浅议医院审计人员在招标监督中的履职定位
沈德芳
（云南省第三人民医院，云南 昆明 650011）
【摘 要】 公立医院作为非盈利性的医疗机构，在诊疗活动的后台服务中涉及医疗设备、耗材、物资、基建项目等的不间断保障供应无时不在循环运转中。招标采购置于医院的首端环节，业务量繁杂。新形势下，为做好内控管理，加强风险防范，事中审计成为医院内部审计人员做好招标采购的关口工作。在医院招标采购的实务监督中，审计人员是扮演监督者？院方代表？监标人？到底是何种身份进行监督审计较为恰当且合理，作者结合多年的医院内部审计实践经验及现行法律法规制度，对医院审计人员的定位及履职进行探讨和分析。
【关键词】 公立医院；审计人员；履职定位；招标采购；监督
所谓医院内部审计，通俗地说，是指医院内审人员对供职单位所辖范围内的涉及财务收支、内控管理、经济运行及风险管理等活动，从公正、独立、客观的角度施行的监督、检查、评价及主张，从而促使医院健康运行，实现战略目标的一种活动。可以看出医院在开展日常诊疗活动，涉及医疗设备、耗材、物资、基建项目等的不间断保障供应中的招标采购是对内部控制活动的正常监督审计工作。但医院的内部审计人员在招标采购的监督审计工作中，往往不知不觉地充当并扮演了招标采购过程中的监督者、院方代表、监标人等角色。由于医院相关人员对内部审计监督职责的观念认知差距，从而导致履职“错位”、监督失效。
一、医院内部审计人员错位履职的表现形式
（一）医院审计人员扮演监督者角色的错位履职
医院在开展日常诊疗业务工作中，对所涉医疗设备、试剂耗材、装修改造、办公物资、承包服务等项目的招标采购活动中，多数医院的内部审计人员经常会被安排到现场，对相关项目招标采购的开标与评标过程的合法性及合规性履行监督职责。但此种超越内部审计人员工作职责的监督从招投标法相关规定来看属于越位监督，即无效监督。
《招标投标法》（2017 年）及《招标投标法实施条例》中有明确要求，国家有关行政监督部门须对招投标采购中所涉当事人的一切活动进行监督，并对招投标采购中涉嫌违法行为须严厉打击，依法给予及时查处。各监督、监察部门及机构依照职责权限划分，各司其职，依法监督。简而言之，两个法规所作规定的内容明确传递了两个方面的意思，一是“依国家法律法规监督”，二是“依行政规章监督”。综上所述，国家行政机关委派到现场实施监督工作的人才是真正意义上的监督人，他履行的监督职责具有合法性，而作为医院委派到招标采购开标现场的内部审计人员是错位履职，他所行使的监督权实质上是国家相关部门的职责范围所在，职责权属为行政隶属关系，具有不可替代性，属越级行为，无效之为。
（二）医院审计人员扮演医院代表角色的错位履职
医院是救死扶伤的医疗机构，主要以医疗诊断护理保健服务业务为主，行管后勤人员主要以服务临床一线为中心。在日常工作中，“1 对1型”（即定岗定员定编型）、“1 对多型”（即一人多岗型）、“多对1 型”（即多职一岗型）等履职现象司空见惯。在招标采购过程中，医院因人少量多等原因，认为内部审计人员在招标采购现场，可以实行“二合一”，故内审人员在扮演监督者角色的同时又被医院委托为院方代表，以双重身份履行监管委托代理机构招标采购过程合法性及合规性的监督工作。此种越位履职与内部审计工作的职责和定位明显不符，其业务越位造成监督无效。审计人员扮演的医院代表的角色，其实质是作为医院的授权代理人，需在招标采购过程中实施招标人的权利与义务。以授权代理人身份参与招标采购流程的审计人员，招标采购业务的具体承办部门或管理机构，因其得到医院的合法授权委托，可以以平等的身份履行与招标代理机构共签署的委托代理合同所约定的任务及事项。他本身所担负的管理职能及工作职责就是招标方代表的角色定位，也就是说，医院招标采购业务管理机构或承办部门才是医院真正意义上的名正言顺的招标人代表。而招标代理机构即通俗意义上的招标公司，他接受了医院招标采购人的委托后，按照招标采购法律法规及条例规定内容及流程配合医院做好委托项目的招标采购工作。下面，笔者结合实际工作中XX 医院购买X 线电子计算机超高端影像设备的操作流程，简单阐述招标代理机构与采购人的正确责任履职情况。（1）某医技使用科室申报购置超高端影像设备预算金额为人民币30 000 000 元；（2）报医学装备部门审核同意；（3）提交相关专业委员会作进口产品论证同意；（4）汇编至部门政府采购预算；（5）提交医院预算管理委员会审议同意；（6）汇编至医院政府采购预算，提报院长办公会审议；（7）形成医院采购预算报上级部门批复；（8）市场调研、编制需求并论证后编报采购计划；（9）按《政府采购法》的要求及政府采购管理部门批准的方式以国际公开竞争性招标方式委托招标代理机构进行采购；（10）招标结果报院长办公会确认、结果公示、签订合同、验收入库、审计付款、资料归档保管。具体流程详如图1 所示（公开招标操作流程图）。
