非营利组织治理研究综述，本文主要内容关键词为：组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
非营利组织以其所提供的特有服务满足公众或特定社会集群的多样化需求，在社会经济运行中扮演着越来越重要的角色。尽管这些组织并不以营利为目的，但他们的社会行为仍然要耗费稀缺资源，仍然应讲求成本收益(尽管这种收益可能难以用现行货币价值标准计量)，因而有必要寻求针对非营利组织的高效的治理结构。许多国家的学者建议对非营利组织的治理应借鉴营利组织治理的经验，但大量的事实证明，非营利组织的治理，并不能简单地套用企业的治理模式，也不仅仅是单一的董事会机构和法人地位的问题。特别是近年来国内外非营利组织的失信事件，更表明非营利组织治理的重要性与迫切性。
本文首先界定了非营利组织治理的概念，然后从非营利组织的内部和外部治理两个方面综述了西方非营利组织治理的研究结论，最后对未来的研究发展进行了展望。
一、非营利组织治理的概念
治理是董事会(理事会)为组织所采取的集体行动。其核心问题在于权力的行使、利益的分配及责任归属上。当一群人为了非营利的目的，共同组成法人团体时，治理的功能便已产生(Gies等，1990)；设定长期发展方向并维持组织整体的制度，是非营利组织能否有效运作的首要前提(Young，1993)。因此Saidel(1998)认为：“在志愿部门，治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域，它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关”。
国外学者将非营利组织的治理一般等同于董事会职能与角色的发挥与运用。正如Houle(1997)说“董事会的活动有时可被称为是治理(governance)。相对而言，执行长的角色则被称之为行政(administration)或管理(management)。但这种区别在理论上与实务上是无法令人满意的”。同样，Chait(1994)也认为“因治理的概念大而复杂且过于动态，故无法将其简化为某些牢不可破的人力分工。在整体的运作上，我们仅能建议董事会应多关注治理活动，而少涉入管理事项”。
可见，非营利组织治理的概念仍处于发展初期，没有统一的概念内涵。在实务上，现有的非营利组织并不能将完备的治理及管理发挥得淋漓尽致(Young，1993)。所以非营利组织在其社会功能被广为肯定的同时，也不时暴露出自身治理上的一些严重问题，例如组织的低效率、滥用善款等等。所以，非营利组织治理结构应是指组织的组成形式、基于权力及权力分配属性的关系，以及建立和维持组织发展的目的性明确的集体行为，包括组织管理、规章制度、激励和约束、决策权和利益分配、与外界交流、合作和谈判等的全部法律、机构、制度和文化的安排。故它的治理可分为对内管理及组织对外的联系活动，其中决定组织使命、从事目标规划、确保组织财务健全、协调内部冲突等属于内部治理行为；募款、提升公共形象、与政府和企业等部门建立良好合作关系等则属于对外的治理行为。
二、非营利组织的内部治理
(一)董事会结构
传统的组织理论视组织为一个具有目标，并通过科层结构以达到理性行为的集合体。非营利组织也可被看做一个科层分明的结构，董事会位于组织结构的顶端，行政主管如执行长与其他专职人员受雇于董事会以协助之，并执行组织交付的任务。
在一般的规范研究里，多数学者如Streett(1985)、Wolf(1990)、Ingram(1993)等均从静态分析的观点讨论董事会与执行长之间的权责关系以及治理模式。他们主要将非营利组织视为一个科层结构的权威体系，董事会为其最高权责机关，负责使命的导向，政策的制定，实施的监督，并以绩效指标加以考核。而执行长则为董事会聘来协助达成使命的受雇人员，并向董事会负责。因而在法律要求与道德假定的前提下，董事会与执行长之间的治理模式与决策关系犹如“政治-行政分离”的概念，董事会负责决策，而执行长负责执行(Herman，1991)，在组织的运作上呈现出简单的线性关系。
