教育体制改革与改革伦理问题，本文主要内容关键词为：体制改革论文,伦理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2011)04-0001-16
教育改革问题一直是我关注的一个重要问题，大约从2000年开始，我把注意力转向了有关公立学校与政府、公立学校与市场的关系问题。因为在我看来，中国教育的问题，主要是公立学校的问题；而公立学校的问题，又主要是政府的问题。所以我集中地对公立学校进行了研究，包括公立学校的产生及其基本特征、政府简政放权与公立学校自主办学、公立学校如何利用市场机制、公立学校的公共性质、公立学校的法律地位等问题。中国教育体制改革的问题主要在于公立学校的改革，公立学校改革如若成功，则中国教育体制改革就成功；公立学校改革如若失败，则中国教育体制改革就可能失败。也就是说，我把中国教育改革和发展的关键问题、要害问题确定为公立学校的问题，这是我近年来在这方面研究的一个重要观点。
一、问题的提出
(一)什么是教育体制改革的伦理问题
归结起来，我讨论教育体制改革问题的一条逻辑主线就是“教育体制改革与改革伦理问题”。在这里有必要先对教育体制改革及其伦理问题做一个界定。我这里所讨论的教育体制改革是指宏观社会变迁中的一种具体的、关乎社会制度变革和进化的历史过程，是人们基于某种目的对社会制度所做的改造和创新。由于对既成的社会制度所做的这种改造和创新是人们的一种理性选择，因此在这一选择的背后，必定会反映某种不同以往的政治意图和利益追求，并以某种伦理思想为依据。为此，理性、科学、公共意志就是考量社会改革的重要尺度，这些尺度构成了人们评价某种改革选择的价值依据。就此而言，所谓教育体制改革的伦理问题，可以理解为由于教育体制改革的某些结果与人们的价值企盼相悖而产生的针对改革的价值评判。这些价值评判就其要害而言，都涉及到了教育体制改革的合理性问题。
下面我从上述界定出发来讨论这样一些问题：世界范围内的教育改革有着怎样的发展动向？中国近三十年来的教育体制改革产生了什么问题？这些问题具有怎样的伦理性质？我们最终解决这些伦理问题的出路何在？
(二)国家与教育关系的历史演进
从基本理论的角度来审视教育，人们一般会说教育是人类的一种有目的、有计划的人才培养活动，但是我想从我自己的视角来对教育做另外一种解释，即从国家与教育的关系来看教育所具有的性质。在我看来，自从教育这一人类有意识的活动产生以来，人们对教育的需求一直是通过两种不同的途径得到满足的，我把这两种途径称作“正式途径”和“非正式途径”。最初的教育都是通过“非正式途径”提供的。教育史告诉我们，在人类社会的早期，教育是和社会生活、社会生产原始地结合在一起的。那时的人们是以长者为师，两代人之间在日常的生活和生产活动中，通过一种口耳相传的方式来传递人类积累的知识。但是后来随着人类知识的不断丰富和成熟，知识逐步专门化了，这时就不是任何一个长者都可以为师了，师者的传道、授业、解惑不再是一件随意的事情，而需要专门的知识，因此知识传授就变成了一种专门化的活动，需要专门的机构和具有专业素养的人才能承担。学校和教师这种专门化的机构和专门化的职业就是这样出现的，这就是教育的一种正式途径。美国学者把学校和教师的出现叫做教育权的第一次转移，即由家庭和父母向学校和教师的一次权力转移。在学校和教师产生以后的很长时期内，教育提供的正式途径和非正式途径是并存的，对于大多数人而言，社会生活和生产劳动仍然是他们受教育的主要场所，父母仍然是孩子最重要的教师。一直延续到近代，这种状况才开始发生根本性的变化，因为从这个时候起学校教育有了一个大发展，接受教育的人群开始急剧扩大，因此学校和教师逐步取代了家庭和父母的大部分教育功能。这一变化使教育已经很难在原先这种延续了数千年的民间的和自发的形式下继续发展了，教育的形式分野因此出现了一系列前所未有的新情况。美国学者把这种情况叫做教育权的第二次转移，即由民间向国家的一次权力转移。从教育提供的正式途径中分化出了公共途径和民间途径两种不同的形式。公共途径主要是指由政府设置的公共教育机构所提供的教育服务，而民间途径则是由非政府的社会组织或个人举办的教育机构所提供的教育服务。民间途径又分为不以营利为目的的教育机构提供的教育服务和以营利为目的的教育机构提供的教育服务。所有这些渠道如以其与市场的关系为标准，又可区分为非市场的教育提供途径和以市场为基础的教育提供途径两类。一个非常明显的事实是，在上述种种教育提供的方式中，公共途径逐步成了现代社会中教育提供的主要方式。一百多年来的教育发展表明，如果没有公共途径这样一种社会化和国家化的组织形式，教育是很难实现普及发展，完成它的现代化转型的。通过国家的力量建立公立学校，向社会提供公共教育服务，这是各国在社会现代化进程中的一种理性选择。因为没有一个国家能在纯粹民间的和自发的基础上普及教育，普及教育总是伴以各种国家化、社会化的形式开展起来的，这就要求把过去一直属于民间事务的教育集中到国家手中，利用一定的教育教学设施和选定的环境实施教育教学活动，为社会提供持久的知识和人才支持。国家对学校教育的组织和调控主要表现在：根据社会的经济、政治及文化发展的要求，建立不同级别和类别、不同培养目标并且构成某种相互衔接关系的学校机构系统，制定系统的、循序渐进的学校制度，由此实现学校教育的普及和发展。因而对学校教育机构及其办学活动的组织和调控就是现代国家的一项基本的权力和责任，并成为国家公共事务的一个重要组成部分。历史上把教育的这一发展进程叫做教育的国家化趋势。在这一历史进程中，世界各国纷纷对原有的国家行政体制做出相应的变革，把教育纳入到国家权力之中，用行政的手段发展公立学校，以公共的渠道提供教育服务，从而形成了一种崭新的、以服务公众为目的的社会制度体系，这就是近代史上的公立学校系统。公立学校系统可以界定为以提供公共教育服务为目的、以政府责任为主要推动力、以公立学校为主要实施机构的一种定型化的教育制度，亦可称为公共教育体制。
以上我从国家与教育关系的历史演进讨论了公立学校的产生过程，这是一个普遍发生于世界各国的过程。这一过程首先发生在19世纪的上半叶，当时的欧洲由于现代民族国家的中兴以及社会生产力的发展，开始进入一个现代化的社会发展阶段。教育在宏观的社会现代化进程当中，也经历了一个自身的现代化过程。教育的现代化，就其最根本和最重要的含义而言，就是教育的普及化。教育普及作为一种社会的运动和进程，而不是作为人们头脑中的思想观念，最早大概就产生在这个时候。从那之后，我们看到越来越多的国家干预教育的例子。在马克思《资本论》第三卷中，马克思对他那个时代的一种重要的立法现象——工厂法进行了深入的研究。在这些工厂法案中，普遍都涉及到了有关教育的内容，即有关当时普遍存在的童工受教育问题的一系列强制性规定。马克思在讨论这些教育条款时，曾经很有远见地说，“这些工厂法当中的教育条款，尽管是微不足道的，但是它仍然把‘教育与生产劳动相结合’规定为教育的必要条件”。今天的人们可以从马克思对当时教育的论述中了解到教育发展的那段历史，了解到国家介入教育的真实过程。
(三)公立学校的制度特征
由于新的公立学校是在家庭之外，通过某种社会化的组织形式来实施的一种高度专门化的人才培养形式，因此它必定会与沿袭了数千年的家庭的或民间的教育传统构成极大的冲突，如何在学校与家庭之间以及国家与社会之间进行选择就是公立学校发展中的一个重大问题。事实上，随着现代国家的发展，家庭、学校、社会和国家之间的关系问题最终归结为如下两个基本的问题：教育应当在学校中进行还是在家庭中进行，教育应当由国家来实施还是由民间来实施。这两个问题曾经是学校发展过程中各国普遍面对的问题，在欧洲思想界产生过相当激烈的争论。我们可以从两百年前在欧洲各国有关家庭与学校关系问题的广泛讨论中体会到这样一种观点上的冲突。参与这场讨论的，有当时最著名的学者，如卢梭、爱尔维修、康德、赫尔巴特、黑格尔等。
