社会保障主体的责任问题与法律完善，本文主要内容关键词为：社会保障论文,主体论文,法律论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.182 文献标识码：A 文章编号：1672－3910（2008）02－0097－04
改革开放以来，我国经济持续快速增长，国民收入水平也在持续提高。然而作为国民收入再分配的社会保障事业的资金问题却日显突出。无论是城镇养老保险的空账运行、医疗等社保基金的捉襟见肘，还是现行城镇社会保障难以覆盖到广大农村等都反映出这一问题。为什么国民收入“蛋糕”变得越来越大，而用于社会保障分配却日显维艰？笔者认为，重要原因不在于属于社会保障部分“蛋糕”的大小，而是相关主体在提供、保管和分配这份“蛋糕”的责任问题。现实中我们看到，政府在社会保障上不堪重负但又没能尽好监管之责，社会保障基金非法被挪用、侵占比较严重；企业逃避缴纳社保费时有发生；个人骗取、冒领社会保险金十分普遍；相关主体违反义务却难以追究相应的责任……目前制约社会保障制度改革进程的关键不是资金不足而是责任归属问题。[1]
一、社会保障主体及其责任的法律解释
（一）社会保障主体的界定和范围
从法的角度看，社会保障主体是社会保障法律关系的参加者，是社会保障权利的享有者和义务的承担者。国家通过立法将什么人和组织参加到社会保障中来，因一国的社会政策、立法价值趋向以及社会保障的范围等不同而有所不同，并随着社会条件的变化而变化。现代社会保障不只是家庭、慈善组织、雇主或国家的保障，而成为“社会”的保障。以养老保险为例，早在1994年，世界银行提出了三支柱模式，即第一支柱是由政府举办强制性的基本养老保险，第二支柱是由雇主建立职业年金，第三支柱是个人自愿储蓄养老保险。[2] 这一模式合理划分了政府、单位和个人三者承担的责任，得到各国广泛支持。我国社会保障也正趋向多层次、广覆盖、多方负担、统账结合的改革。在这种体系下，社会保障的责任主体包括政府、用人单位、相关社会组织和个人。
（二）社会保障主体责任的性质和特点
法律上关于责任有两种解释：一是指份内应做之事，二是指因未能做好份内之事所引发的不利后果。前者是“积极责任”，也即义务；后者是“消极责任”，是狭义上的责任。二者是相互联系的：违反前者的义务即导致后者责任的承担。广义上的责任包括义务。本文取广义上的解释，但在分析责任时，重点探讨作为责任前提的义务。
社会保障法上的责任是社会保障法规定的义务及其违反该义务所承担的法律后果。它包括社会保障主体的责任和社会保障法上的其他主体的责任。本文针对前者进行探讨。
社会保障属于国民收入的再分配。因此，社会保障主体的责任本质上是一种资金责任，其他义务和责任都是由此衍生而来的。社会保障主体责任具有以下鲜明的特点：其一，责任主体的广泛性和多样性。社会保障法调整的是再分配过程中国家、社会和社会成员之间的利益关系。而且，社会保障的不同领域，其主体的范围和责任的大小也不尽相同。其二，义务、责任与权利的不对等性。在社会保障中，作为提供保障的主体如政府，往往单纯地尽义务，而受保障的社会成员则往往单纯地享受权益。这在社会救助、优抚安置等项目中特别明显。即使在社会保险中，社会成员的保险待遇与其承担的缴费义务也是不对等的。其三，责任分配的法定性和强制性。现代社会保障已经不同于以前的自愿性的家庭保障和慈善事业，现代社会保障制度不像民商事规则可以在市场交易过程中自发生成。它是将处于自愿的社会互助纳入到强制的社会再分配中，在一定程度上剥夺了个人对财产的处分权，因此，需要以法律的形式进行强制性安排。
二、我国社会保障主体责任存在的问题
（一）政府：越位、缺位、退位和错位并存
政府在社会保障中的越位表现为：本应由其他主体承担的责任政府却越俎代庖。虽然政府在社会保障中应当发挥主导作用，但是，社会保障不是国家保障，政府不能替代其他主体的作用。某些项目过多地由政府担当，也造成单位和个人对政府过度依赖。
政府在社会保障中的缺位表现为：该由政府承担的责任却未能很好地承担。这突出表现在监管上，无论是养老保险方面逃避参保、冒领养老金，失业保险方面失业人员隐性就业，医疗保险方面相关机构和人员对医疗基金的侵蚀，还是社会保障基金违规挪用、侵占等等都缺乏有效的监管和约束。
政府在社会保障中的退位表现为：一些不该放的领域却放权过度。突出表现在对医疗服务机构行为过分市场化的纵容上，导致“有保障的更有保障，没保障的仍没保障”的现象。