土壤全磷含量的高低，主要受土壤成土母质和耕作施肥的影响。土壤磷主要包括全磷、速效磷和缓效磷，其中全磷是土壤磷素的潜在肥力。据第二次全国各地土壤普查资料，中国土壤全磷含量大致在0.44～0.85 g/kg范围内，南方酸性土壤全磷含量较低，北方石灰性土壤全磷含量较高[14]。
图1 公开招标操作流程图
《大自然的文字》一课中有“耸立”这个词，老师可以让学生比较“耸立、矗立、屹立、挺立”，在具体的句子中正确运用。对《沙漠中绿洲》中的“培植”“培养”“培育”，也让学生在具体语境中理解运用。
（三）医院审计人员扮演现场监标人角色的错位履职
第二，审查医院招标采购承办部门或管理机构在招标采购过程中是否严格遵守医院制订的管理文件。若存在缺陷执行或实施不到位情况，则应及时提醒整改。
《内部审计基本准则》（CIIA—第1101）第2条明确了内部审计的基本职能及职责范围，同时还指明了须遵循“独立、客观”的前置要求及条件。同时明确要求内审人员只能负责医院的具体业务事项，比如针对财务收支、专项审计，内控建设、风险评估项目等开展具体审计及监督，但不能参与相关事项的决策事务活动。也就是说决策与执行只能选择其一，不能二者兼顾。当然，医院审计部门的业务范围不只是关注医院的经济活动，还包括有医院组织内部的各种业务活动。故此，医院的招标采购活动即便是委托了招标代理机构实施，但其实质仍是医院内部审计人员所审查和评价的所属范围。但值得关注的是，医院的招标采购活动，他既是一种经济活动，同时也是一种法律行为，所以就必须遵循公平、公正的原则。医院的内部审计部门或机构不管采取哪种监督方式，必须要避免陷入事务本身，不能做“即是裁判员又是运动员”的“二合一”。也就是说，医院的内部审计人员在监督医院的招标采购活动过程中，必须保持其应有的独立性和客观性，审计部门或机构千万不能组织招标采购活动，其参与的形式只能是监督，绝对不可以参与决策与执行，即使是重要的、需要实施全过程参与的项目也如此。由此可见，医院一般来说应当委托具有独立地位的公证机构作为见证机构，作为医院内设机构的内部审计部门不适合承担见证工作，据此可见，“监标人”不是审计人员的职责身份！
二、医院内部审计人员在招标采购过程中的正确定位
2014 年元旦开始施行的《中国内部审计准则》第2 条、第6 条规定均明确了内审部门通过履行其监督、检查、确认及评价的职责，来对医院所有与经济活动有关的事项及活动的适当性和有效性进行审计主张及审计建议。其工作职责来源于医院领导班子或医院管理决策层的授权，负责强化医院内部控制的监督管理，防范内部风险并评价内部控制制度实施效果。
三、医院内部审计人员在招标采购过程中的正确履职
2000国家大地坐标系(CGCS2000，China Geodetic Coordinate System 2000)是中国自主建立、适应现代空间技术发展趋势的地心坐标系。按照国务院推广使用2000国家大地坐标系的要求，明确于2018年6月底前全面完成国土资源空间数据向2000国家大地坐标系转换工作，并使用2000国家大地坐标系[1-2]。原有的国土资源空间数据大多采用1980西安坐标系、1954年北京坐标系或其它地方坐标系，为保证国土资源大数据的统一管理，促进全国自然资源大数据信息化工作的顺利开展，全国很多县市都陆续开展了国土资源空间数据2000国家大地坐标系转换工作。
第一，审查医院的招标采购管理文件、招标采购实施办法与招标流程设计的合规性，特别是审查医院的上述文件是否与国家相关法规内容一致，程序是否吻合，若存在不一致、不相符，与国家招投标法规有冲突相违背情况，则医院所制定的制度是无效的，必须及时修订完善。
医院对招标采购实施审计监督的管理，其实质就是医院组织架构内的各部门间相互牵制情况的监督及审核。其主要是针对医院制度建设、内控管理情况，采购流程的流转的合法性、合规性，以及合同履约执行情况等。实际操作过程中，具体包括以下几方面：
