要介绍之外，还必须说明如何从有关机构获得更为详尽的信息。同时，规制机构会将接受企业调价申请的决定以邮寄的方式通知各利害关系人并在出版的联邦登记上进行登记。利害关系人通常会有25—30天的时间来对企业的调价方案提出异议。如果在规定的时间内没有出现对企业调价方案的异议，企业的提案就成为非争议性案件(Uncontested Case)，这时规制机构可以根据其自由裁量权进行灵活处理，其原则是公正和效率。如果规制机构在30天内没有采取行动，企业的调价方案就会自动获得通过。如果在规定的时间内有异议提出，正式的公开听证会将不可避免。这时，企业要求的调价方案将会被暂停实施，直到规制机构最后的裁决生效为止，这称为规制滞后(Regulation Lagging)，滞后期通常为5—10个月。
2.价格听证会召开的通告
在听证会召开之前，规制机构需要将听证会召开的时间、地点以及听证的内容通告各利害关系人。这主要涉及两个方面的问题。第一个问题是谁有权得到通知和参加听证。虽然美国的《联邦行政程序法》没有明确规定利害关系人的概念和范围，但由于价格听证涉及众多人的切身利益，美国的听证程序法规和法院的判决都倾向于让更多的人参加听证。因此，在价格听证会召开之前都会进行公告，任何个人或团体都可以通过申请要求参加听证会，并且其申请总是会获得同意。第二个问题是何时得到通知。由于价格听证涉及复杂的数据核实和计算，往往需要较长的准备时间，因此价格听证会的通告时间往往比其他类型的听证会的通告时间长很多。美国联邦规制法典要求正式的听证必须提前至少60天通知利害关系人，而一般的行政程序法规定的通知时间往往相对较短。
3.价格听证会参与方的确定和消费者组织的作用
在美国，价格听证会的参与方包括与听证案件有利害关系的个人、团体和按照法律规定需要通知的有关政府部门。利害关系人由听证机构进行确定，任何个人或团体如果认为案件涉及自身的利益却没有收到听证机构的通知，都可以向听证机构提出申请并提供必要的证明，通常其请求会获得同意。任何个人如果有兴趣参加听证会或者希望在听证会上发言，都可以向听证机构提出申请。要求发言的申请是否会获得同意由听证机构来决定，依据是申请者的申请材料对决定一个公平、公正的听证价格是否具有重要的价值。
美国的价格听证制度支持并鼓励消费者个人参加听证会，但实际上在美国的价格听证会上维护消费者利益的主要力量是各种消费者组织。这种消费者组织在美国称为公用事业消费者律师事务所(Office of the Utility Consumer Counselor)。公用事业消费者律师事务所是一个代理机构，每个州都有自己的组织，其责任是代表消费者的利益与规制机构进行协商。这是因为，对个人来讲，不论是时间还是精力都是有限的，个人提交的材料往往缺乏足够的专业性和说服力，对行政法官(听证的裁决人)的影响力有限。而作为广大消费者利益代表的消费者组织由于有专业的工作人员和较充足的资金保障，提出的意见往往具有技术性强、逻辑严密、材料翔实的特点，对行政法官的裁决能产生重要的影响。
4.受规制企业生产信息的申报和检查
在美国，受规制的企业需要定期向规制机构提交其所要求的各种生产数据。例如，美国明尼苏达州公用事业法规定，每一个公用事业企业必须定期向州公共服务委员会提交以下信息：客户的数量、平均每个客户支付的费用、销售收入、所有产品的价格、服务收费、税收、所有可能影响其产品或服务的各种规章制度以及与产品或服务有关的各种合同、协议或安排等，并且必须保存所提交的资料的副本以便于公开检查。按照法律规定，美国规制机构的委员或其授权的官员或雇员可以在公用事业企业日常营业的任何时间进入其生产地点进行检查并核实其账户、文件、工作手册等资料，并且可以安装、使用各种仪器设备进行必要的测试。公用事业企业的官员和雇员，必须对检查和测试提供便利，并提供所需要的帮助。利用受规制的企业提交的各种信息和法律授权的各种获取数据资料的手段，规制机构能够对受规制的企业进行有效的管理和监督，并且能够在召开价格听证会时，有更多的数据资料用于分析和计算。这对于最终确定一个公平、公正的听证价格有很大的帮助。
5.调查、审计和听证费用的负担问题
