服务业低效率体制的成因以及后果，本文主要内容关键词为：成因论文,服务业论文,体制论文,后果论文,低效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F719 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—4769（2006）05—0073—05
尽管仍存在争议，但大多数学者以及政府部门都倾向于认为目前我国服务业发展水平是滞后的。在如何促进未来服务业发展这一问题上，学者们和政府决策层大多强调的是加快体制改革的重要性。从总体方向上看，加快体制改革促进服务业发展无疑是合理的，但目前有关服务业体制改革诸多细节方面的研究显然有待深入。例如，既然落后的体制与目前滞后的服务业发展水平之间存在因果关系，那么当初这种落后的体制为何会形成？是因为体制的这种“落后”性具有历史属性，之前它曾对服务业发展产生过促进作用，只不过随着时间变迁以及各种外部环境的改变，已由先进蜕变为落后？抑或这种落后性是与生俱来的，是其他制度安排产生的“锁定效应”迫使其难以“脱胎换骨”？目前鲜见有文献对上述问题进行探讨。而非常显然的是，深入回答这些问题，对于制定合适的服务业发展政策至关重要。“边际性”地明晰上述问题的答案便成为本文的主旨。
一、赶超战略与服务业的旧体制
对于在新中国成立之后，农业和工业为何会形成集中的经济体制，目前通行的解释是当时所推行的赶超战略的内生要求[1]。实施重工业优先发展战略面临很强的资本约束，在经济系统封闭的条件下，解决资本约束问题只能靠内向性的资本积累。于是，政府设置了传统的“三位一体”经济体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制，以控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。在具体阐述传统经济体制内在作用机制时，以往的学者多侧重于从保证充分攫取农业剩余以及压低工业企业劳动力成本角度入手，如工农业剪刀差机制、工业劳动者低工资制度等。其实，我们应该注意到，不仅存在着农业剩余，同时也存在着服务业剩余。正是由于服务业剩余的存在，使得服务业同样被纳入传统的经济体制范畴，以产生工业和服务业“剪刀差”，支持工业超常规发展。长期以来，人们忽视服务业和工业之间的剩余转移机制，可能是由于服务产品具有无形性、服务业的价值创造不像农业那样显而易见的缘故。传统政治经济学将工业产品和服务产品之间的交换，理解为服务业劳动者瓜分工业劳动者创造的价值，受该观念影响，很多学者忽视服务业向工业转移剩余也就不足为奇了。
下面将具体分析在“三位一体”体制模式下，服务业剩余被转移进工业的机制。
我们可以且应该将投入工业企业的生产资料划分为实物产品、服务产品、劳动力三部分。服务型生产资料包括流通服务（交通运输、仓储、物资供销等）和各种技术服务等。政府主要通过如下两种途径降低工业企业使用服务型生产资料的成本。一是通过将部分服务纳入工业企业，使其作为工业生产的一个环节，然后通过下文的方式表达压低工人工资控制成本的目的。这部分的服务主要包括仓储服务、公路运输、技术服务等。改革开放以前的工业企业大多“小而全，大而全”就是很好的说明。二是将部分服务企业国有化，使其成为像工业企业那样的没有自主权的微观经营实体，从而利用政府拥有的剩余索取权和决策权控制服务产品的价格和企业剩余的分配。这部分的服务包括铁路运输、邮电通讯等①。