大家一定读过法国启蒙思想家卢梭写的一本书，叫做《爱弥儿》，他塑造了爱弥儿这样一个角色，来表达自己的自然主义教育思想，这本书明确表达的一个观点就是：教育不可能在学校完成，甚至不可能在传统的家庭完成。他说，人生下来都是好的，使他变坏的是这个社会，因此就要把他放到远离现世的环境中。爱弥儿就是在远离社会、远离传统环境的一个新环境当中接受教育并成长起来的。卢梭在这里以爱弥儿的成长过程表达了他自己反对学校、主张家庭教育的思想。在两百年前公立学校刚产生时，这本书曾广为流传，并且成为人们争论学校教育问题的一个焦点。由此可见，从公立学校产生之始，如何在家庭与学校之间，如何在国家与社会之间进行选择就一直伴随着公立学校每一步的发展。直至今天，我们所讨论的所有问题，都可以说是源于这两个基本问题。
既然公立学校对于两百年来的教育发展具有这么重要的影响，下面我们就来讨论一下公立学校的制度特征。这里我不想对此做全面的讨论，我曾列举过公立学校的七个制度性特征，即“国家化”、“利益多元化”、“非营利性”、“学校机构的系统性”、“学校控制的科层化”、“教师的双重身份”、“学校与学生的特别权力关系”。但这里我不想把这七个特征全部展开来讨论，我只想讨论一下始终存在于公立学校中的一个悖论。我们从公立学校的宗旨说起，我们设立公立学校为的是什么？大家会说，设立公立学校是为社会的不特定人群提供平等的教育服务。公立学校不是为某些个人或者特定人群服务的，而是为不特定人群服务的，这是一种普遍性，是公立学校创设之初就立下的宗旨，如果没有这个宗旨就没有公立学校。一些研究教育史的学者可能会说，自古以来中外就有国家举办的学校，这就是公立学校。但我说二者是不一样的，不能混淆。因为古代的公立学校和现在的公立学校虽然都由国家举办，但二者的宗旨不同。中国历史上文化教育最繁荣的朝代是唐朝，它的六学二馆确实都是国家举办的学校，但这些学校对入学者的身份有严格的规定，平民百姓的子弟是无缘入学的，所以它不是一种为大众服务的机构。六所学校的学生数总共才一千多人，就规模而言也不可能成为公共服务机构。如果这类教育机构也可以叫做公立学校，那么它不是一种现代意义上的公立学校，所以大家要把这两件事情区别开来。我这里讨论的是19世纪以来的公立学校，是现代意义上的公立学校，它的基本宗旨应该具有一种普遍的性质，我把这种性质叫做“公共性”。
公共性是公立学校最重要的性质，这里所使用的公共性概念，我取其公正、平等和责任之义，因此我所使用的公共性一词基本上可以等同于公益性。对于公立学校而言，公共性即意味着平等、普惠、对所有的人一视同仁，这是现代公立学校必须要坚持的基本伦理价值。为了体现这一伦理价值，现代公立学校有一个“生而平等”的理论前设。公立学校为什么必须体现公共性？这是因为人人生下来都是一样的，因此都有相同的权利。这是一种同一性的假设，有了这个同一性假设，公立学校才可能也应该向所有的人提供一种平等的、普惠的、一视同仁的教育服务。但是这样一个理论前设与公立学校最终构成的现代学校制度是矛盾的。最初的公立学校仅是小学，过了一些年，小学普及后，仅仅进行读写算的教育不够了，还要普及一些现代生产的科学知识，于是就向第二级教育普及，有了初中。接着再和原来的高中和大学相衔接，最终构成了一套完整的现代学校制度，这样一套制度我们可以叫做现代学制。但是与普及教育的同一性前设不同，学制的形成并不是以人人生而平等为前设，而是以人的差异性为前设形成的。人的这种差异性被理解成一种个人能力上的、具有优劣之分的等级性差异，而不是多样性意义上的差异，由此决定了现代学制的等级性特征，即以纵向的小学、中学、大学，和横向的精英教育、大众教育、学术性教育、职业教育构成了一种按人的能力即人的差异性分层的学校制度。现代学制的这一等级性架构强调以人的能力为标准分配教育机会，强调教育过程中的竞争和选拔，因此具有精英教育的典型特征。以精英教育为取向的学校制度意味着不同的人必须根据自己的才能和努力而获得与此相应的教育机会，那些获得了较好教育机会的人就有可能进入社会的上层。在这里，教育以其特有的形式与竞争选拔和社会分层结合在一起，形成了学校制度的基本面貌，影响着教育机会的分配。
应该说公立学校的这对悖论还没有人认真讨论过，其实我们相当多的问题都是源于这样一个冲突。我们一方面在提倡教育的平等，要求学校教育应促进每个人的身心发展，然而另一方面我们又以现代学制这一最严格的等级选拔制度来压抑学生个性的发展。任何一个人要进入社会的上层，都必须接受学校这一筛选器的鉴别，都必须通过应试来证明自我价值。学历越高，则其将来的社会地位就越高，反之则会被学校的选拔机制所淘汰。所有这些问题，其根子都出在现代公立学校的这一等级特征上。这是一个普遍存在于公立学校的问题，不仅存在于中国，在美国也有不少学者讨论过这一问题。美国学者把这个问题叫做公立学校的“科层化控制”，但他们主要是从政府和学校的关系来讨论这个问题的。科层制的原意指的就是官僚制，政府就是典型的科层制机构和系统，那么由一个以等级为主要特征的官僚制度来设置和控制的学校必定也会科层化。这是美国学者对科层化控制的批判。但是问题还有另外一面，这就是我前面所说的现代学校系统以能力的差异性为基点建构起来的科层化体制，它和官僚制度对学校的控制构成了对公立学校的一种双重控制。
由此可见，现代公立学校从其产生之日起就具有相反相成的双重性质：一方面相对于以往的学校制度而言，公立学校随着教育对象的逐步扩大而具有一种受教育机会逐步扩大并趋于普及的性质；但另一方面，公立学校的制度特征的要害乃在于：以什么样的人(智力、才能、努力、发展前途等等)为教育对象、选择怎样的知识作为学校的教育内容、如何实施与未来某种社会地位和职业范围相适应的教育等，因而具有严格的等级制特征。
公立学校的制度特征表明，国家对教育系统的介入，使公共教育制度一经产生就有别于历史上所曾有过的所有教育制度，也有别于同时代的其他组织形式，而有着自己独特的功能。这些功能会产生在其他组织中找不到的机会和约束。公立学校所具有的上述制度特征，一方面大大促进了教育的普及，使越来越多的人有可能进入学校，因此公立学校从其产生之日起就具有为公益服务的性质；但是另一方面，在国家等级系统和能力分层结构的双重控制下，公立学校的制度特征导致了在教育机会分配上的实际上的不平等。可以说，公立学校的科层化问题，不仅在一百多年时间里一直存在，而且在当代条件下还引发了一系列新的问题。
(四)世界性的公共教育重建运动
公立学校解决了教育向平民大众的普及，这是社会现代化进程的重要一步。但是公立学校在提供普及教育的同时又形成了一套严格的规范要求，使公立学校成为一种科层化的、僵化的机构。公立学校的弊病聚集起来，终于从20世纪80年代开始，在全世界范围里发生了一场针对现行公立学校的规模宏大的教育改革浪潮，西方学者称之为公共教育重建运动。这场改革运动的规模之大，可以说是史无前例，因为它发生在世界上一些重要的国家，如美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、北欧等。所以我说这是一场世界性的公共教育重建运动。在这场同时发生于许多国家的针对公立学校的改革中，各国纷纷制定了一系列改造现行公立学校的教育政策，试图打破政府对教育的垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。“更小的政府，更好的服务，更广泛的社会参与，更公平和更有效的教育”，这就是人们对公立学校改革提出的共同要求。
一场世界性的教育变革，几乎不约而同地发生在世界上一些主要的国家中，它的相似性要远胜于它的差异性，这是世界教育史上从来没有过的现象。这种相似性用最简明的一句话来概括，就是市场化、民营化的改革取向和措施。通过分权、择校和自主办学等一系列市场化、民营化的改革措施重塑政府与公立学校的关系，促进公立学校提高效率和质量，这是一个相当重要的、被国外学者称之为“教育的市场化重建”的改革思路。可以这样说，三十年来世界各国的公立学校改革无一例外地都借鉴、利用了市场化、民营化的机制，因此在改革的目标取向以及改革的举措等方面都具有高度的相似性。这种相似性可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分，应该引起我们的高度关注和研究。