在美国，调查、审计和听证的费用都是由受规制的企业负担。听证机构通常会在调查之后、审计之前和听证会召开之后，将各种开支的账单寄给申请调价的企业，要求企业在30天内将有关款项汇入联邦或州国库。如果审计工作由独立的审计公司进行，则费用由企业直接汇入审计公司的账户。如果企业没有在规定的时间内进行支付，将按照6％的年利率收取利息；如果企业最终拒绝进行支付，将由联邦或州司法部长(Attorney General)采取行动追缴应缴纳的费用、利息和行动开支。
当然，规制机构不能无限制地要求企业进行各种支付，美国的相关程序有详细的规定来约束规制机构的不合理要求。首先，规制机构每一年要求支付的款项总额不能超过企业年经营收入的0.4％，企业可以拒绝支付超过规定比例的款项要求。其次，企业可以对其认为不合理的支付要求提出异议，规制机构应当在60天内举行听证会并对此进行裁决。企业如果对裁决结果不服，可以向法院提出上诉。
6.对干预者参加听证会的补助的规定
价格听证中最困难的工作是确定一个合理的价格，由于企业有隐瞒自己真实成本的动机，而调查、审计工作有时并不能发现企业的真实成本。为了维护公共利益，必须设法降低生产者和规制机构之间的信息不对称问题。对干涉者参加听证会进行补助就是美国在降低信息不对称问题时的一种做法。
干预者(Intervenor)是指对公用事业企业的调价方案有异议，并且提供了对决定一个公平、公正的听证价格有价值的资料，从而其要求参加听证会发言的申请被批准的个人或团体。由于干涉者的参与对于决定一个公平、公正的听证价格具有重要的作用，而参加听证会的费用开支有可能对干涉者能否参加听证会造成实质性影响，因此，对干预者参加听证会进行补助就成为必要。
美国的价格听证制度对干涉者的补助规定主要有以下几个方面：第一，只有获得干涉者地位的个人和非营利组织才有资格获得补助。第二，由公用事业企业提供对干涉者参加听证会的合理开支的全部或部分补助。在一个听证程序中对单个干涉者的补助金额不超过50 000美元。第三，干涉者提供的资料必须对听证主持机构的决定有实质性的帮助，而且没有这笔补助将给干涉者参加听证会造成财政上的困难。第四，寻求补助的干涉者必须提交一份申请书，申请书中必须包括申请者的姓名、地址、非营利组织不盈利的证据、免税证明以及当年和前一年的实际收入和支出的清单、参加听证会的详细支出记录和要求补助的总额等。第五，听证机构需要在干涉者提交申请后的60天内决定是否同意其申请，干涉者可以在听证机构拒绝其要求后的30天内要求听证机构再次考虑其申请。第六，如果听证机构发出了支付的命令，申请调价的公用事业企业必须向干涉者进行支付，并且在干涉者要求听证机构再次考虑其申请的有效期终止后的30天内向听证机构提交已经进行支付的证明。
美国价格听证制度对我国的启示
借鉴美国价格听证制度的经验，思考我国价格听证实践中出现的各种问题，我们认为要完善我国的价格听证制度，必须从以下几个方面着手：
第一，加强消费者协会在价格听证中的作用，增加和完善对预听证和再听证的程序性规定，确保消费者在价格听证中的利益。目前我国学术界讨论较多的一个问题是如何确保听证代表选择的公平性、广泛性和专业性，目的是通过听证代表的选择来解决消费者群体对最终听证结果难以产生实质性影响的问题。其实，通过听证代表的选择并不能解决上述问题。这是因为，单个消费者在时间和精力上都是有限的，无论代表选择方式怎样设计，恐怕也很难保证挑选出来的代表能够提出有专业深度、逻辑严谨、说服力强的意见。从实践来看，很多消费者代表仅仅能够对听证方案提出自己的感性认识。在价格听证的博弈中，只有将分散的消费者组织起来，形成一个有组织的利益集团，才有可能在与厂商这样的有组织的利益集团的博弈中维护自己的合法权益。从我国的实际情况来看，各级消费者协会可以起到这样的作用。但目前各级消费者协会仅仅起推荐或选择消费者代表的作用，还没有起到将消费者组织起来，在价格听证中代表消费者的利益与厂商和听证机构进行协商交流的作用。在美国，正式的价格听证会举行之前，消费者组织往往会举行一些公开会议，邀请有关专家学者以及有兴趣的消费者参加，对将要提交听证会的材料进行讨论，听取专家学者的意见，收集消费者有价值的信息，使其能够在听证会中更好地代表消费者的利益。我国可以考虑在现有的消费者协会内部增设一个负责价格听证的部门，同时吸收一些有专业背景的人员加入，从而提高消费者协会的针对性和专业性，充分发挥其在价格听证中应有的作用。另外，由于消费者协会本质上是一种民间性团体组织，也可以考虑其主要负责人员由消费者直接选举产生，以便更好地为广大消费者服务。
