政社合作中的政府行为及其制度逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 社会治理创新话语下，“政社分开”以及“政社合作”成为一些政府文本的高频词，二者实践层面各有侧重：“政社分开”意在给社会组织，尤其是所谓官办社团自主性以发挥其作为“社会组织”的效能；而“政社合作”则更多强调社会组织承担福利功能或承接政府服务职能。从长时段看，这种“合作”或“分开”体现了转型期国家治理技术从“总体性支配”到“技术治理”的转变，这与国家法治建设和市场经济改革一脉相承。①福利多元主义范式下，政府与社会组织合作的意义主要体现在“分工合作”带来的效率，即政府和社会组织各有所长，二者合作能够提高公共服务的品质与效率。研究者对政社合作应然性和合理性的论证展示了社会治理创新的可能性，但未能有效解释实践中社会组织与政府合作水平有限的问题。②这样的解读与分析虽有助理解“政社合作”的实质，但难充分解释目前“政社互动”的复杂现实。 目前，第三部门理论等相关研究范式构成了“政社合作”话语实践的主要理论假设，研究者和实践者借鉴福利国家转型中社会组织发展的经验和理论，论证中国政府与社会组织合作的必要性。③其隐含的逻辑是，政府和社会组织在公共服务提供过程中存在信息、资源或成本等方面的差异，且目前政府主导的福利体制存在诸多缺憾，而社会组织的参与能够提高公共物品供给的效率。④正如一些研究所指出，二者合作是“逻辑和理论上都很明智的折中方案”，而非“失灵”情境下的替代关系。⑤在这样的思路下，政社合作的逻辑更多被阐释为“效率逻辑”，无论政府寻求合作的动机抑或合作的模式多被理解为意在提升公共服务的效能。但在“购买社会组织服务”这一政社合作的典型模式中，就不难发现二者的合作并非都带来理论所预期的服务效能的提升，而是出现了社工“专业性”遭到扭曲的现象，合作带来资源优化配置与服务效能提升的预设也大打折扣。⑥另外，在一些合作中，政府和社会组织的合作也并没有依照理论模型所指示的那样，在资源、信息以及服务方面进行合理分工。⑦ 近年来地方政府日渐增强的“政社合作”意图，以及国家相关政策法规变革的事实则提醒我们，“政社合作”可能不只是地方政府改善公共服务水平的策略选择，而是还与其制度环境密切相连。如果说20世纪90年代地方政府默许社会组织在社会服务领域开展活动尚可以理解为治理压力下的理性策略，那么今天不同地区普遍推进的“政社合作”实践则不应完全解读为效率原则下的社会治理创新。国家福利体制重构的进程中，一些地方的政社合作也呈现出形式化的特点，政府主导建立的社会组织孵化机构只是把该地区已有的社会组织纳入名单作为成果上报；另一些合作中，政府更看重社会组织的象征性资本而非服务能力，所谓政社合作变得有名无实。对于类似的现象，组织社会学的研究指出，效率并非影响组织行为的唯一机制，处于环境中的组织还受到制度逻辑的影响。“不同的制度运作体系影响着行动‘策略’的选择和其有效性，策略的变化方向和幅度遵循一定的制度逻辑。”⑧基于这一问题意识，本文以S市C区政府一个名为“结对帮扶”的慈善项目为例，从政府行为的角度分析“政社合作”发生的制度逻辑，尝试为“政社合作”探索不同于第三部门理论的分析视角。这一项目在文本层面被表述为民政部门与社会力量在社会救助领域的合作，从而达到救助资源整合与服务优化的目标。然而其实践过程却伴随着大量仪式化的活动，且包含了诸多难以归结为意在提升公共服务效能的权力和价值因素。 二、作为自上而下制度安排的“政社合作”：国家政策执行的逻辑 从长时段看，福利领域“政社合作”并非始自20世纪90年代“社会福利社会化”，新政权在建国初就同慈善救助类社会组织有过短暂的合作关系，尽管社会组织在新中国政权建设过程中经历改造和消灭，但1950年二者的互动确有过加强。