众所周知，招投标双方主体的权利、义务均来源于招标法律的相关规定，但标招人委派的审计人员对招标公司所代理的招投标过程进行的现场监督的常规性或习惯做法却找不到法律依据。作为具有独立的法人资格的招标代理机构，与医院是平等的合同双方；招标代理机构与医院之间不存在上下级关系，双方均按招标前签署的委托代理合同所约定的内容及要求来履行彼此之间的行为或完成约定任务。因此，医院的审计部门没有任何权利来监督招标代理机构与投标人等除医院之外的相关自然人及非自然人。作为审计部门，可以通过医院院长办公会决议的方式，依据经医院院长办公会批准的年初审计计划或授权批准事项开展相关审计工作。审计人员可以依据相关承办部门或管理部门提交的招投标采购的完整资料及附件，对某一特殊采购事项实施专项审计监督，或对医院总的招采活动履行日常审计。
综上所述，招标采购的权属管理主体为招标人；招标代理公司最主要的职责只不过是以“代理”和“协助”的身份来协助完成招标工作。通过参照并依据《招投标法》第35、36、37 条所述内容及相关要求，我们很容易得出：医院的内部审计部门或机构客观上不具备医院法定的组织职能；医院的内部审计部门或机构绝对不能替代医院招标采购业务的具体承办部门或管理机构的工作职能；医院的内部审计部门或机构作为医院代表监督采购过程的合法性及合规性是越位履职。
内部审计人员的职能主要是监督、检查、评价及鉴证，但日常工作中不少医院错误地把“鉴证”当做“见证”，故在招标采购活动中，委托并指定医院审计人员既作院方代表又当监标人的双重身份对采购的合法性与合规性实施监督。因片面解读内部审计人员的职能，超出内部审计的职责范围，造成监督无效。何为“监标人”？顾名思义，监标人是指在招标采购项目开标现场监督其过程、保证现场纪律正常化的专业人员。《水利工程建设项目监理招标投标管理办法》第45 条要求“监标人”不仅要熟悉招标法律法规和招标程序，还要熟练掌握所代理的招标采购的项目情况及各项要求，在保证现场秩序无异常的情况下，“公开、公平、公正”地推进招标采购工作并实现预期目标。在实际工作中，对于医院委托代理公司招标的，监标人一般由负责本项目的招标代理公司现场的相关人员担任；对于自采项目，则由承办医院该次招标的部门负责人或管理机构的工作人员担任。
第三，审查医院招采承办部门是否按医院廉洁风险防控的流程设计图及审批表单，对所需采购的项目逐一按顺序对采购论证审批表、招标文件审批表等提交包括审计部门在内的部门进行院内审查，无疑义后经医院法人代表签字同意依据医院规定的限额决定是否委托招标代理机构进行采购。招标完成后依据招投标法方面的规定及要求进行中标确认、发布公告、签署合同、供应货物、验货入库、支付款项，直至所有资料及产品说明书等单据附件立卷归档。针对上述一系列的采购活动与内控规定的相容职务相分离是否符合，若有偏差情况存在，则应立行立改，督促办理。
第四，审查委托招标代理活动中医院采购承办部门组织代理机构的合同职责履行情况，是否存在管理缺失或不足，若有不符，则应督办整改、落实到位。
医院审计部门通过对医院招标采购执行、内部控制体系建设及风险管理的适当性和有效性进行审查与评价，从而保障了医院的经济活动筹划、风险防范得到进一步的规范及提升。医院审计部门不但要充分发挥内部审计机构的监督职责，更要使医院的风险降到最低。在实际工作中，作为医院的内部审计部门，我们不但要强化学习、准确理解国家的招标采购法律法规，更要加强沟通宣传，让审计咨询服务行在前，事前介入审计常相伴。内部审计人员须规范自身行为，避免越位履职，错位监督。医院内部审计部门要严格按照内部审计准则的要求来开展工作，正确发挥内审的“确认”与“咨询”职能，为医院规范管理、风险防范尽职尽责，为实现现代化医院的建设目标添砖加瓦！
整体设计中，可将天津环球金融塔作为天际线序列的主高潮点，以北侧的保利香槟及南侧的海信广场为天际线序列的次高潮点，通过中高层建筑及多层建筑对高潮点进行烘托与强化，最终形成流畅平滑的凹形天际线。同时，在保护原有风貌的前提下，促进建筑风格多元化，有助于提升城市天际线的丰富性和可辨识度，更好地传达城市形象[15]。
【参考文献】
[1]朱丽珍，薛向荣，冯义杰.内部审计监督在招标管理实务中的三个“被”误区[J].经济师，2014（9）：150.
[2]招标管理内部审计的三个误区[J].中国招标，2018（19）：35-36.
【中图分类号】 F239.45
【文献标识码】 A
【文章编号】 1004-2768（2019）09-0138-04
【收稿日期】 2019-07-05
【基金项目】 云南省卫生经济学会“基于政府会计制度的医院全面预算管理研究”（CBJG2018-12）
【作者简介】 沈德芳（1972-），女，云南宣威人，云南省第三人民医院高级审计师，研究方向：审计及经济管理。
（责任编辑：张友谊 校对：李成淇）