政府在社会保障中的错位表现在：政府与民间的责任划分不清，限制了非政府组织可以分担的社会保障责任。政府的错位还表现在政府内部中央政府与地方政府社会保障财权和事权的脱节上。
（二）用人单位：责任意识不强，缺乏法律约束
用人单位在社会保障的责任主要在两方面：一是为员工缴纳社会保险费，二是提供职业年金。关于缴费责任问题：一方面，目前我国企业缴费率相对比较高，负担比较重；另一方面，企业少缴、漏缴和欠缴，逃避社会保险义务的情况十分普遍。关于职业年金问题：职业年金虽然已经推行多年，然而到目前为止，仅仅是一小部分企业实行，而且补充的仅仅是养老保险金，其所占的替代率远远低于基本养老保险的替代率。《企业年金试行办法》规定了建立企业年金条件，即依法参加基本养老保险并履行缴费义务、具有相应的经济负担能力、已建立集体协商机制。据此，我国实行自愿原则，这对企业缺乏约束力。在这种法律环境下，职业年金难以成为我国多层次社会保障重要支柱。
（三）非政府组织：发育不良
长期以来，在传统的“大政府、小社会”的环境下，非政府组织在我国先天性发育不良。表现为：普遍规模偏小、资金有限、人员不足、内部管理运作效率低下、专业化服务能力不强、社会公信力不高等。
社会保障具有公共物品的特征。现代社会政府并不是公共物品的惟一提供者。非政府组织由于与社会成员的紧密接触和联系，在某种程度上更加知晓被保障主体的社会保障需求和方便其权利的实现，正发挥着越来越重要的作用。然而我国非政府组织发展不充分阻碍了政府向其分权的过程，造成社会保障中政府包揽过多、责任过大和“政府失灵”种种弊端。
（四）个人：社会共同责任缺失下的道德风险难以防范
长期以来，我国社会保障实行的是由政府和企业统包的社会福利制度。这种国家单方承担责任，个人单方享有权利的做法使得国家财政不堪重负，而且导致个人一味依赖政府而相应的义务观念淡泊，道德风险和逆向选择行为十分普遍。例如在社会救助方面，存款、有价证券作为个人隐私无法调查，致使申领低保金时家庭“骗保”现象难以杜绝；在养老保险方面，不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金的数额与人数呈上升态势；在失业保险方面，因难以有效甄别登记失业人员的实际就业状态，使得已经重新就业仍继续领取失业保险金的情况一直较为普遍。医疗保险制度管理中的问题更为突出，参保人、非参保人侵蚀医疗基金的行为比比皆是。
三、重构社会保障主体责任的理念基础和价值趋向
（一）社会共同责任理念
西方社会保障理念经历了个人责任本位、雇主责任本位、国家责任本位和社会共同责任本位发展的过程。[3] 在我国，社会保障理念大致经历了建国前的个人责任本位和建国后国家责任本位阶段。现代社会，随着经济日益市场化、社会化，社会风险日趋复杂多变，单靠家庭保障已经无法使社会成员抵御各种社会风险；而西方福利国家的教训和我国计划经济体制下国家的统一包办所带来的严重弊端都说明，纯粹由国家提供保障已经不能适应社会发展的需要了。社会保障作为社会成员的一种生活保障，是当社会成员仅仅靠个人和家庭的力量无法抵御社会风险时才出现的。因此，个人首先对自己的生活负责，社会保障本身并没有也不可能代替个人对自己生活负责的义务。[4] 同时，社会保障是“社会的”保障，而不是国家保障。社会保障需要国家、单位、相关社会组织和个人的共同参与。国家、社会与个人共同责任理念成为主导当代西方社会保障政策的基本理念，也将是我国社会保障改革坚持的理念基础。
（二）和谐社会目标下的利益平衡理念
社会保障对国民经济进行的再次分配，包括三个方面：首先是垂直式再分配，即财富从高所得者向低所得者转移；其次是水平式再分配，如医疗保险给付即是财富从健康者向伤病者转移；再次是时间的再分配，如养老保险即是财富从年轻者向年老者转移。[5] 它不仅涉及保障主体与被保障主体之间的利益和矛盾、企业与员工的利益矛盾，而且全体社会成员之间也存在广泛的利益矛盾和冲突。尽管社会保障主体之间存在诸多利益矛盾，但是其根本利益是一致的。这一根本的利益就是整个社会的共同利益，即社会的长久稳定、和谐和健康发展。于是，利益选择与协调问题已经成为社会保障立法的核心问题。我们应当把和谐社会的精神理念与价值追求熔铸于社会保障制度设计中，恰当地选择、取舍和协调各种利益，以利益杠杆调和多元的社会矛盾，调动全社会各阶层的积极性，在划清社会保障的历史责任与现实责任、政府责任与民间责任、中央责任与地方责任的基础上建立合理的责任分担机制。[6]