⑨其后受政治局势以及意识形态影响，社会组织在新中国逐渐销声匿迹，政社合作也无从谈起。随着国家“总体性”治理结构形成，福利救助功能也整合进入了新的体制，“单位”成为当时城市社会功能实现的主要载体。单位作为整合政治、经济以及社会功能的组织单元构成了城市社会的组织基础，由于功能高度整合以及组织间较高的同质性，单位组织的福利供给具有独立与封闭的特点，而缺少与组织外部的“合作”。 改革开放以来，经济领域市场化改革引发了中国社会结构和功能分化，单位“办社会”的体制难以满足日益增加的“非单位”人员的需要，20世纪90年代中后期的国企下岗潮进一步加剧了社会对于新福利体制的需求，改革以前福利领域一元化的格局由此出现分化。一方面，政府依托民政部门建立了新的社会保障体制，城乡最低生活保障体系逐步完善；另一方面，民间自下而上的公益慈善活动也被默许和容忍，境内外的各类慈善资源也开始进入社会服务或者社会救助领域；与此同时，一些官方背景的社会组织也开始活跃在这一领域，以慈善会系统为代表的官办社会组织以“形同质异”或者“组织外形化”的方式吸纳社会资源。⑩总之，在单位的一元化福利体制开始瓦解而新的制度尚未完善的情况下，不同类型的福利主体开始以各种方式探索对于新形势的应对之道。 社会的组织结构和功能的分化，使得政府与社会组织合作再次成为了可能。从20世纪90年代“社会福利社会化”理念的形成到2014年《社会救助暂行办法》颁布，社会力量参与相关领域的社会服务逐步成为民政工作改革的方向，民政部门不仅调整了自身组织架构，而且其与社会组织的合作也逐步进入制度化轨道。C区“结对帮扶”项目也是在这样的背景下展开的。虽然地处中国经济最为发达的地区之一，然而辖区内依然有1000余户困难家庭(包括低保家庭以及其他类型的经济困难家庭)，而由于该市生活成本较高，500多元的低保金并不能完全满足他们的需要。民政局为此已经进行了各类所谓“体制内帮扶”，其中“结对帮扶”项目之前的“社区公益服务”项目就取得了良好的效果。2012年郭美美事件对国内慈善事业产生了巨大冲击，C区民政局以此为契机，基于慈善话语而推行了一个旨在吸纳社会组织以及企业帮扶辖区内困难群众的“结对帮扶”项目，建构所谓的“体制外帮扶”。 在C区官方的话语中，“结对帮扶”项目是通过“搭建慈善平台”整合“体制外”力量的慈善项目，是针对治理压力的创新项目。项目通过社会资源与辖区困难家庭直接对接来改善其生活状况，因而规避了慈善会吸纳资源再发放所带来的资金风险。然而这种“结对帮扶”的形式不仅是过去民政部曾经推动的“社会互助制度和一帮一的传统”的延续(11)，而且同样是社会福利社会化一种体现。与其说是C区民政局的“制度创新”，不如将其看作是国家政策框架下的制度“变通”。在国家“十一五”规划中就有了“鼓励开展群众互助等社会扶助活动”的表述，而在民政部的“十一五”规划中，“组织和动员社会力量，充分利用各种社会资源，推进民政事业的健康发展”则被写入了规划总则。同样地，在省市民政部门的各类文件中，社会组织参与民政工作也都受到鼓励和推动。从相关政策法规推行的时间顺序来看，福利领域的改革基本上沿着中共中央、国务院、民政部，然后再经各级政府逐级推行和落实。相关法律法规和各类政策乃是地方政府行为的关键依据，政社合作的形态也必须同国家的政策倡导保持一致，所谓“创新”实际上也是国家政策的变通执行。因而“结对帮扶”项目的推行不仅是对治理压力的回应，同样也是对于国家相关领域政策变革的响应。 尽管在时间顺序上，“政社合作”的地方探索先于国家层面的制度变迁，而一旦国家政策文本中包含了“政社合作”的元素，就会对地方政府行为产生影响。具体而言，国家对新制度的推行不仅为已有的“政社合作”提供了合法性，而且也为地方政府行为开辟了新的制度空间。