非营利董事会之所以享有决策主导权，正是源于“委托-代理理论”(principal-agent theory)(Ben-Ner & Hoomissen，1994)。因此，非营利组织在所有权、控制权和收益权分离的条件下，缔约各方的目标不可能自动统一，必须加以协调。但是信息的不对称与合约失灵又使得这种协调无法低成本进行，在这种情形下，如何通过有效的治理来构造对代理人的激励和约束机制，使代理人维护委托人的利益就十分重要。
如果存在多重委托-代理关系，就必然要求利益相关者协调。但是利益相关者的界定，对于非营利组织来说，尤为困难和复杂。一般来说，这一群体至少包括创办的董事、捐助人、管理层和内部职工、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等。由于非营利组织先天的“所有者缺位”，就特别需要主张利益相关者通过各种途径全面参与的“协同治理”。例如，在服务设计和项目选择上究竟是以受益者的需求为主还是以捐助者的偏好为主(Rochester，1995)，就是一个颇费踌躇的问题，需要在治理的框架内加以协调。
(二)监督与财务控制
关于非营利组织的监督问题，哈佛商学院赫茨琳杰在借鉴美国证券交易委员会管理证券交易的成功经验上，通过有力的论证，认为非营利组织缺乏商业领域中那种强制性的责任机制。需要通过问责制(accountability)等规则对其加以监督，以帮助它们高效益、高效率和负责地完成社会使命，并提出DADS法(披露—分析—发布—惩罚)来解决非营利组织诚信问题，即：加强非盈利组织的透明度(disclosure)；分析(analysis)、发布(dissemination)非盈利组织工作业绩；对不遵守以上规定的组织进行惩罚(sanetion)。该方案有效地加强了非营利组织的监督，促进了非营利组织的治理。
财务控制是规范非营利组织行为、提高非营利组织运行效率，保证得到公众信任的重要内容。要实现财务的严格管理、财产不会流失、有充足的财务资源用于支持组织发展等目标，理事会的监督是必不可少的。重大财务问题必须由全体理事会成员决定。理事会监督财务的方式之一是通过制定和批准每年的预算报告。财务报告应当帮助理事会监督预算执行情况和实现收支平衡。理事会还可以通过雇用独立的会计师来执行财务管制和年度审核来监督财务。
(三)治理模式
非营利组织的治理模式(patterns of governance)常用来指董事会与执行长在履行治理职能或协助履行职能的过程中所表现出来的关系(Saidel & Harlan，1998)。因此这种关系主要发生在组织内部，国外对这方面的研究主要有以下三个方面：
1.根据决策权力分布的状况。权力关系是非营利组织治理活动中相当重要的一环，Kramer(1981)根据以色列15家非营利组织的决策权力分布状况，以谱系分类的方式将非营利组织的治理模式粗分为两大类：“个人主导的治理模式”与“董事会主导的治理模式”(见图1)。
附图
图1 基于权力分布的非营利组织治理模式
Murray、Bradshaw与Wolpin(1992)按照决策权力的分布，认为治理型态可分为：董事长主导的董事会(Chair-Dominated Board)、执行长主导的董事会(CEO-Dominated Board)、权力分享的董事会(Power-Sharing Board)、权力分散的董事会(Fragmented Power Board)以及软弱无权的董事会(Powerless Board)五种类型。在分享式治理中，董事会与执行长均表现出高度的参与度，双方均有意愿寻求良好的沟通并建立共识。
Saidel & Harlan(1998)根据董事会与执行长履行角色职能程度的高低，构成2×2的四个象限，如表1所示：
表1 非营利组织治理模式的四个象限
董事长在治理角色上的层次
高 低
在治理 高 共享式抬理 执行长主导治理
角色上 低 董事长主导 旁观者式治理
的层次 治理
2.根据组织类型。由于非营利组织类型的复杂多样化，针对具体的非营利组织类型进行的实证研究更加具有说服力。Chang C.Chien-pang(1981)研究了台湾地区6所公私立大学的治理模式及决策过程，结果表明，同事参与模式(The Collegial model)比较适合于专业性教授团；官僚模式(The Bureaucratic model)比较适用于行政人员的组织体系；而政治模式(The Political model)比较适用于较高层次的制度社会体系(董事会)。John W Nosan(1989)根据其对基金会的研究，将非营利组织的治理模式分为：捐助者模式(The Doner model)、管理者模式(The Administrator model)、执行长模式(The Director model)、总裁模式(The Presidential model)。