从控制工业企业劳动力成本角度看，服务业同样在发挥作用。首先我们应认识到，政府之所以能控制劳动力成本，其前提绝不仅仅在于通过国有化获得工业企业的剩余索取权和经营决策权。事实上，企业作为人力资本和物质资本的特殊合约，倘若在一个劳动力供求双方谈判力量势均力敌的市场中，资方是无法对工人搞“一言堂”的，因为工人可以通过“用脚投票”方式避免人力资本受盘剥。政府能够拥有控制劳动力成本的能力更为重要的原因是由于重工业就业弹性很低，当时的劳动力供给远远小于需求，政府可以利用这种劳动力市场上的买方垄断优势谋得单方面制定工资契约的权力，使企业与劳动者之间的工资合同带有极其强的附合合同特征②。为了最大化重工业再生产的资本积累，政府利用单方面的工资契约制定权，辅之以相关的制度设计，使企业剩余分配最大可能地向企业倾斜。通常企业职工的工资起码应包括如下两部分：一是满足当前个人（家庭）衣、食、住、行等基本消费需要以及子女教育需要部分；二是满足日后个人医疗、养老、应付失业等需要部分。显然，上述两部分需要既包括实物产品，也包括服务产品。为了降低企业职工必需的服务产品的价格，政府采取了三种途径：一是由企业提供某些简单的生活服务，如餐饮服务、职工子女幼儿园阶段的教育（有的还包括中小学阶段的教育）、医疗等；二是将企业自给自足范围之外的服务提供单位列为事业单位，如教育、供水供电、城市交通、医疗等，以极低的甚至是低于成本的价格向城市居民提供服务，倘若亏损由政府给予补贴。通过这种制度安排，政府便可以将服务业剩余严格控制在零水平上。压缩工业企业劳动力成本的另外一个很重要的方式是暂不支付职工工资中满足日后个人医疗、养老、应付失业等需要部分。与之对应的制度是实报实销的公费医疗制度、现收现付型养老保险制度以及“铁饭碗”就业制度。公费医疗制度免除了工人就医负担的后顾之忧，使延期支付工资中满足日后医疗需要部分成为可能；现收现付型养老保险制度通过代际转移，即下一代在职职工承担上一代退休职工的养老保险义务，实现了工资中满足日后养老支付需要部分的延期支付；“铁饭碗”就业制度使工人不用担心失业的威胁，从而放心地让政府抽走工资中的失业保障部分。
从结果看，政府推行上述控制劳动力成本的措施是非常成功的。根据统计，从1952年到1978年职工实际工资年平均增长仅为0.38％，而积累率却由1952年的21.4％增长到1978年的36.5％，其中许多年份甚至高达40％以上。[2]
综上所述，为了榨取服务业潜在的生产剩余以缓解赶超战略派生的资本约束，赶超战略内生的“三位一体”体制模式被延伸进服务业。通过价格管制、对服务企业实行国有化或者事业单位化，保证了服务业创造的价值剩余像农业价值剩余那样，被源源不断地输送到工业企业，支撑工业以超常规的速度发展。1952年工业增加值为119.8亿元（当年价，下同），占GDP的比重为17.6％。到1978年工业增加值上升到1607.0亿元，占GDP的比重攀升至44.3％。按照可比价计算，1952—1978年间，工业增加值年增长率达到了11.5％。与此同时，由于大量的价值剩余被转移，服务业扩大再生产的能力受到了致命的损伤。1952年服务业增加值为194.3亿元，高于工业增加值，占GDP的比重为28.6％。到1978年，服务业增加值仅增加到860.5亿元，大致相当于工业增加值的一半，其占GDP的比重为23.7％，较1952年下降了4.9个百分点。按可比价计算，1952—1978年间，服务业增加值年增长率仅为5.58％，不及工业的一半。③
二、旧体制弊端及渐进改革成效
应注意到，旧体制在促进重工业高速发展的同时，也直接导致了微观方面的经营主体技术效率低下、劳动激励不足，以及宏观方面的产业结构失衡。根据邹至庄的归纳，具体原因体现在如下三方面[3]：首先，中央当局无法解决信息不足问题。在计划经济下，为了使得生产链条平滑运转，中央当局需要获取大量有关企业生产条件、消费者需求条件的信息，否则，政府无法有效地选择要生产的成千上万的产品，向成千上万的企业分配生产定额，以及向其供应恰如其分的投入数量。哈耶克早就雄辩地论述过，将大量经济信息集中于计划当局，在实际中是不可能做到的。他认为市场价格传递分散信息的能力是中央计划当局无法模拟的。