为了提高消费者对最终听证方案的影响力，需要重视预听证会和再听证会的作用。举行预听证会的一个目的是向利害关系人提供协商的机会，使他们能够就争议进行交流并讨论可能的解决方案。这样能够使生产者及时了解消费者对产品调价的态度并及时做出回应，从而体现消费者对产品定价的影响。再听证会的程序性规定赋予消费者对听证裁决结果进行申诉的权力，如果消费者对裁决有异议，可以向听证机构提出申诉并要求再听证。再听证会的意义就在于，一方面通过程序法的保障给予利害关系人进行申诉的权力，另一方面通过再听证对听证机构的裁决产生外在的压力，促使其尽可能公正地履行自己的职责。我国的《政府价格决策听证办法》没有对预听证会进行规定，对再听证会的规定也过于简单，只是说多数代表不同意的听证方案，在必要时可以组织再听证。这种规定存在一些问题：第一，多数代表不同意的方案未必不合理，人数多少并不是证明方案合理或不合理的必要条件。通常来讲，消费者代表总是希望价格越低约好，而厂商代表总是希望价格越高约好。合理的方案应该是既反映了企业的真实成本又能够给予企业必要的投资回报的定价方案。第二，没有规定再听证的“充分”条件，即没有规定在哪种情况下必须举行再听证会。这样就可能出现即使消费者对听证结果不满意也难以启动再听证的情况。事实上，我国目前还没有一个价格听证案件举行过再听证会。鉴于西方国家的预听证和再听证程序对价格听证的重要作用，我国有必要增加预听证和再听证的程序性规定。
第二，制定公开听证的程序性法规，适当延长听证会的通告时间，以保证听证的公开和透明，形成对听证过程的有效监督。我国的《政府价格决策听证办法》第五条规定政府价格决策听证应当遵循公开的原则，除涉及国家秘密和商业秘密外，听证会应当公开举行。上述规定存在一些问题。首先是对公开听证的规定过于简单，仅限于建议性的规定，缺乏强制力和实践上的可操作性。其次是《政府价格决策听证办法》中规定涉及商业秘密的听证会可以不公开举行，这就造成了很多听证会以涉及商业秘密为由拒绝公开举行的情况。我们以为，由于价格听证的产品基本上由垄断经营的公用事业企业提供，公开企业的生产信息不会对企业的生产造成不利的影响，因为这些企业很少面临外部的竞争。另外，由于产品价格的调整涉及众多消费者的切实利益，消费者应该有权知道产品调价的相关信息，听证会不应该以涉及商业秘密为由拒绝公开。即使有些听证会由于某些原因确实需要保密，也应该通过法律明确规定什么样的听证会可以不公开，并由听证机构向消费者作出必要的解释。
《政府价格决策听证办法》中规定至少在举行听证会10日前将听证材料送达听证会代表。由于价格听证涉及很多专业性、技术性很强的环节，关于企业生产成本的调查需要花费很多时间和精力，10天的准备时间显然不够。从美国的价格听证程序来看，从申请调价的企业公告其调价申请开始，中间经历对调价方案提出异议、规制机构对异议的反应、预听证会的召开等环节，到正式听证会召开时，一般至少要经过两三个月的时间，在这段时间内，利害关系人可以有较充足的时间进行必要的调研和取证。因此，我国有必要通过法律的形式适当延长听证材料的送达时间。
第三，由要求调价的企业负担听证过程中产生的各种费用，有利于减轻听证机构的负担和维持价格的稳定。在我国，价格听证过程中产生的各种费用通常由听证机构负担，有时审计的费用由企业直接支付给审计机构。这种做法存在以下三个问题：首先，听证的全部或大部分费用由听证机构负担会给听证机构造成沉重的财务负担。其次，由企业直接将费用支付给审计机构有可能造成企业对审计机构的某种控制或者对审计工作能够施加某种影响。最后，企业不必负担听证费用的做法有可能扭曲企业的行为，刺激企业频繁要求举行调价听证的冲动。