很有意味的是，上面所说的公立学校改革也同时发生在中国。大致说来，始于20世纪80年代中期的中国教育体制改革，也具有一种与国际上的公立学校改革相似的性质和过程。我们都知道，在20世纪80年代以前，我国是一个以计划经济为主的社会，在这一社会体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一机制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都置于政府控制之下，政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩，教育领域的状况也基本如此。因此，20世纪80年代中期开始的教育体制改革，它要解决的基本问题就是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型的权利与义务关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下实行简政放权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。
推动中国教育体制改革的一个重要动力是社会由计划经济向市场经济过渡的社会进程，我们称之为社会转型，这样一个社会的大变迁导致原先的一元化社会结构中开始分化出一个新的社会领域，即市场。这是一个以商品交换为主要运行方式的社会领域，其典型特征就是以私益作为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。因此在教育体制改革中，中国公立学校要面对的是一个不同于计划经济体制的新体制。中国的公立学校曾长期处于封闭的、与市场无涉的状态，学校主要听命于政府，与政府构成的是一种简单明了的行政法律关系。社会变迁带给公立学校的最大变化就是，公立学校已经不能不直接面对市场，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。就政府与学校这对关系而言，二者的主体地位及其职权职责都发生了极大的变化，原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系开始发生性质上的变化。这种体制性的改革导致了政府与学校这两个主体之间的角色分化，在教育领域内部逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系，从而使传统的利益格局开始分化，逐步向一个多元化的利益结构过渡。
市场的出现深刻地改变了我们每一个人的思维方式和行为方式，迫使我们必须做出自己的回答。记得有一次在某大学演讲时，有一个博士生站起来说：“劳老师，我看过你的全部文章，我认为你是崇尚教育改革的市场化、民营化观点的。”我回答说：“对不起，我敢肯定我有一篇重要的文章你没有看过。这篇文章的题目就叫做《教育市场的可能性及其限度》。”在这篇文章中，我不仅讨论了教育市场的可能性何在，而且讨论了它的限度何在。所以我不是一个一般地主张市场化、民营化改革的学者，但我也不是一般地反对市场化、民营化改革。我觉得在今天，不仅公立学校要面对市场，每一个个人，每一个社会组织，甚至是政府都不能不面对市场。1993年的《中国教育改革与发展纲要》这部文件就明确提出，中国教育体制改革的一个重要目标就是要“构建适应社会主义市场经济体制的教育体制”，这就是说我们的教育体制改革所构建的新教育体制必须和社会主义市场经济体制相适应，因此改革必定会涉及到如何处理和市场的关系。这是教育体制改革必须面对的一个非常重要的问题。
二、中国教育的问题是公立学校的问题
(一)近三十年来公立学校面临的挑战
其实公立学校的这场改革并不是孤立的、局部性的改革，而是伴随着20世纪80年代影响深远的政府机构变革而产生的，因此我们也可以把公立学校的体制性改革看成是政府改革计划的一部分。各国的政府改革针对的是那种无所不能、无所不包的大政府模式，通过重新确立政府的地位、改革政府的工作方式以及引进某些市场化的机制来构建一种新的政府模式。所以公立学校的改革不是一个孤立的问题，它和世界各国的政府改革构成了一种因果关系。如果大家要深入了解这场政府机构改革的情况，那么我建议大家去阅读一下世界银行1997年的年度报告。这份年度报告没有讨论经济、财政问题，而讨论的是一个政治问题，因此这个报告就叫做《变革世界中的政府》。有人会说，世界银行的专家基本都是新自由主义者，所以他们才会提出限制政府的功能，提出小政府理念，才会对政府的功能实行一种严格的限制。但是这都不妨碍我们宏观地了解世界各国政府机构改革的做法，我们现在要讨论的是，这一场涉及政府机构的改革，对于世界各国的社会发展有着怎样的影响，而公立学校改革又受到了政府机构改革怎样的影响，这是我们每一个人不得不关注的一件事情。
1997年世行的年度报告，讲了政府的两大功能，即解决市场失灵和促进社会公平。如何解决市场失灵？就是由政府来提供市场不能提供的物品，解决各种公共性问题，规范垄断企业行为，克服信息不对称，协调民间领域的各种活动，促进市场的发展等。比方说教育，如果不能通过市场来提供，而由政府来提供，则这时的教育就表现为一种垄断性的公共物品；如果能，那么通过市场提供的教育就表现为一种可以自由交易的商品；如果教育既可以由政府，也可以由市场来提供，那么教育就会分化。所以，政府教育职能的发挥取决于我们对于教育这种社会物品的认识。现在大家已经取得了比较一致的认识，即像我们过去那样完全由国家垄断的做法是不可取的。因为教育确实不仅仅是国家的事情，它同时也是家庭与社会的事情，国家介入教育至今不过两百年左右的历史，中国真正意义上的教育行政管理机构即学部是在1905年建立的，至今不过一百余年，而教育作为家庭与社会的一种重要职能，其历史几乎与教育产生、发展的历史一样长。
那么今天国家应当如何来管理教育呢？我们以义务教育为例来做一讨论。义务教育应该具有三个基本的性质：强制性、免费性、公共性。如何来体现这三个性质呢？那就是义务教育必须由政府来提供，如果由市场提供，就不可能保证这三个性质的真正落实，这是世界各国推行义务教育的一条共同经验。但是在中国，义务教育经过了一个曲折的发展历程。1986年的《义务教育法》虽然规定了义务教育的免费性，但是囿于当时的社会条件又做了一个变通，就是允许义务教育学校可以适当收取杂费。收费是一种利用经济手段来调节义务教育的市场机制，这个口子一开，就成为90年代义务教育学校收费的一个法律依据。义务教育法赋予学校的收费权力一旦失去控制以后，就演变成了乱收费，公平的秩序被破坏了。所以2006年新修订的《义务教育法》，其中一个重要的立法目的就是要解决义务教育的市场失灵问题。这部法律对义务教育的国家责任做了明确的规定，这一规定对于义务教育的发展有着明显的保障功能，因为它强化了国家的教育责任，使得义务教育真正具有了一种纯公共物品的性质。这里说的是义务教育，不同的教育领域，政府与市场的作用又是很不同的。义务教育以外的其他各级各类教育，如职业教育、高等教育等，由于它并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种程序上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。因此这几类教育的提供就没有必要由国家包下来，由国家垄断，在一定的条件下是可以通过市场来运作的。