3.根据组织发展的过程。除了静态的描述董事会与执行长之间的关系特征，还有学者认为时间也是影响非营利组织治理行为转变的重要因素，Mathiasen(1990)与Wood(1992)提出了生命周期模型(Life-Cycle Model)探讨董事会及执行长在治理职能履行上的变化状况，以及彼此间的互动关系(引自Murray，1992)。他们认为非营利组织中的董事会其发展历程与人类成长的过程是极为相似的，董事会亦会随着时间的演进及组织的发展从青春迈向成熟再到衰老。因此，Mathiasen(1990)将非营利组织董事会的生命周期分为三个阶段：(1)志愿者组成的董事会(organizing board of volunteers)；(2)志愿者治理的董事会(volunteer governing board)；(3)制度化(募款)的董事会(Institutional fundraising board)。Wood(1992)将非营利组织董事会的生命周期分为四个阶段：(1)创设期；(2)管理至上时期；(3)法人化时期；(4)认可时期。
因此，从早期强调董事会及执行长的权责分工到后期的动态权力观点，不难了解虽然治理是董事会的法定功能，但在实际运作过程中，组织治理是否能良好运作，必须依靠行政人员的有效配合。而在动态观点之下的治理行为，主要是董事会与执行长双方权力互动的过程，故而董事会如何与执行长有良好的互动关系，成为董事会成功治理的关键所在。
三、非营利组织的外部治理
一直以来，国内外的非营利组织主要依赖政府经费或社会捐款的支持谋求发展，但在大环境的变动中，常常面临着资源枯竭、生存危机的冲击，探索企业化的运作模式以求生存，将是无法避免的趋势。现实经济生活中，企业也常常通过社会投资策略来献身社会公益，建立良好社会形象。这使得非营利组织除与政府建立良好的合作关系外，更以商业化的形式与企业竞争，赚取收入，这导致非营利组织与企业的界限逐渐模糊，功能逐渐混合的现象(Ott，2001)。
(一)非营利组织与政府的合作
政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性(Sdamon，1994)提供了建立双方合作的契机。由于政府活动必须符合一定的程序，常因为政治压力与妥协，而缺少服务的热情及慈善性，而非营利组织常基于利他的动机与慈善的缘故提供服务，较具人性化，能够灵活满足多样化的需求，修正政府行政的官僚化。在人员配置上，非营利组织的成本比政府的人事支出成本节省(Jame，1990)，因此，在相同支出下将有更多人受益，总成本亦可降低。政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成福利提供的责任。
Salmon主持的全球非营利部门比较研究项目(CNP)通过对全球四十多个国家进行了比较研究后发现，绝大多数国家的非营利部门都得到政府的资金支持，政府提供资金占非营利组织运作经费的比重，全世界平均大约30％左右，美国是33％，而欧洲许多国家这个比例高达50-60％，有些国家甚至高达80％。这就说明，非营利组织的发展必须要有政府的支持，要有相当一部分资金来自国家财政，要通过政府采购或者政府委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金。