在美国，并不是每个听证代表都会获得经济补助，只有获得干涉者地位并且确实在经济上比较困难的个人或组织才有资格获得补助，对干涉者的补助是由企业进行支付，并在规定的时间内向听证机构提供已经进行支付的证明，这种做法显然比由听证机构对每个代表都进行补助的做法更为合理。美国的审计费用由听证机构开出单据并由企业进行支付的做法也值得借鉴，因为听证机构实际上控制着支付给审计公司的费用的多少，企业只是进行支付的工具，与审计公司并不发生更多的联系，因此可以有效避免企业对审计公司的控制或影响。而召开听证会的开支由要求调价的企业进行负担的做法，既可以避免听证机构的财政负担，又可以在一定程度上抑制企业频繁要求调价的冲动，有利于维持价格的稳定。
第四，在价格听证程序中对各利害关系人启动听证程序进行具体的、可操作性的规定，来解决“逢听必涨”和“应听未听”的问题。我国目前举办的绝大部分是涨价听证会，只有极少数听证会最终降低了产品的价格。另外，实践中还出现了一些“应听未听”就涨价的情况。什么商品应该列入价格听证目录，也是价格听证领域目前争论的一个焦点问题。确定听证目录的困难在于随着经济的发展和新产品的不断出现，应该进行价格听证的商品也在不断的变化。因此，很难确定一个一劳永逸的价格听证目录，而听证产品的动态调整既存在技术上的困难也很难让绝大多数人都满意。解决上述两个问题的办法其实很简单，就是在价格听证程序中对各利害关系人启动听证程序进行具体的、可操作的规定。
我国在《政府价格决策听证办法》中虽然规定除企业外其他利害关系人也可以要求举行听证，但是仅限于原则性的说明，没有具体的可操作性的规定。这不但造成听证机构在实际工作中无法可依，而且留给听证机构过多的自由裁量权，实际上使消费者丧失了启动听证程序的权力。在实践中，还没有出现消费者启动听证会的情况，几乎所有听证会的召开都是企业要求的结果。这也是绝大多数听证会都是涨价听证会的主要原因。因此，只有真正赋予消费者启动价格听证的权力，才能避免“应听未听”和“逢听必涨”的现象出现。
第五，了解不同规制方案对听证会的举行频率和社会福利的影响，合理运用不同的规制方案以取得最佳的效果。对公用事业企业的价格规制主要有回报率规制和价格上限规制。价格上限规制中的价格听证通常采用固定的时间间隔和利用从上次听证结束至今的成本数据，而回报率规制中的价格听证通常采用随机的时间间隔(企业提出涨价申请往往就会举行听证会)和利用测试年(往往为最近一年)的成本数据。回报率规制中的核心问题是如何确定一个公平、公正的价格，即消费者能够享有较低的价格并且企业能够获得合理的投资回报。因此，在价格听证会上，什么样的价格是公平和公正的，是各方争论的焦点。回报率规制中的另一个问题是受规制的价格容易受其他因素影响，从而偏离公平、公正的价格。如果采用回报率规制方案来规制企业的价格，频繁的价格听证将不可避免。相比较而言，价格上限规制带给规制机构的听证负担则要轻得多，特别是采用经物价指数调整的产品定价模型，可以有效化解通货膨胀的冲击。在固定的时间间隔期内，企业要求调价的申请将不会被接受，因此，在采取价格上限规制方案的国家或地区，价格听证会举行的次数要少得多，这可以大大减轻规制机构频繁举行听证会的压力。价格上限规制中最关键也是最困难的是如何确定一个合适的产品定价模型。
Ellen M.Pint的一项研究表明，由于固定时间间隔听证减少了不确定性，因此将会增加社会福利，但是如果使用测试年成本而不是平均成本的话，大部分收益将会被企业占有。成本数据的选择对社会福利的影响更为重要，如果使用平均成本数据加固定时间间隔的听证，企业利润将会下降而社会福利会有很大的提高，因此社会福利的增加将全部被消费者占有。①Pint的研究意义就在于，在可以应用价格上限规制的地方，应该固定价格听证会召开的时间，并且使用平均成本数据而不是测试年的成本数据作为确定企业价格的依据，这可以有效减少企业的行为扭曲，并增加社会的福利水平。
注释：
①Pint.E.M,"Price-Cap Versus Rat-of-Return Regulation in a Stochastic-Cost Model",The RAND Journal of Economics,Vol.23,No.4,1992.