前面说的是政府在解决市场失灵方面的功能。政府的再一个功能就是要促进社会公平。这方面则主要体现为：保护社会弱势群体、实施各种社会保障计划、建立和提供社会福利制度、进行主动的资产再分配等。以上这些方面几乎都涉及到了教育。比如教育机会分配的国民待遇不平等已经成为当前中国教育改革发展中的一个严重问题，社会弱势群体的权利要得到切实的保障，就需要通过制度创新来对教育机会的分配和再分配进行主动的干预，根据教育不公平的实际状况贯彻差别原则、补偿原则来对教育机会进行再分配。所有这些在教育改革当中都会涉及到。以上我只是以世界银行的《变革世界中的政府》的观点为例，来讨论公立学校在最近三十年所面临的问题是什么，并没有涉及到有关这个问题的所有方面。
(二)公立学校改革的目标取向变化
综上所述，受20世纪80年代以来政府机构改革的影响而兴起的公共教育重建运动，其基本取向主要表现为：市场化、民营化、分权、促进学校竞争以及扩大父母选择权等方面。这场公共教育的重建运动，其重心乃在于处理有关政府、市场与学校的关系，仍然是上述有关国家与社会、政府与学校、公立教育与私立教育这些基本问题的延续，所以我们今天所面对的问题并没有超越两百年以前所讨论的范围。不过今天的问题也有不同于两百年前的属于今天这个时代的特点，我们今天讨论各种有关教育的问题，归结起来有一个贯穿其间的关键问题，就是如何在今天的历史环境下，保持公立学校的公共性问题。这是两百年前公立学校刚刚诞生时不曾有过的，是今天才有的问题。下面我想从中国的教育体制改革出发来讨论一下我所说的公立学校的公共性问题。
中国的公立学校系统近三十年来正在发生深刻的变化。大致上，我们可以对中国公立学校改革作如下的分阶段描述：从1985年一直到1995年，十年期间构成了中国教育体制改革的第一个阶段，我把它叫做“前十年”。为什么说中国的教育体制改革源于1985年？因为1985年中国的最高决策层颁布了一部有关教育体制改革的文件——《中共中央关于教育体制改革的决定》，这是中国教育体制改革开端的标志。
1995年开始到2005年是教育改革的第二阶段，我把它叫做“后十年”。1993年有一部关于教育改革的重要政策性文本，即《中国教育改革和发展纲要》。这是中央教育改革决策层有关教育改革的第二部文件，是教育体制改革转向新阶段的标志。《纲要》虽然发布于1993年，但它的实质性影响是在1995年之后体现出来的。所以1995年到2005年是教育体制改革的第二个阶段即“后十年”。“前十年”和“后十年”构成了中国教育体制改革的两个阶段。
2005年到现在是教育体制改革的第三个阶段，在这一发展阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径都有了新的变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况。所以我借用一些中国学者使用的“后改革时代”这一概念来表征中国教育体制改革的这样一个新的发展阶段。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，相当多的属于前三十年改革所引发的问题，是在社会变革进程中，由于旧的社会运行模式与新的社会结构格局之间的矛盾和冲突所产生的问题，如教育不平等问题、教育资源不均衡问题、学校乱收费问题、择校问题、教育腐败问题等等。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点，因此从某种意义上我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。
这是我对中国教育体制改革的一个划分，当然这个划分还不成熟，还需要继续根据教育体制改革的本来面貌以及自己的研究来不断修正和深化。对教育改革做这样一个历史分期，其意义何在？这是因为我们要描述一个较长时段的社会历史变迁，必须要做分期才能描述清楚。我之所以会分出“前十年”和“后十年”，一个很重要的依据，是因为改革的动力机制发生了变化。
1985年到1995年的十年，中国教育体制改革是自上而下进行的，是由中央决策层设计、规划和推行的一种制度变革，这一变革的动力来自于国家的决策层，具有强制性制度变迁的特征。作为基层的学校、老师、学生及其家长以及来自于社会各方面的力量对于教育改革基本上是没有发言权的。在这里，我想以“简政放权”的改革为例来看看这种自上而下的改革是如何进行的。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出了这样一个概念：“简政放权”。按照教育体制改革决定的要求，这种简政放权是在两个向度上进行的，一个向度是中央政府向地方政府的简政放权，另一个向度是政府向学校的简政放权。大致说来，第一个向度上的放权比较简单，因为这种放权是在国家权力系统内部的放权，行使权力的主体由中央政府变成了地方政府，行使权力的主体变了，但权力的性质并没有发生变化，仍然是国家权力，因此这个放权相对较简单。而政府向学校的放权则复杂得多，因为原先由政府行使的权力，现在变成了学校的自主办学权力，不仅行使权力的主体变了，权力的性质也由此发生了蜕变。在1995年之后，由于学校法人制度的建立，下放给学校的公权力中有一部分又进一步演变成了法人的权利，成了一种私权。权利性质的这一变化导致政府向学校的放权难度远远大于政府间的放权。而且可以说，到了教育体制改革的第二个十年，相当多的问题都源于政府向学校的放权，而不是公共权力系统内部的政府间放权。
以简政放权为目标的公立学校体制改革经过了一个循环往复的过程。从1985年开始放权，到80年代末出现了一个权力失控的局面。如在高等教育领域，高等学校规模急剧膨胀，以致于中央政府无法控制。所以放权并不是简单的权力转移，它会有一系列的后续问题。因此就有学者站出来向政府进言，提出“高等教育总体规模控制，注重内涵发展”的建议。那么由谁来控制？只能由政府来控制；如何控制？只有收回原来在简政放权中下放的权力。这项政策被决策层接受，一直延续到1997年总共大约十年左右的时间。由此教育的权力转移出现了一个反向的运动过程，权力开始回收，简政放权的改革经过了一个循环往复，似乎又回到了它的起点。
到了90年代初，如何坚持简政放权的改革目标就成了一个非常尖锐的问题，因为改革似乎正进入一个“放、乱、收、死”的怪圈。而与此同时，中国的总体改革大环境到1993年已经开始发生变化，大家知道20世纪90年代初，中国社会最重要的一个变化就是市场经济体制的建构。中国的社会改革一旦进入到这样一个新阶段后，各方面的情况马上就不一样了。在教育领域，大家热烈地讨论教育和市场经济的关系，各种期望都寄托在市场经济这一新事物之中，这种变化鲜明地反映在1993年的《纲要》里。如果我们对比1993年和1985年的两个改革目标的话，可以发现《纲要》规定改革的目标除了与1985年的《决定》保持了某种一致性外，一个重要的突破是提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，这是过去未曾有过的，并且提出了运用金融、信贷手段融通教育资金、发展校办产业和社会服务、后勤社会化、教师聘任制、高等学校收费制度等一系列市场化的改革举措，这给公立学校利用市场机制的可能性提供了政策依据。
因此，以简政放权为核心的教育体制改革发展到这时，所面临的问题已不是简单的中央向地方以及政府向学校这两个向度上的放权了，随着市场经济体制的建构，还有一个国家向社会、向民间、向市场放权的问题。改革因此而变得更加扑朔迷离。
(三)制度变迁中的公立学校公共性问题
对于中国的公立学校来说，1995年发生的下列几个历史性变化，对公立学校的改革与发展具有重要的意义。
第一个变化，1995年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国教育法》，这部法律正式确立了公立学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”并且规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。