这意味着在面对地方治理压力时，选择以国家“认证”的制度方式施政，不仅有助于实现地方治理目标，而且能够带来保持对与上级部门行政意图一致的额外收益。如果考虑到基层关于回应民众需求与执行上级命令方面权重的差异，以及“行政效率”考核标准的模糊性，后者所带来的收益甚至会高于前者。 从“结对帮扶”项目的实施来看，这样一种制度自上而下推动的连续性并非偶然，无论是各类文件的草拟，还是工作的具体落实，民政局往往都是依循上级部门的同类文件，结合地区实际情况来操作，即所谓“领会中央精神因地制宜地开展工作”。如此观之，“结对帮扶”项目中C区民政局与B组织的合作不仅意在利用其资金和服务，而且更看重“合作”所体现的对于国家福利政策变革的落实。 三、作为政绩产品的“政社合作”：科层制的逻辑 在社会政策执行的逻辑下，意在实现国家福利结构转型的“政社合作”经制度化而构成了地方政府行为的激励——以国家制度化的方式回应社会需求能够为其带来更多政治收益。“对制度安排的变化的需求，基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。”(12)也就是说，新制度之所以得到执行，其动力在于新制度安排能够带来新的利益。对于国家而言，指向整体福利结构转型目标的新制度在“变通”与“通变”的历程中逐步形成(13)；而地方政府对于政策的执行则包含了多方面的收益。结对帮扶项目中的“政社合作”能够带给C区政府的收益至少包括两方面：一是同B组织合作所带来的资金和服务，以此更好地回应民众需求，这与政策变革以及地方治理目标一致；二是体现对国家政策的大力执行所带来的政治收益，从而有助于增强地方官员晋升的机会。对于前者，二者的合作大体符合“效率”机制的解释，即使没有国家制度变迁的推动，地方政府同样有动力谋求合作。而后者则与制度变迁在不同层级政府之间的推进紧密关联，下级政府落实政策的主要动力在于获得上级部门的认可。 C区是国内经济最为发达的地区之一，每年福利领域投入远高于国内其他地区，区政府寻求与社会组织合作的主要动力并非“资源压力”。尽管C区最低生活保障的额度难以满足困难家庭的实际需求，但C区对这些家庭已经开展了一系列的救助，在“结对帮扶”项目落实前，C区已经实施了由财政资金负担的“社区公益服务”项目。这一项目同样意在支持低保和低保边缘家庭，通过“公益服务”津贴性质的资金补助来缓解困难家庭的生活压力。而“结对帮扶”项目则是在此基础上再增加社会资源给予困难家庭补助，即鼓励社会力量参与区内社会救助工作。 尽管通过所谓“体制内资源”与“体制外资源”的合力，C区力图将其社会救助工作打造成一个“资源密集型”的政绩工程。(14)但是“政社合作”中“制度”收益的最大化并非完全来自一丝不苟地执行国家政策，其收益的实现也并非都由其对治理压力的回应而完成。政府行为研究已经指出，转型期地方政府官员的激励机制中存在一种“锦标赛”体制，即为了获取晋升的政治资源，官员往往会倾向于在任期内做出高于上级政府所设定的目标值，这尤其是表现为经济发展领域的“GDP主义”。(15)然而，这种激励机制对不同部门的官员则会发生某种变化，并不是所有行政工作都可以量化考核。对于C区民政部门而言，政绩既要体现为可量化的规模，即救助工作中的救助金额和人数等；还要体现执行制度的差异性，即以“创新”国家当下着力推行的制度来回应民众需求。于是制度落实过程中的“创新”则成为体现其自身能力的重要策略，如何体现自身落实制度的努力以及制度差异化的执行是地方政府政绩最大化的重要考量。 然而这种所谓的“创新”并没有背离国家自上而下的制度安排，考察其他领域的政府创新，也不难发现这种所谓“创新”在回应地方治理压力之余，同样也是在响应国家所推动该领域的制度变迁，其创新的制度空间乃是国家政策集合的子集。就C区民政工作而言，笔者参与起草的“C区民政工作创新改革计划”实际就是按照局领导的要求依循省、市以及民政部相关文件的体例和框架完成的，所谓“创新”实际上就是国家制度结合地方情境因地制宜地执行。