关于国债使用和偿还的基本理论问题探讨，本文主要内容关键词为：国债论文,基本理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
根据公共财政理论的基本要求，在一个理想的公共财政框架下，财政支出应主要用于满足社会公共需求。这时就产生了相互关联的问题：一方面，如果经常性收入并不足以应付支出的需要，那么是否可以将一部分的国债收入用于此方面的开支？根据我国以往的财政理论，这是不能允许的。其理由在于，国债最终是要还本付息的，而将国债运用于社会公共需要领域则无法产生足够的现金流来达到还本付息的目的。而另一方面，问题又在于，如果着眼于使国债的使用产生足够的现金流，那么，就必不能使相应的支出用于社会公共需要领域，而必须相反地置于私人品的生产流通领域，但这显然又是与政府职能的转变和公共财政的需求有着矛盾的。对此，必须作出科学的解释。
二、国债偿还的大循环过程
对于以上问题的困惑主要来源于我们过去没有澄清经济收益和商业会计收益这两者的联系和区别。在概念上，前者表示的是耗费社会资源后所带来的切实效用，而后者表示的是以货币计量的收益，这两者经常并不相等。为了进一步澄清这两者之间的关系，我们可以假设，在沼泽地中有一工厂，因道路不畅，该厂几乎无法生产，因此就既无经济收益也无会计收益，这时，政府出面修了一条道路，而且无意收取任何费用，工厂因此生产与销售顺畅，既产生了经济价值（消费者得到消费的收益，工厂得到了利润，政府得到了税收），也产生了会计价值（以货币计量的销售收入）。仔细分析，此时工厂所实现的销售收入其实并非仅靠工厂投入的资源获得，而应是工厂与政府修建的道路共同发挥作用下实现的，那么政府在不直接对道路收费的情况下又如何体现其投资实现的价值呢？很显然，政府将会通过与该工厂相关的各种税收将其收回并实现增值。以此推论，则政府举债投资不直接产生现金流的公共项目与其在将来如何还本付息之间的矛盾，也就迎刃而解了。答案很清楚：尽管在一开始，政府举债投资于公共项目似乎没有直接得到商业会计收益，但只要用途、数量得当，就会和社会其他的投资结合在一起，达成恰当的配置比例，从而发挥出良好的作用，产生巨大的经济收益；而这些对于政府而言一开始并没有马上货币化的经济收益不仅在最终完全可以通过税收如数收回，而且完全可以在更广的税基上实现会计收益上的增值，还本付息也就不会存在任何问题。
总结起来看，符合公共财政要求的国债筹集—偿还，应是通过图下展示的那样一个大循环过程来完成的，而不是一个简单的投资后产生项目自身的商业收益，然后还本付息的过程——如果是这样的一个过程的话，显然就无法说明这些国债投资必须由政府来进行的充分理由。也只有这样一个过程才能将本文前述的矛盾统一起来，既保证国债投资的方向遵循公共财政的基本原则，即国债投资主要用于满足社会公共需要的方向，不过多地涉入竞争性领域，不过多地与民争利、与企业争利，同时又保证国债还本付息的顺利进行。
归结到一点，国债偿还的基本原理可以表述为：国债的收入在使用上和税收一样，主要应用于社会公共需要领域；并最终是依靠税收来偿还，而非依靠具体项目运作的商业利润来偿还。
作为具体的派生结论，有以下几点：
1.国债收入应可用于如环境保护设施、国防装备和设施、公共行政设施等提供纯公共服务的领域。当然，要做到这一点，必要的条件是这些领域的公共产品提供不足，而仅依靠税收收入又暂时无法完全承担所需的费用。纯公共产品提供的不足势必会在或短或长的时间内对经济的发展产生负面的影响，因此根据上面所述的基本原理，如果政府的债务收入确能全部或部分地解决这方面的问题的话，就必会对国民经济的进一步发展产生良性影响，并进而有利于将来税收收入的增加，所以从上述“大循环”的道理来看，应是完全可以用国债收入投入此等方向的——当然，数量上要恰到好处。
2.同样的道理，国债收入可用于道路、桥梁等混合产品的提供领域，关键仍然是数量、比例应控制得当。比如，改革开放以来，中央政府通过国债的形式建设了大量的“基础产业”（注：“基础产业”之概念就经济学意义上而言，其实并不精准，其到底是属于公共产品提供之范畴还是私人产品提供之范畴？但大致我们可以将其视作混合产品一类的范畴——如果做此解的话，那么这些产业以商业会计的标准出现一定程度的亏损，本是情理中事。）。如果按照现行的不作公共产品与私人产品分类、模糊了经济收益和商业会计收益的国有资产管理标准来看，这些产业未必很好地实现了会计收益上的“保值增值”，但从整个社会生产和增加税收的角度来看，其经济收益很大。