赋予公立学校以法人的资格，使公立学校真正具有自主办学的实体地位，这是实现政府向学校放权的改革目标的一个重要思路。在这之前，中国的公立学校并不具有这样一种法律上的地位。事实上，公立学校在取得法人资格之后获得了远比历史上其他任一时期都要大得多的办学权力，因此这一改革所带来的影响是多方面的。就其正面影响而言，学校获得法人资格，使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使“学校办学自主权”这一界定较为笼统、性质较为模糊的权利获得了一种合法的身份，从而使教育体制改革确定的“简政放权”目标得到了落实，学校由此具有了独立自主办学的实体地位。而就其负面影响而言，学校法人资格的获得使政府和学校间原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系由于权力的转移而发生性质上的变化，并进而导致二者在主体地位及其权责配置方面产生一系列不确定的因素。在组织形态上，法律法规授权学校从事公共服务，履行公权力，事实上已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有从公法的角度受到必要的规约，因此出现一系列行为失范的现象，这已经成了权力转换过程中的一个突出问题。
第二个变化，1995年前后，市场机制开始渗透到学校领域，在公立学校中涌现出了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起，使学校体制的改革具有了某种市场化的倾向。公立学校引进市场机制使学校有可能做过去不能做的许多事情，给寻求发展的公立学校带来了一种获利的实际可能性。
从1949年以后曾经维持了几十年之久的政府垄断教育的局面是在20世纪80年代末被逐步打破的。首先打破这种垄断局面的是民办学校。从1949年后被取缔了的民办学校(曾称为私立学校)在20世纪80年代后期重新萌芽，在满足社会对教育需求中的作用日趋重要，到90年代中期，民办学校的规模终成气候。自此，政府和社会力量开始成为举办学校的两类重要主体，教育的社会提供开始出现了两种不同的途径——公共途径和民间途径，并且在相互竞争中呈现出一种复杂多变的关系状态。民办学校利用民间资本举办，市场机制是其办学的主要形式，而政府举办的学校则是利用公共财政经费维持，通过非市场的公共机制向社会提供教育服务，两种机制的并存带来了制度的不均衡问题。同时民办学校与政府所构成的新关系模式又推动了政府与其举办的学校之间关系的分化和改组，从而给了政府举办的学校以一种借此获利的可能性。从1995年开始，一批对市场经济充满热情的公立学校管理者们提出，他们在公立学校中引进市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。他们在公立学校中自发地创造出了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起。这些新改革举措只有小部分是在1993年的《纲要》中规定的，其余的大多不是由中央决策层设计并推行，而是由学校界的某些个人或群体自发倡导、组织和实施的，但是这些新办学体制并没有超出《纲要》规定的政策框架，而只是利用了现行制度中的不均衡所带来的机会。由于这些新的办学体制能给学校带来明显的经济效益，因此在短时间内这些改革就在许多学校中迅速铺开。
第三个变化，一种新型的教育关系——教育的自由交易关系在公立学校中出现。由于公立学校运行方式的变化，公立学校的教育服务部分具有了商品的排他性和可分性特征。作为教育向商品转化的催化剂，公立学校的新运行机制正促使知识传播与市场的结合，赋予教育一种可以交换的性质，从而使公立学校具有了企业或商业实体的某些特征。一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，在办学者和上学者之间构成了一种新型的、不同于以往的法律关系——教育的自由交易关系。尽管人们对这一问题还有不同的看法，但已经有越来越多的人认同通过市场机制提供的教育，他们把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意为自己或自己的孩子投资教育，愿意花钱买教育。这反映了在教育领域中，市场的自由交易关系正在逐步形成。这类教育关系完全不同于传统的教育关系，每个学习者都是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，在获得利润的同时有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺来提供合格的教育服务。教育的自由交易关系正在使教与学蜕变为一种商品交换过程，并逐步植根于消费文化之中。市场与教育以社会需求为前提逐渐统一起来，通过一种类似于批量生产的方式，向社会上有这种需求的人提供。这种做法尽管非常有效地提高了教育的经济效益，却使学校更多地专注于那些具有商业价值和市场效应的教育产品，如学业成绩、学历证书、热门专业等，而忽视教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”、“成本—效益”的过程。
因此可以说，从1995年开始，公立学校的体制改革开始出现一个重要的动向。在这之前，改革是由中央决策层设计和推进，自上而下一体遵行的，因而表现出一种强制性制度变迁的特征。而从1995年开始，公立学校系统中的制度变迁开始出现若干与之前的改革截然不同的重要特点。政府与学校的关系经过了十年时间的持续变革开始出现深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化与改组，公立学校通过扩权使自身的行为能力和行为方式发生了某种实质性的变化。在这种情况下，学校内部开始出现一种自发性的体制改革行动，这些改革的动因不再是来自于自上而下的政府决策意志，而是由于制度不均衡所产生的获利机会。在经济利益的驱动下，改革的目标发生偏移，改革的路径开始转向。这样一种变化使公立学校的变革具有了诱致性制度变迁的某些特征。
(四)改革中出现的新价值观
从1995年开始，中国教育成了一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。同时，它又是一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的公平与效率问题、教育的公益性与营利性问题、精英教育与大众教育问题、应试教育与素质教育问题，等等。可以这样说，不同利益之间的冲突和矛盾开始越来越突出，并进而演变成为有关改革的伦理问题。
我们可以从观念的变化中明显地感受到教育领域中的这种变化。从1995年开始，一系列新的价值观念渗透到教育领域来，这些观念不仅改变着人们的思想，而且影响着人们的行为。我在这里列举下面的六大观念：
第一，市场竞争。即引入市场机制，取代或部分取代以自上而下的行政管理为基础的传统公立学校的运行机制。
第二，学校自主。即在政府与公立学校之间重新进行权力的配置，赋予学校以办学的自主权利，使学校能够进行市场竞争。
第三，法人化管理。即建立公立学校的法人制度，借鉴工商企业的管理模式，进行学校内部的组织机构改革。
第四，经济效益。即强调投入—产出和成本—效益原则，建立明确的责任制，取代线性的国家财政预算制度。
第五，成本分担。即通过学习者付费，把价格机制引入到公立学校的教育服务中来，缓和政府的财政负担。
第六，教育服务。即强调服务意识，把教育服务的接受者视为消费者或“顾客”，赋予他们选择和参与学校教育的权利。