一些研究已经指出了地方政府行为对于政绩的追求是其在制度实施过程中“创新”的动力来源：“当地方政府通过体制创新与制度变迁，能够产生新的制度收益，新的制度收益不仅能补偿制度变迁的成本，而且带来经济收益盈利，从而提升政绩，地方政府往往倾向于推进制度变迁，通过地方规章、行政规定等地方性立法，渐进地回应与满足社会需求。”(16) 然而C区政府的政绩还体现在其对于国家政策以创新的方式着力落实，而为了突出这一层面的政绩，民政局在与B组织的合作中呈现了“仪式化”的特征，由此带来相应的仪式性收益。(17)于是我们看到在与B组织的合作过程中，C区一方面尤其重视自身公共服务理念的“创新”，突出自身“结对帮扶”项目同“传统”慈善的区别，进而建构了“慈尚”(使“慈善”成为时尚)、“日行一善”和“爱可以传递和延续”等符号。另一方面，也特别重视宣传其与B组织的合作，不仅专门建立了“结对帮扶”项目的网站、微博以及微信平台，还经常性举办各类仪式来展示合作的理念和成果。其宣传策略也更多强调自身理念的“先进”，而较少提及项目所涉及的具体资金数据。2013年，C区申报中央编译局主办的“政府创新奖”，“结对帮扶”项目是其申报的主体内容。而正如相关研究所表明的，通过这种政府创新，一方面提供了政府威信和政府存在的合法性，另一方面官员也获得了晋升的资本。(18)而C区在慈善领域的制度创新，也确实得到了上级部门的认同和回报。“结对帮扶”项目不仅刊发在了省委办公厅的《每日汇报》，而且得到了多位市领导的高度评价，认为这是“推进社会建设，加强和改善民生的一项创新”。 基于上述分析，我们会发现，C区特殊的经济政治情境使得地方政府在社会救助领域的目标不仅是获取资源以回应治理压力，而是包括了资源获取方式和理念的创新。而政社合作的特殊性又为官员创新提供了切入点，不仅在原有基础上进一步回应地方治理需求，而且也体现了对国家政策的大力实施。政府获取更多的社会资源往往被视为政社合作的主要动力，在政社合作获得充分制度合法性以前，吸纳社会资源也确实是许多地方政府补充福利资源不足的重要手段。但是在技术治理的背景下，政社合作通过国家制度化，吸纳资源的效率逻辑就可能不再是主导地方政社合作的原因。尤其对于财政能力很强的C区，其所推行的“结对帮扶”项目就不完全由“效率逻辑”所主导。当政府的行为逻辑克服了资源约束，其创新的路径和模式就会更加倾向于满足“合法性机制”，从而以“仪式化”的方式生产政绩。 四、社会组织价值诉求的彰显：社会的逻辑 在C区民政与B组织的合作中，B组织一方面是其开展社会救助的资金和服务来源，另一方面也是体现其治理能力的“花瓶”，与之合作似乎成为政府权力再生产的一个环节，即官员利用社会组织回应了民众需求，而且彰显了治理能力。然而，“要进行成功的制度变革，不仅有赖于制度支持者所控制的资源，也有赖于权力的性质和提供、分配、控制资源的具体制度规则。权力的制度性质不仅为制度再生产，也为制度转型提供了特定的机会”。(19)“政社合作”一方面需要受到法律法规的约束，另一方面也需要满足社会领域的合法性要求，即政府与社会组织的合作也需要获得社会组织的某种认可。这体现了“政社合作”关系与政府上下级关系的差异，前者是两个不同组织之间的互动，而后者则处在统一的科层结构之中。吸纳社会组织资源不同于来自税收的财政资金，政府并不能强制要求社会组织与自身合作。于是我们发现，C区政府的结对帮扶项目不仅注重彰显自身的治理能力，同样也强调理念层面的包装，并以此来建构一种“体制外的合法性”，“唯有在此种合法性的基础上它们才有可能动员体制外的各种资源并将之与体制内资源接合起来”。