Gidron，Kramer和Salamon(1992)在对政府与非营利组织之间的关系进行跨国比较之后提出政府与非营利组织关系的四种基本模式(表2)：(1)政府支配模式。政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。(2)第三部门支配模式。志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。这两种模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。(3)双重模式。是处于政府支配模式和第三部门支配模式之间的一种模式。(4)合作模式。也是由政府和第三部门共同开展公共服务，但它们不是分离的工作。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者”模式。在这个模式中，非营利组织仅仅是作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力。另一种是“合作的伙伴关系”模式。在这个模式中，非营利组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。Gidron等认为，长期以来，由于人们误以为政府提供资金就能够控制非营利组织，就理所当然地认为合作的卖者模式是最普遍的形式。但实际上，合作的伙伴关系模式在福利国家中更加普遍。这种趋势在20世纪80年代至90年代，创造了所谓西方国家行政革新的黄金时代(Wright，1994)。这对我国政府和事业单位改革具有一定的借鉴。
表2 政府与非营利组织关系模式
功能 政府 双重 合作 NPO支
支配 模式 模式 配模式
模式 模式
资金 政府 政府 政府
NPO
筹措/NPO
服务 政府 政府 NPONPO
提供/NPO
(二)非营利组织与企业的合作
目前，越来越多的企业看到了社会公益领域的商机，他们用营利机构的理念和经营模式进入公益领域。这既为非营利组织增加了竞争对象，也为非营利组织提供了合作伙伴。而非营利组织面对因政府投入和社会捐款减少、运行成本增加等造成的生存压力，必须在市场领域里寻求与企业建立合作关系，实现双赢的交易。非营利组织与营利组织间的联盟是它们合作的重要形式。
非营利组织与企业的联盟与企业之间的联盟有着不同的特点。企业之间的联盟更多地关注为开发新市场、产品或技术的需求(Cunniushan，1995)；联盟趋向于长期结果，需要信任和对成功的承诺，而组织的能力对成功至关重要(Das，1999)。相反，非营利组织与企业联盟包含基本不同的组织类型，具有不同的动机(Andreasen，1996)。可能企业对达到更大的市场、增加注意力感兴趣；而非营利组织也对营销/公共关系或社会反映感兴趣。尽管一些企业和非营利组织的合作享有企业之间联盟的特性，但这些差异性足以证明与企业之间联盟的不同。
Andreasen(1996)在研究中提出了非营利组织与企业合作的三种形式：与业务关联的公益推广活动、共同主题营销和核发许可证方式的营销；Walter(2003)基于各自动机和建立关系的期望，分析了非营利组织与企业合作的6种形式：公司慈善、公司基金、许可证、赞助、基于交易的推广活动、合作推广、合资。
问题在于：这两类组织的特性存在较大的差异，非营利组织以追求最大社会效用为己任，体现的是社会使命和责任；而利润和效率则是企业等营利性组织最高追求，反映的是“经济人”的特性。二者的合作必然也会遇到冲突，并引发关于非营利组织及其公众信任的危机。因此，在现代社会中，非营利组织和企业在社会公益领域的合作是一个重要课题。
四、研究展望
目前，国内的非营利组织研究大多关注的是社会学和政治学层面的研究，涉及治理的研究较为薄弱，且研究仍然存在很多不甚清晰的地方，需要进行深入地探讨。
首先，需要对非营利组织治理的概念进行界定，并建立起相应的理论体系，来研究它们的关系，特别是针对中国国情的研究来前瞻性指导中国非营利组织治理的问题；其次，国外的文献一般注重基础理论的研究，如董事会结构和治理模式，而国内的研究更多的定性分析非营利组织治理的途径，包括法律、财务、社会监督等，但都对理论的定量、实证分析不够；第三，缺乏对于非营利组织的外部治理的研究，其中包括与政府的关系问题，非营利组织如何保持自身的独立发展，避免重新成为政府的附属物；与企业的合作问题，如何克服营利的冲动，履行公共责任，如何把握合作的风险与控制等；这些对非营利组织治理的影响缺乏完整的理论基础和详尽的、定量的实证研究。
非营利组织的发展与研究表明，非营利组织可以化解当代社会诸多问题，有效弥补政府社会保障之不足，缓和社会各阶层矛盾，弘扬社会精神文明，推动社会优良道德建设，进而推动社会和谐发展。随着对非营利组织和其社会化，以及企业的社会责任现象越来越强的兴趣和关注，对非营利组织治理的研究成为非营利组织发展的关键。