上述的新教育观念都带有典型的市场化、民营化的取向。尽管人们对教育的市场化、民营化问题还有许多争议，但是教育改革的发展已经使这一问题超越了纯理论的界限。那么，教育市场化、民营化到底意味着什么呢？我们可以看看这些观念对教育，尤其对公立学校造成的冲击。这些新价值观念在很大程度上颠覆了公立学校的传统，正如我们所见，这些观念正逐步被人们认同，从而促使中国教育的面貌发生了极大的改观，可以这样说，今日之公立学校已非昨日之公立学校。这种改观是双向的，从一个方面说，这种改观表现在：公立学校的办学积极性提高，绩效意识增强，平民百姓因此有了更多的受教育机会，因为在激烈的市场竞争中，消费者就是最大的受惠者。当教育一旦成为一种服务业而进入市场时，教育服务的提供者就会千方百计地降低成本，提高服务水平，使消费者能在价格和服务水平及方式上有更多的选择可能性。不断降低的教育支出把原本属于富人的教育机会带给了平民，使更多的人，特别是社会底层的平民百姓成为受惠者。但是另一方面，由于公立学校市场化、民营化改革的影响，公立学校的公共性质遭到了不同程度的损害。因为当教育通过市场机制来向社会提供时，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有了可分性和排他性，从而使教育变成一个具有营利性质的领域。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公共性就会受到损害。事实上近年来在公立学校领域中，公立学校功能的蜕变问题、公共教育资源的流失问题、弱势群体的国民待遇问题等等，都有加剧的趋势。所以，深刻认识并且掌握这些价值取向对于教育的不同影响是必要的。
三、中国教育体制改革的伦理问题
大致上说，我把中国教育体制改革中产生的伦理问题归结为如下四个方面。
(一)商业文化的侵蚀问题
在我看来，一个社会有一个社会的文化特征。这种文化特征在社会的不同地域、阶层、族群、职业中的表现又是很不同的。其中商业文化属于社会的亚文化，具有自己独特的文化特征；而学校文化是社会的又一类亚文化，也具有自己的独特的文化特征。这两种文化在本质上是不一样的。一般而言，商业文化是从自己、从个人出发考虑和外部的关系问题，是个人主义的，而学校文化则具有传承知识、培育人才的功能，因此具有公共的性质。但是从20世纪90年代开始，商业文化对学校的侵蚀已经成为公立学校改革中的一个不能回避的问题。教育的市场化、民营化改革正在促成一种新的资源分配方式和人才培养模式的产生。它强调知识学习过程中的可选择性，体现学习者本位的思想，包含用户第一主义的新理念，从而导致从消费的角度来重新解释关于学校中知识传授的意义。比较而言，我们以往对于教育、对于知识传授的理解都太过苍白、太缺乏解释力了，商业文化对知识和知识的传授从经济的角度做了一种全新的诠释，这就是我们经常说的“知识经济”。知识经济的一个典型特征就是知识的快速产出，它带来的一个重要变化就是教育消费者对知识快速转换的需求，并且要求学校的知识传播必须能够满足学习者的消费要求，根据知识的快速转换，不断地清理出有用的知识，并且以一种规模化和批量化的形式来传播，以满足学习者的消费需求。知识经济对知识及其传授所作的诠释不仅影响着学校功能的发挥，影响着学校与教师、学校与学生之间的关系，而且影响了学校的文化，改变了学校的既往面貌。
很多人问我，大学怎么会变成今天这个样子？怎么会这么浮躁？为什么会有这么多学术造假行为？为什么会有这么多中庸的论文和学术成果？我说你们只要看看今天的大学就知道了。传统的大学已经不复存在，所以不要奢谈什么学术研究、文化传承。商业文化正在侵蚀我们的学校教育，这是一种潜移默化的、带有颠覆性的影响，学校正逐步地被商业文化所改造。今天很多人在讨论学校的功能问题，讨论教育应有的内涵问题，那么我们必须十分重视商业文化对学校文化的侵蚀问题，因为这才是问题的根本，是过分商业化带来的问题。在中国的大学里，知识传授的商业化最典型的就是MBA和MPA，这两种学位都是典型的商业化操作。社会有这种需求，大学有这种资源，然后将知识经过包装变成MBA、MPA的一整套学位课程，用一种规模化、批量化的形式来传播。因为赚钱，所以大学才会去迎合社会和消费者的需求，这是一种典型的商业文化侵蚀，是对大学文化的消解，这就是今天大学的问题。
(二)教育机会平等问题
就社会公平而言，市场导向的教育改革是一把双刃剑。市场机制增强了教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大了学习者的选择权，满足了不同消费者的不同需求，培植了一种平等竞争、勇于进取的市场精神，这都是市场化教育改革带来的正面效应。它还能形成一个多渠道筹措教育经费的体制，有利于缓解国家投资教育的沉重负担，最大限度地扩大教育的规模，使平民百姓享受到更多的受教育机会。但是另外一方面，市场机制也带来了很多弊端，比如出现了教育机会分配的不公平现象，扩大了强势群体与弱势群体之间的差距，等等。有一件事情是互为因果的，即教育不平等会产生社会的不平等，这种不平等又会反过来加剧教育的进一步不平等。这就是现在教育的问题所在。我最近刚做完一项有关教育机会平等的研究。在研究中，我检索了一百多篇相关的文章，其中有一篇论文颠覆了我自己原来对于教育公平问题的看法，这位社会学家讨论了这样一个问题，即高等教育规模的扩大是缩小了还是扩大了教育的不公平。我自己多年来的一个观点认为教育规模的扩大有利于教育公平，不管中国今天的老百姓对于教育有多大的抱怨，不管今天我们还存在多么严重的教育不公平，但是有一点应该肯定：今天比三十年前，由于教育规模的扩大，老百姓有了更多接受高等教育的机会，因此今天比过去更公平。但是这位社会学家却告诉我们说：“不”。她所做的研究表明，这种不公平不仅仅是在高层次的学校，而且还发生在低层次的教育。这是一项实证研究，而不是概念的抽象演绎，让我不能不接受作者的观点。
正如我在前面所说，建立公立学校，向社会提供平等的公共教育服务是政府保障教育机会平等的一个主要做法，是现代世界各国推行普及教育、实现教育机会平等的一项共同经验。然而在中国，20世纪90年代的教育体制改革使公立学校在保障教育机会平等的作用方面出现了一系列极为复杂的情况。从当前看，市场导向的教育改革有可能导致某种程度的社会分化，并将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外。事实上，在我国的教育改革中，这种危险的倾向已经初见端倪：公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校问题、择校问题、贫困学生的辍学问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，正由于教育的市场化、民营化而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。
我无意从抽象的理念出发来讨论教育机会平等问题，而希望从中国教育的现实，从社会的变迁中讨论这个问题。在我看来，这是一个典型的“改革当中产生的问题”，就是刚才我说的“后改革时代”的问题。解决这个问题固然需要理论，但更需要实践性智慧，因为这是“对改革的改革”。
(三)教育腐败问题
腐败经常会伴随着社会变革出现，而且不仅仅是教育体制改革。在其他改革领域，甚至其他国家，腐败都会伴随改革而出现，所以很多人都把腐败看做改革的伴生物，是改革必须付出的代价。如何能够建立一种有效的机制来遏制改革中可能出现的腐败问题，这是当前教育体制改革中非常突出的一个问题。
在我看来，由于中国的市场经济体制还没有发育成熟，所以相当多的规则还缺乏可操作性，公、私两种体制的区分还不是那么清楚，在这种情况下，遏制腐败就是相对较为困难的事情。另一个方面，现行的教育政策和法律，对于如何防止败德行为，还缺乏有效的预见和准备，许多情况是过去未曾有过的。比方说，1995年的《教育法》在赋予学校法人地位时，并没有意识到教育权一旦赋予学校以后，有可能出现权力被滥用，从而产生腐败的现象，因此缺少相应的制约性规定。坦率地说，这是很大的一个失误。法国人孟德斯鸠讲过这样一句话：任何一项权力，在行使的同时，如果不能得到必要的制约，权力就会被滥用。而腐败就是源于权力的滥用。1995年的法律在赋予学校以法人地位的同时却忽略了这件事情，或者说立法者还没有这样一种远见，没有意识到在改革过程当中由于权力的滥用而产生的腐败问题，以至于到2000年后，当公立学校中一旦出现各种腐败问题的时候，法律就显得很难应对了。