(20) C区民政局主要以一套价值符号的营造来建构这种体制外的合法性，在“结对帮扶”项目筹备的同时，C区提出了“慈尚”(使慈善成为一种时尚)理念，并要求笔者所在的研究团队对这一理念进行阐述。“结对帮扶”项目开展以后，S市市委书记曾来调研，民政局在介绍项目时也着重汇报了其慈善理念的创新。尽管作为政府部门的汇报，其阐释有其理想化的一面，但其中多数内容在C区政府主导的政社合作中都有推动，虽然其中一些内容只是形式上的。而在与企业组织的互动中，笔者则观察到民政局长为了动员企业参与“结对帮扶”，特别强调其项目理念和价值与作为知名慈善组织B组织的一致性。然而此类价值理念符号化的实践并非对政府的行为毫无影响，这样一种价值的“话语实践”同样会构成对民政局行为的约束。在结对帮扶项目中，民政部门与企业以及困难群体的互动的权力关系也都在一定程度上发生了变化。 总之，C区以制度创新为目标推进的福利领域制度变迁，在克服了“效率原则”制约后，更多地开始吸纳慈善领域中的价值因素来实现其创新目的。而价值资源的使用，一方面增加了政社合作的合法性空间，另一方面也意味着政府将价值背后的一套规范结构纳入了自身的行为规范，从而对自身行为产生影响。 五、结语与讨论：从政府行为角度分析“政社合作” 经历了多年的探索和实践，中国福利领域政社合作的“制度场域”已趋于完善，政社合作已从改革开放初的“变通”之举，日益成为一种制度化的政府行为。近年来有关的法律、法规相继出台，政社合作已成为一些地方政府公共服务的常态。然而这一自上而下的制度变革也对政府行为产生了影响，为地方政府政绩生产开辟了新空间。在国家尚未将政社合作制度化的条件下，政府谋求与社会组织合作更多受“效率”机制的驱动，与社会组织合作有助于拓展公共服务资源和提升公共服务效能，因而能够更好地回应地方治理需求。然而，在转型期特殊的科层结构下，对制度本身的积极响应同样能够为地方官员带来政治利益。这就意味着政社合作在回应地方治理需求之余，还可以体现地方政府与上级部门的一致，从而增加地方官员晋升的机会。 “回应地方治理需求”和“响应上级政策变革”是制度化背景下的政社合作实践的两个动力，如果再考虑到地方政府行为中的“锦标赛”体制，那么这两方面的利益对于官员行为的激励则不能等量齐观。尤其是社会组织参与属于“锦上添花”的情境下，“响应上级政策变革”能够带给官员的利益则远甚于“回应地方治理需求”。本文案例中的“结对帮扶”项目就属于这一种情况，C区民政局与B组织的合作虽有资金和服务的考量，但对于改善辖区困难家庭的生活也绝非“雪中送炭”，如果考虑到合作本身的成本，那么C区政府对于合作的重视与其回应治理需求的收益显然是不对等。然而如果将“响应上级政策变革”的收益纳入“结对帮扶”项目的收益，那么民政局对于该项目的重视则顺理成章。为了实现政社合作中制度收益的最大化，地方政府不总会一丝不苟地实施制度，而是通过所谓创新的方式来凸显对于上级意图的重视，而为了释放其重视的信号以及引发上级注意力，政社合作的“仪式化”也成为地方政府一个重要的选项。 虽然目前政社合作过程更多受政府权力主导，但这并不意味着社会组织完全成为政府权力生产机制中的“花瓶”。由于是“合作”，政府并不能强制要求社会组织配合自身行政工作，而是需要建构“体制外合法性”以达成社会组织的认同，进而实现合作。在这一过程中，社会组织的价值诉求形式上或者实质上被纳入了政府行为的逻辑。 总之，本文尝试在政社合作的“效率”解释之外，探索制度逻辑对于政社合作的影响。相比于第三部门等理论的规范性解释，这样一种制度逻辑的分析有助于探究政府主导下的政社合作状况，且在一定程度上解释了政社合作水平低以及形式化等问题。然而，作为探索性的分析，本文在案例的选取及其与相关理论的逻辑关联方面还存在欠缺，深入的分析还有待对于更多案例比较研究的展开。 ①强世功：《惩罚与法制》，北京：法律出版社2009年版。 ②Hasmath,Reza,Jennifer Y.J.Hsu,“Isomorphic Pressures,Epistemic Communities and State-NGO Collaboration in China,” The China Quarterly,220,2014,pp.936-954. ③熊跃根：《转型经济国家中的“第三部门”发展：对中国现实的解释》，《社会学研究》2001年第1期。 ④孙炳耀、杨团：《国家、社会与市场：中国社会福利服务体制的重构》，杨团主编：《社会福利社会化：上海与香港社会福利体系比较》，北京：华夏出版社2001年版。 ⑤萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，北京：商务印书馆2008年版，第47页。 ⑥朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期。 ⑦林兵、陈伟：《购买服务中的合谋：科层制逻辑对地方政府与社会组织合作关系的影响》，《福建论坛》(人文社会科学版)2015年第10期。 ⑧张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：上海人民出版社2007年版，第12页。 ⑨李小蔚：《一九四九年至一九五六年国家政权与民间慈善组织的关系解析》，《中共党史研究》2012年第9期。 ⑩沈原、孙五三：《“制度的形同质异”与社会团体的发育》，中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会主编：《处在十字路口的中国社团》，天津：天津人民出版社2001年版；田凯：《非协调约束与组织运作：中国慈善组织与政府关系的个案研究》，北京：商务印书馆2004年版。 (11)多吉才让：《21世纪中国社会保障展望》，时正新、朱勇主编：《中国社会福利与社会进步报告(1998)》，北京：社会科学文献出版社1998年版。 (12)戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，奥斯特罗姆、菲尼等编：《制度分析与发展的反思》，北京：商务印书馆1992年版。 (13)刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》2009年第4期。 (14)周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。 (15)周黎安：《转型中的地方政府》，上海：格致出版社2008年版。 (16)范履冰、刘长春：《制度变迁视角下的社团管理体制创新》，《学术界》2007年第5期。 (17)约翰·W.迈耶、布利安·罗恩：《制度化的组织：作为神话与仪式的正式结构》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，上海：上海人民出版社2008年版。 (18)吴建南、马亮杨、宇谦：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效》，《管理世界》2007年第8期。 (19)罗格尔·弗利南德：《把社会因素重新纳入研究之中》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》。 (20)沈原、孙五三：《“制度的形同质异”与社会团体的发育》，中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会主编：《处在十字路口的中国社团》。标签：社会组织论文; 民政局论文; 治理理论论文; 结对帮扶论文; 项目组织论文; 社会体制论文; 政府治理论文; 经济论文; 时政论文;