其次，即使计划当局能够知道每个企业的经济条件，要向每个国有企业的经理提供刺激，以便节约生产，有效地扩大企业的生产能力，以及有效地生产新产品也是相当困难的。在钱颖一看来，市场经济和计划经济的区别不仅仅在于是否用价格实现资源配置，它们更本质的区别在于激励与约束的机制不同。[4] 市场经济通过一系列制度安排能够对企业的生产和创新提供强有力的激励，同时它又对每一个经济决策者有约束，这种约束使得他们要对自己的经济决策后果负责。而计划经济因预算软约束等原因，无法做到这一点。最后，计划当局难以确定价格。在计划经济条件下，由于企业的非营利性，价格无法鼓励或者抑制生产，但在向消费者分配消费品和向生产者分配生产品和原料时，价格依然充当很重要的调节信息载体功能。在市场机制缺位的情况下，中央政府制定的价格要想有效履行其功能，必须满足如下三种均衡：一是所生产的消费品的总价值应当等于消费者想要购买的数量的价值；二是国有企业的总收入等于其总开支；三是政府预算平衡或者设法为政府赤字融资。在现实中，计划当局很难达到上述要求。
正是由于中央计划经济体制具有上述几方面致命的缺陷，罗兰认为，中央计划经济体制的出现是人类历史上最重要的经济试验败笔之一。早在1950年代末期，中央政府就意识到了传统经济体制缺乏效率的弊端，并着手进行改革。体制改革历史显示，我国的体制改革走的是渐进化道路，这存在多重表现。第一，行政性分权先于经济性分权。1950年代的改革手段仅局限于“行政性分权”，也就是中央政府向地方政府的分权，很少涉及微观经营主体激励机制的改革，也就是“经济性分权”。直到1978年，经济性分权改革才开始浮出水面。第二，农业改革先于工业改革，工业改革又先于服务业改革。1978年的经济性分权改革首先始于在农村实施家庭联产责任承包制，1980年代中后期城市国有工业企业开始实施承包制改革，经济性分权改革在服务业中全面展开则要追溯到1992年中共中央国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》之后。第三，在工业和服务业内部，价格改革先于市场结构改革，最后才触及产权重组。
下面就服务业渐进体制改革的路径特点和后果展开分析。
由表1汇总的我国部分服务业行业改革措施出台的时间表可以看出，在转型期，我国政府对服务业实施的是渐进性改革政策。在改革的顺序上，首先实施自由化价格，放松对相关服务行业价格的管制；进而再实施市场结构改革政策，允许其他国有企业或者部分非公有制企业进入特定行业；最后实施产权改革，通过股份制、完全私有化或者与外资合资、合作方式，对某些行业的国有服务企业进行产权结构调整。
表1 我国部分服务业行业改革措施出台的时间表
行业 改革措施 大致时间
放松价格管制，允许邮电部门征收电1980年代初期
话初装费
电信 成立中国联通，改革市场结构 1990年代中期
深化市场结构改革，给网通公司、吉
通公司和铁通公司颁发电信运营许 1990年代后期
可证
在计划、财务、劳资、物资、人事等1980年代中期
铁路 方面对下属路局放权让利
铁路局公司制改造试点1990年代中期
相继成立 新疆兵团保险、平保、太保 1980年代中后期
保险 等，改革市场结构
人保上市，初步推动产权改革 本世纪初期
资料来源：作者整理。
目前，就整体而言，第一阶段改革已经基本完成，除某些自然垄断服务行业外，其他服务行业的垄断竞争或竞争性的市场结构也已经形成。但服务业产权改革工作仍处于起步阶段。根据我国第二次基本单位普查数据（普查时点为2001年12月31日），2001年底，我国国民经济各行业企业实收资本中非公有资本占总资本的比重平均为47％。其中，农业的平均值为46％，和平均水平基本相等；工业的平均比重为61％，高于平均水平14个百分点；而在服务业的10个行业中，只有房地产、社会服务、科学研究和综合技术服务、批发零售贸易餐饮这4 个行业的非公有资本占总资本的比重高于平均水平。在服务业中，金融保险业的非公有资本占总资本的比重最低，只有20％，低于平均水平27个百分点。从资本控制方式看，国家资本在除房地产和社会服务业之外的8个服务行业中取得了控制权。该现象意味着，在1992—2002年间，我国服务业体制改革基本处于第一、二阶段，服务业的微观主体主要由国有服务企业充当。