四、我国社会保障主体责任的法律完善
（一）政府的责任
1.政府责任的合理界定。在社会保障中，合理界定政府的责任，就是要政府从“越位”的地方退位，从“错位”的地方正位，在“缺位”的地方补位，从“退位”的地方归位。具体在社会保障责任体系中，政府主要承担制度设计、财政支持、监管、组织实施等义务和责任。值得注意的是政府在不同的社会保障项目中，承担责任的程度和范围是不同的。就社会救助而言，救助生活最困难的人和弱势群体，是政府义不容辞的责任。目前，在广大农村建立起最低生活保障制度，已经成为政府紧迫的任务和不可推卸的责任。在社会保险方面，多元化发展趋势下，其责任应主要由企业和受保障者负担，政府逐渐退居后台，更多地担任政策的制定和监管责任。就社会福利而言，它是高层次的社会保障。政府应根据经济发展状况，逐步提供与财政负担能力相适应的福利保障。
2.中央政府和地方政府责任的厘定。上述政府的四大主要责任中，对于财政责任，应本着财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的各自责任，加强地方政府在地区社会保障中的作用；对于制度设计责任，应主要由中央政府承担。在这一前提下，地方政府可以根据本地区的实际情况做进一步补充。对于监管责任，社会保障改革以来，社会保险基金的管理权和调剂权均在地方，中央难以调控，造成地方违规挪用现象屡屡发生。[7] 因此，社会保险基金的监管应主要由中央承担，而组织实施责任主要由地方政府承担。
（二）用人单位的义务
用人单位最基本的义务就是为社会保障计划缴费。《社会保障费征缴暂行条例》规定了违法该义务应承担的行政责任。其责任形式主要是罚款，而且仅仅针对相关责任人员。罚款的数额最多不超过2万元。如此低的违法成本是企业逃避缴费义务的重要原因。因此，应在原有基础上加大行政处罚力度，并根据情况实行单位和相关责任人员双罚制，加重违法成本。其次，增设单位伪造、变造、毁灭账册，逃避缴费，数额巨大的行为的刑事责任。因为这种行为手段恶劣，对社会的危害与同等数量的逃税犯罪无异，只是我国社会保障未实现费改税，不能适用刑法的相关规定，建议增设逃避社会保障费罪。再次，增加单位不参保的民事赔偿责任。
关于职业年金的义务。职业年金的自愿原则事实证明对企业来说形同虚设。随着我国养老保障向三支柱模式转变，职业年金将成为养老保障体系的重要组成部分，而不再是补充性的了。建议实行有条件的强制原则。立法先设立一定的条件，凡达到法定条件的，必须为员工提供职业年金。此外，将职业年金的适用范围逐步扩大到所有机关和企事业单位。
（三）非政府组织的责任
首先，立法培育和完善非政府组织作为参与社会保障事业的责任主体资格和条件。《社会团体登记管理条例》规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”这说明我国对社会团体实行双重审批、双重管理制度。严格的管理和限制难以使非政府组织成为社会保障的责任主体，发挥应有的作用。应放宽非政府组织的准入标准，实现由审批制向核准制的转变，规范和保障非政府组织的合法权益。
其次，合理定位非政府组织发展空间，明晰其与政府在社会保障上的责任分担。对政府职能转变以后，从政府机构转移、下放或还给非政府组织的职责及其如何行使和管理等，应通过法律加以规定。
（四）个人社会保障责任
个人既是社会保障的权利主体，又是社会保障的义务主体。作为权利主体，享有领取保障待遇的权利，但权利不能滥用；作为义务主体，承担一定的缴费义务，违反该义务，要承担相应的法律责任。社会保障立法成熟的国家对此无不作出规定。例如，英国法律规定，年金的领取者要达到法律规定的缴费的要求。然而，对于个人不缴社会保险费的行为以及滥用权利冒领、骗取社会保险费的行为，《社会保障费征缴暂行条例》并没有规定相应的责任。我国《保险法》列举了五种骗取保险金的欺诈行为，规定了行政处罚和刑事责任，给他人造成损害的，还要依法承担民事责任。但该法仅适用于商业保险。事实上，社会保险领域的欺诈骗保行为与商业保险领域中的性质是一样的。我国应在今后出台的《社会保险法》等相关法律中借鉴《保险法》的有关规定，对冒领、骗保等行为追究相应的行政、刑事和民事责任。
收稿日期：2007－09－19