举个例子，就是教育乱收费。其实“教育乱收费”的提法有毛病，教育怎么能乱收费呢？乱收费的主体是学校。所以准确地说应该是“学校乱收费”，再准确一点儿应该是“学校法人乱收费”。但是已经约定俗成了，大家都说“教育乱收费”。许多人跟我讨论这个问题说，学校乱收费源于公共财政投入的不足，学校才把办学经费的亏空转嫁给学习者，由学习者来分担这种不足。我说不对，因为这二者间并不具备线性的因果关系。为什么这样说？学校乱收费始于1997年高等学校收费并轨的改革，首先发生在高等学校，然后蔓延到中小学校，到2000年左右逐渐形成了一种被社会公众普遍批评的乱象。我们假定乱收费是2000年出现的腐败现象，而财政投入的不足起码从20世纪80年代就开始了。从我读书开始，教育经费就是严重不足的。但是，当时并没有出现乱收费的现象。我记得1997年教育的公共财政拨款占当年GDP的比例大约是百分之一点多，后来上升了，也不到2%。如果说学校乱收费是源于公共财政投入的不足，那么应该从20世纪80年代初起，就有乱收费的腐败现象。但是当时的学校并没有出现乱收费现象。我是1977年恢复高考上的大学，那时上学不用缴纳任何费用，而且还可以享受一份助学金。所以我的学生说，“劳老师，你们那个时代真幸福啊”。确实和他们不一样。他们现在要想着上哪儿挣钱来缴纳不断上涨的学费和其他费用，我们那时没有这个问题，因为学校是不允许收费的。所以我说这两件事不存在直接的因果关系。既然不存在因果关系，那么乱收费现象必定有其他的原因，我们必须找到问题的根子所在，否则没有办法解决乱收费问题。我找到的根子就是一个权力缺乏制约的问题。学校乱收费是因为学校有权收费了，过去虽然学校也穷，经费也不足，但它无权收费，所以不存在乱收费的问题。现在学校有了收费的权力，但在行使这项权力的同时由于没有得到必要的制约，收费就演变成了乱收费，这才是问题的关键。所以，解决学校乱收费问题，就是要对学校的收费权进行必要的控制和监督，义务教育阶段的公立学校应当严禁收取学费，其他类型学校的收费必须有物价部门的严格监督，防止利用收费来谋取暴利。
(四)坚守教育的公共性问题
在我看来，公共性是现代教育的一个基本特征。教育的公共性，决定了教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须要通过市场之外的资源配置机制来提供。这就导致了现代社会中政府所提供的教育越来越具有举足轻重的意义。我反对有些学者的一个观点，他们认为应该还教育以它原初就有的民间性。我把这种观点叫做现代社会的教育乌托邦。在现代社会中，我们不可能排除政府对教育的影响。因为教育不是商品，教育的平等、普及只有靠政府才能得到保障。
对于教育的公共性，我一开始也是非常模糊的。如果大家注意到1995年的《教育法》，虽然规定了教育的公共性，但这一规定的指向并不清楚。《教育法》第八条规定“教育必须符合国家和社会的公共利益”。但谁必须符合？这里用了一个笼统的概念即“教育”，结果大家以为公共性是一个全称概念，包括公立学校、民办学校和其他教育机构。随着时间的推移，随着教育体制改革的深入发展，慢慢地我才弄明白这件事情的要害。当前教育的公共性问题，实际上就是公立学校的问题。很多人说民办学校也应该具有公共性，所以《民办教育促进法》规定民办教育机构也是公益性机构。这一规定混淆了民办学校和公立学校的差别，民办学校是否是公益性机构，取决于民办学校举办者的选择。按现行法律的规定，举办者可以选择举办公益性机构，在国外这就叫“财团法人”，国外的教堂、寺庙、公共图书馆、公园，都叫做财团法人。在中国，这类公益性的民办学校被归入“民办非企业单位法人”。民政部1999年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。该条例列举了民办非企业单位所从事的行业，其中就包括了教育。当然民办学校的举办者也可以选择举办营利性的教育机构，这时这一机构就不是民办非企业单位法人，而是企业法人，应当在工商管理部门登记注册。
我不想在这里讨论法人制度这一比较艰深的法律问题。我想要强调的一点是，对于公立学校而言，因为从成立的那天起就决定了它是为公共目的而建立起来的，所以应当有一个特殊的法律地位规定。关于这个问题，了解一下德国人怎么界定公立学校是有借鉴意义的，因为中国清末建立的现代法律制度和教育制度是从日本引进的，而日本明治维新学的是德国，这个渊源关系表明中国的法律和教育制度从总体来说应属于欧陆传统而不是英美传统，这是我们在讨论问题之前必须予以明确的，否则很多问题就没法讨论了。在德国，公立学校属于“公营造物”，这个词是日本人翻译的，中国人又把这个译名给引进了，今天可译作“公共服务机构”。这类公共服务机构包括国家行政主体举办的图书馆、邮局、医院、疗养院、学校等等，在法律上或属公务法人，或不具法人资格。这些机构设置的目的不是为了赚钱，不是为了社会某个特定人群谋取利益，而是为不特定的大多数人服务，公立学校的这种性质就是公共性，这种公共性是法定的，不由选择的。因此，对于公立学校来说，公共性是一种与生俱有的性质，也是它必须始终坚持的。非营利的私立学校也可以具有公共性，但这个公共性是举办者自己选择的，是举办者意思表示的产物，因此是一种意定的性质。
四、在教育改革中坚守教育的基本伦理价值
当前中国的教育体制改革正处在一个十字路口，改革的进一步发展，取决于我们如何确立并坚守教育的基本伦理价值，这是中国的改革决策者现在正面对的一件事情。
最近我一直在研究一个问题，即如何研判中国教育改革正在出现的某种微妙的变化，这个变化我用一个关键词来描述就是“倒退”，即教育改革正在出现某种倒退的迹象。许多人尽管承认教育改革中的这种变化，但不同意我所说的“倒退”，而主张用另外一个词，即“调控”。无论是调控也罢，倒退也罢，恐怕我们都不得不承认，在当前的教育体制改革中，出现了某种不同于先前的改革动向。问题的关键乃在于，我们如何来理解和评估这样一种改革的动向，如何为这种改革的发展趋势适时地规定应有的价值取向。
我想以当前学前教育领域中发生的问题为例做点讨论，为我的上述观点做一个诠释。在我看来，学前教育是中国教育体制市场化、民营化改革中走得最远，也是最彻底的一个领域，因为大部分幼儿园都民营化了，这在其他教育领域是没有的，只有幼儿园改得如此彻底。幼儿园这么做有它自己的原因，因为改制之前的幼儿园绝大部分是由企业事业单位作为单位职工的福利举办的，是计划经济时代单位办社会的缩影。教育部门只举办一些示范性的幼儿园，数量非常少。到了20世纪90年代企业制度改革，以及后来进行的事业单位改革时，幼儿园的体制问题就突出出来了。企事业单位不是教育机构，不能要求他们办教育，尤其是企业，把教育成本纳入企业的生产成本，这是说不通的。所以原先归属各个单位的幼儿园、中小学等就全部从其隶属的单位中剥离出来。教育部门接收了其中的中小学，但幼儿园的出路则是让它市场化、民营化。这就是现在幼儿园市场化、民营化的一个大概过程。幼儿园的改革产生了一系列问题，其中“入托难，入托贵”是今天老百姓抱怨最多的一个问题。现在幼儿园的费用少则每月七八百元，多则数千元，好的幼儿园还要交数万元的赞助费。现在北京市已经决定把大多数的幼儿园重新回归公办，这件事情列入了北京市“十二五”规划，并且是其中的一项重要举措。从体制改革的角度看，幼儿园的体制改革转了一圈又回到了它的原点，这是不是我所说的倒退？幼儿园要改，一定要想办法让老百姓满意，这个问题不解决愧对百姓。但是相当多的人还是按照非公即私这样一种简单化的思维方式来考虑解决的出路。其实除了回归公办作为一种思路外，还可以有许多办法。比如政府采购教育服务、借鉴国外的特许学校做法等等。幼儿园都回归公办，如果能办好，老百姓满意，固然很好，但如果没办好，老百姓还是不满意怎么办？还有退路吗？现在政府举办的小学、中学、大学，老百姓尚且不满意，因此我们并没有什么把握说由政府来举办幼儿园，老百姓就一定会满意！因此我反对用一种非公即私的思维方式来讨论问题。比方说一个小区，现在有200个孩子要入托，我们起码可以有两种政策选择的可能性，一种是由政府举办一个200个学位规模的幼儿园，另一种是通过政府采购、通过购买教育服务的形式来解决。这种政府采购的形式，在实践中证明是可行的，而且政府采购中，政府是站在第三者立场上，如果中标者没有把事情办好，政府可以提出要求，可以撤换并另找其他人来做。这种做法事半功倍，用办一所幼儿园的钱，可以购买两到三倍的教育服务。