那么转型期我国服务业的绩效表现到底如何呢？顾乃华借助随机前沿生产函数模型，使用面板数据，分析了1992—2002年间我国服务业的增长效率特征。[5] 研究结果表明，在这段时间服务业增长主要依靠要素投入推动，全要素生产率的贡献微弱，粗放型特征比较明显。我国服务业的发展远未挖掘出现有资源和技术潜力，技术效率低下④。目前我国服务业技术效率的整体水平非常低，2002年平均只有0.67。东部地区凭借优越的区位优势，技术效率相对优于中西部地区，即使如此，2002年的平均水平也仅有0.81，中西部地区的技术效率则为0.62和0.57。以往的研究比如徐宏毅、欧阳明德（2004）和杨向阳、徐翔（2004）通过实证分析也得到了类似结论。
为什么在渐进改革期间，服务业的技术效率会不断恶化呢？下面笔者从预算软约束角度给该现象提供一个解释。
三、预算软约束与服务业粗放发展
预算软约束（soft budget constraints）概念最早由科尔奈提出， 其最初的含义是指在社会制度下计划者不能承诺不去解救亏损企业。科尔奈将预算软约束出现的原因归结为社会主义集权体制下政府对企业的“父爱主义”，以及政府追求就业目标或政治支持等非经济目标。此外，科尔奈还阐明了预算软约束同社会主义社会短缺的出现和再生、企业价格反应迟钝等一系列无效率现象的关系。
因为如下几个原因，预算软约束问题是转型经济中不可回避的一个重要问题：一、持续的预算软约束阻碍亏损企业实施结构重组，因为它们缺乏与破产威胁相联系的负向激励；二、预算软预算有可能成为资源重新配置的障碍，因为对亏损企业的持续补助使私有企业无法有效地竞争到在低效率的国有企业就业的工人；由于国有企业持续的软预算使政府很难控制支出，宏观经济稳定性有可能受到损害[6]。鉴于预算软约束产生的种种负面效应，学术界早就清楚地认识到硬化约束的必要性。但由于许多学者把预算软约束理解为政府补贴，因此相应的把硬化预算约束看作一个外生的政策变量。
Dewatripont和Maskin引入时间非一致性（time inconsistency）概念，将预算软约束看作一种动态的激励机制问题，从而把预算软约束处理成特定体制内生的现象[7]。对应的，硬化预算约束也不是一种简单的直接政策选择问题，而是制度设计的结果。下面利用预算软约束理论的逻辑，分析转型期我国服务业技术效率恶化的微观基础。
在1992年中共中央国务院颁布了《关于加快发展第三产业的决定》之后，各级地方政府遵照文件精神，出台了大量促进服务业发展的配套政策和措施。在这些政策中，最为重要的有两点：一是继续并加速推进价格自由化改革，二是金融扶持政策。在1992年之前，价值规律缺位现象在我国许多服务行业中都存在，相关服务产品被低价甚至免费供应，价值补偿不足成为当时阻碍服务业发展最严重的“瓶颈”。于是政府要求除少数确实需要由国家制定价格和收费标准的以外，放开其他大部分服务行业的价格，允许企业视情况不同实行浮动定价、同行议价或自行定价，以形成合理的比价关系。而由于长期忽视价值规律，服务业积累严重不足，当时对服务产品的需求远远大于企业实际的供给能力。在此种情形下，加速推进服务价格自由化改革，必然会强化服务企业通过规模扩张而非挖掘效率获取利润的倾向。但只要金融机构能够严格把好信贷关，服务企业的上述粗放型经营倾向有可能被扼杀。因为资本短缺历来伴随着转型期我国经济的发展，受其约束，服务企业可能无法同时获得多个项目的贷款，于是在利润动机刺激下，只好优先安排效益好的项目。但如果政府介入服务企业与银行的信贷关系，情形就不同了。
1992年后，各级政府为贯彻落实《关于加快发展第三产业的决定》要求，普遍采用了金融扶持手段，即对于服务业新增投资项目尤其是重点行业的项目，政府往往会利用它对当地银行的影响力，使其能够在银行的信贷计划中得到特别的关照，或者当某些服务项目“烂尾”时，政府出面充当企业再融资的信誉担保。服务企业多为国有企业，国企老总具有官衔的特征，也方便了企业经营者游说政府将金融扶持政策落到实处。从政府方面讲，1994年实施的分税制改革也为其扶持服务业发展注入了实际的动力。1994年的分税制财政体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显的一次制度变革，它将来自工业产品的增值税的大部分和消费税的全部划归中央，而把来自服务业的税种划归地方。这种中央和地方政府间分配格局的调整，显然会刺激地方政府重新分配发展工业和服务业的资源，使政策尽量向服务业倾斜。当政府介入银企关系之后，银行在得到政府为服务企业融资所作的明确的或者暗示的担保后，其理性的行为应该是减少自己对贷款监督的努力程度以减少成本，对应的均衡贷款（特别是再贷款）数量要高于无政府干预时的水平。服务企业获得的贷款数量增加，直接的后果是增大差项目上马的概率。由于再贷款数量同差项目被盘活的概率正相关，所以政府介入银企关系的间接结果是增大了服务企业对上马慢项目利润的预期，削弱其在第一期贷款前对项目进行主动筛选的动机。从宏观来看，更高比重的慢项目被准予上马，服务业的技术效率势必呈现恶化趋势。
四、简单小结
本文的主要目的是解释当初我国服务业落后的体制为什么会形成。文章认为，服务业落后的经济体制源于新中国成立之后实施的赶超战略。赶超战略派生出资本约束，而服务业剩余的存在，使得服务业也被纳入传统的经济体制范畴，以产生工业和服务业“剪刀差”，从而解决资本约束问题。政府对服务业实施渐进性改革会产生预算软约束，恶化服务业的技术效率。
今后要想比较有效地推进服务业市场化改革，关键就是要打破预算软约束，割断政策扶持同粗放型经营之间的因果链。为此，政府应努力推进服务行业垄断竞争型市场结构的形成以及金融体制改革。垄断竞争型市场结构同不断深化的金融体制改革结合，可在很大程度上打破倾斜政策同预算软约束之间的因果链条。原因如下：1.行业内的竞争会削弱企业（包括国有企业）向政府游说的动机。具体机制有点类似于价格竞争的伯特兰模型。在伯特兰模型中，最终的纳什均衡点是双方都按照边际成本定价。就企业的游说决策中，在垄断市场结构下如果甲企业选择游说政府策略，其他企业理性的应对策略是实施同样的策略。而一旦所有企业都采取游说策略，某个企业要想最终胜出，必须付出更多的代价，最终必然是政府特别关注所产生的“租金”基本被耗散光了这一结果。倘若预期到这一结果，理性的企业当然会削弱游说政府的倾向。2.垄断的市场结构降低了银行对差项目发放贷款的可能。一方面竞争企业作为一种“标杆”，可以为银行在发放贷款时提供参考信息，增大其事前发现差项目的概率。另一方面，企业之间对贷款的竞争也会迫使企业主动控制项目的质量。3.金融体制改革增大了政府向银行施压的难度。金融体制改革的核心之一就是提高金融机构的独立性，使其摆脱地方政府的控制。
注释：
① 对铁路运输、邮电通讯等服务企业实行国有化，除了这里所说的控制价格、剩余原因外，这些行业具有自然垄断属性也是一个不可忽视的因素。
② 所谓附合合同，指这类合同主要由一方拟定，另一方基本没有机会参与合同内容的设定。
③ 本段内容中的数据是笔者根据中国统计年鉴相关数据计算得出的。
④ 技术效率指某个经济体实际所处的生产曲线同最大可能生产曲线之间的距离，越接近最大可能生产曲线，说明效率越高。
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