对于当前的改革，我归纳了学术界的两种主要思路。一种叫做公法学的改革思路，一种叫做民商法学的改革思路。公法学的改革思路，它的学术立场是从公法学出发的，认为公立学校是国家为培养人才而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构。因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性而享有公权力，有别于以私益为主的企业法人或单一的民事主体。因此公立学校作为公务法人，必须依法享有民事权利，不应当损害公立学校的公益性质，必须依据公立学校的功能，对其法人权利做出必要的限制。我称这种观点为“公务法人说”。
民商法学的改革思路是从现代企业制度当中获得改革灵感的。这种思路认为，市场的资源配置方式和管理方式是学校可以选择的另外一种运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。所以他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、学校内部各利益相关者之间利益关系的改革构想。这种观点我叫做“法人治理说”，区别于上述的“公务法人说”。
简单地说，“公务法人说”更强调公立学校的公共性，“法人治理说”更强调公立学校作为法人的自主性。在这两种不同的改革思路中，我最初持的是第一种思路，1996年在我的《教育法学概论》一书中就曾表达了这一观点。但是近年来随着我的研究的深入，我的观点开始发生变化，正如我前面所说，“公务法人说”也罢，“法人治理说”也罢，它们都是在一个“非公即私”的二分法理论框架中来讨论问题的，这是一种被简单化了的理论思维方式，而事情的复杂性远非这种“非公即私”的二分法能够解释清楚的。
在这里我想举个例子，即择校，这是一个中外皆存在的问题，据我所知英国的教育改革也有这个问题。但是在中国和英国，择校问题的性质是完全不同的。在英国，择校是作为一种受教育权利，一种学习者的自主选择权存在的，是一种带有平等性质的权利诉求。而在中国，择校却导致了一系列教育机会的不平等问题。择校的政策依据是有关学校改制的政策，就是把一批办学条件和质量比较好的学校，通过某种制度性改革实现办学体制的转换，使之可以同时利用两种不同体制的好处来办学，既可以获得公共财政的拨款，又可向学习者高收费。由于这些学校一般都是优质学校，社会公信力比较高，大家愿意把孩子送进去，但有的人花得起高昂的学费，而有的人就花不起这笔钱，所以择校就被讥为是一项有利于富人而不利于穷人的“富人政策”。可以说，择校已经成了一些人利用制度不均衡获利的工具，所以遭到老百姓的批评是必然的。但是前两三年，教育行政机关又要求对改制学校重新进行改制，并且为此下了文。许多地方据此要求原先的改制学校进行再次选择，或者选择回归公立学校，或者选择完全变成民办学校。这种用“非公即私”的二分法来处理教育改革中所出现问题的做法本身就很值得商榷。为什么不能在公与私之间创造出更多的学校办学形式呢？比方说除了非公即私的办学形式之外，能否还有亦公亦私，非公非私，公私兼顾、以公为主，公私兼顾、以私为主等多种办学形式存在？二十多年来的教育体制改革的一个重要成果就是形成了一个多元化的办学体制，这个体制是很难用非公即私的二分法思维方式来加以概括的。因此我主张应突破现在的非公即私的思维方式，充分汲取近三十年国际和国内有关公立学校改革的成功经验，找到一条能够有效改造传统学校教育体制，重构国家与教育、教育与市场关系的、能够适应公共教育体制发展的第三条道路。
他山之石，可以攻玉，我想在这里借鉴一下国外在这方面的做法。2005年，我在日本的一所大学做客座研究员，和日本学者共同进行有关两国大学法人化改革的比较研究。在这期间，我曾经访谈了三位日本大学校长或副校长，一位大学监事会的监事，他也是前大学校长，并和一些研究日本国立大学法人化改革的学者作了深入的探讨。日本在正式实施国立大学法人化改革之前，于2003年出台了一部《国立大学法人法》。这部法律确立了一个重要的法律概念，就是“国立大学法人”，这是日本以往法人制度中没有的一个新概念。《国立大学法人法》是依据日本的《独立行政法人法》制定的一部法律，就是说它的立法依据是公法，一般来说，这种情况下国立大学法人应当是公法人，从《国立大学法人法》的规定看，国立大学法人确实带有公法人的性质。但是这部法律又不直接把国立大学规定为公法人，这就和同为大陆法系的德国有所区别了，因为德国的州立大学兼具国家机构和公法人机构的双重法律地位，但是日本在国立大学法人化改革中不把国立大学直接规定为公法人，而是规定为一种特别的法人类型。这样做的高明之处在于为未来的改革留下了较大的空间。因为不管纳入公法人还是私法人，都有可能束缚大学的改革。现在不去规定国立大学法人的性质，尤其是不把它放在非公即私的二分法框架中去规定，将来随着改革的发展，该姓公时就姓公，该姓私时就姓私，改革空间就会大得多。还有一个例子，最近看到有关德国的公立大学改革的报道，这一改革以九所州立大学为试点，其中最著名的是法兰克福大学。这所大学最初就是一个基金会法人，后来变成了公法人。由于是公法人，它和政府的关系就和原先不同，政府对它的管束更为严格。近几年德国的改革也在经历一个放权的、自主化的改革进程，这九所州立大学的改革就是由原来的公法人变成基金会法人。这对我们有很重要的启示，如果我们简单地把公立学校界定为公法人，会给我们的改革造成很大的束缚。为了给公立学校改革留下更大的可能性，我提出的观点就是，先制定一部法律，就叫《公立学校法人法》，把公立学校法人规定为一类特殊的法人类型。这类法人的性质，该姓公时就姓公，该姓私时就姓私，而不要以简单化的非公即私的二分法把公立学校框死。我的这个观点可以叫做“特殊法人说”，以区别于上述的“公务法人说”和“法人治理说”。
中国的教育体制改革正面临两个关乎改革伦理的问题：第一，改革应如何坚守公立学校的公共性，现在教育的种种不公平现象就是源于我们的公立学校也去谋求自己的私利，这必然会出问题。第二，改革应如何去维护简政放权改革所形成的公立学校的自主性，这种自主性在当前正出现某种倒退的倾向。这是两个不同的、有时很难完全兼顾甚至会产生冲突的伦理问题，所以我把它叫做教育改革的两难问题。但这又是当前教育体制改革必须要面对并予以解决的伦理问题，既要坚持公立学校机构的公共性质，又要坚持公立学校办学的自主性质，两位一体，缺一不可。当前教育体制改革中的改革伦理问题的要害大概就在这里。深入理解教育活动的基本价值，准确把握教育改革的复杂性，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。这就是我提出教育体制改革伦理问题的目的。如果有人问我，中国教育体制改革的思路应该是怎样的？我只能告诉他不应该是什么样的，不应该是过去我所信奉的公法学改革思路，也不应该是民商法学改革思路，而应该去寻找新的改革道路。这条新的改革道路必须能够超越上述两种改革思路，能够解决教育改革所面临的伦理问题，能够真正推进中国公立学校的改革。
(本文根据我在北京师范大学教育学部博士生课程“教育学前沿问题”的讲课录音整理而成，博士生何颖参与了整理的部分工作，特此致谢。)