又比如，地方政府通过地方信托公司等途径变相负债，并先期提供公共设施，这种做法，如本文所论证的那样，其实也有着内在的合理性。只不过应该明确的是，一方面，既然负债是投入到公共设施之中，由于其公共产品提供或准公共提供之属性，因此期望通过项目运作来还本付息是不现实的，必然需要财政在事后通过经常性的收入作一定的补偿；相关的另一方面是，地方政府不应通过将信托公司破产等方式将债务转嫁给中央，原则上应明确的是，既然负债是用在当地的建设上，促进了当地生产的发展，增加了当地的财政收入，当信托公司等机构资不抵债时，理应由当地的财政负担起来。当然，由于现在地方税制还尚不完善，中央和地方财政关系还有待进一步理顺，所以一些相机处理的办法也是现实的，本文就不再赘述了。
3.短期国债收入应可用于经常性的财政开支。假设一个社会处于社会生产展开的初始阶段，这时如果有被提供出来的产品的话，这些产品绝大多数属于私人产品的性质，因此社会上存在着太多的私人产品和太少的公共产品，社会处于无效率的状态。而前述对“沼泽地中的工厂”的事例的讨论则更为清楚地表明，由于在起始点上没有任何公共设施的存在，因此更为可能的是，即便是社会的私生产也无法展开。这时要使得社会变得有效率的唯一办法就是由政府介入来提供公共产品，但由于社会的生产活动还无法展开，所以利用税收收入先期建设社会的公共设施从而为社会的私生产的展开准备必要条件是无法做到的——因为税基尚不存在。在这样的情况下，政府如能通过负债的方式先为社会提供公共设施就有可能使得一切过程变得通畅起来，而在这一过程中当然也就免不了除设施建设之外的公共行政支出。回顾改革开放以来直到目前为止的我国公共财政实践，以上的“沼泽地中的工厂”的“模型”应该说是相当有说服力的。
4.基于相似的考虑，短期国债收入应同样可用于社会保障方面的支出。根据上述原理，我们可以这样合理地假定，社会生产实现效率的一个前提条件是市场竞争的充分展开；而在起始点上由于社会的生产效率尚不高，因此税基就必然不足，也就不可能先期提供充足的社会保障资金准备。但是市场竞争的展开又必然会产生摩擦失业，如果没有足够的社会保障资金的保证，大量的摩擦失业现象又可能在相当程度上阻碍充分竞争的展开。这样，我们就如同上述在起始点上缺乏公共设施的情况一样，处在了一个两难的困境之中。显然，根据前面的分析，如果政府能够通过负债的方式先期弥补社会保障资金的缺口的话，那么社会生产就有了顺利开展的必要条件。
三、国债的负担与受益平衡
通过上述的讨论，我们肯定会派生出这样的一个疑问：既然投资于公共项目的国债的偿还最终是依靠税收来实现的，那么，为什么不在一开始就以税收的方式来筹集资金，而要以国债的方式来筹集资金呢？
首先，在制度成本为0和信息完全的假设下，到底是采用国债还是税收的筹集方式来供给公共项目的资金之需，主要是基于负担和受益相对称的原则。举例来说，假设一公共项目从现在起开工，至建成竣工需10年的时间，那么此项目的受益期将在10年以后出现，如果现在以税收的方式来筹集该项目所需的资金，就有可能产生现时负担与将来受益的某种程度的脱节，比如现在负担了税收的人在将来有可能不能或不完全能得到与他相对应的效用，而将来真正从这些公共工程中得益的人则有可能并没有负担或较少负担了本应该负担的支出，这样一种情况会使得效率和公平都受到一定程度的损害。因此，恰当的筹资方式应是发行10年期或更长的国债，通过此种方式将税收负担发生的时间，也就是通过税收最终偿还国债的时间转移到10年或更后的时期，即受益实际发生的时期，以实现负担与收益的对称。与国债筹资方式相对应的是，对于当期形成效用的公共开支和公共工程项目在当期的折旧应采用税收的方式来筹集，这也就是理论上规范的“国债与税收筹资的效率界限”（注：参见哈维·S·罗森著《财政学》，中国财政经济出版社1992年版。）。
其次，由于实证的公共财政政策是由公共选择的过程所决定的，而且现实中制度成本与信息成本也都不为0，因此当人们被要求按照收益程度征税时，就经常会在一定程度上隐瞒自己的偏好（注：参见哈维·S·罗森著《财政学》，中国财政经济出版社1992年版。），在实践中所反映出来的现实结果就是，人们一方面希望政府提供更多的公共产品，但另一方面又希望少付出一点税收，这样一来，税收成本就会大幅度地提高。另外一些值得注意的因素还包括，在经济较不发达、社会的公共管理水平较低的情况下，同样会产生较高的税收成本；以及税制方面的问题会引发较多的税收超额负担等。在这样一些客观条件的制约下，各国的财政实践都充分地证明了，一方面，与当期的社会经济发展要求相比，仅仅依靠税收所能提供的公共产品数量总是太少；而另一方面，如果试图通过进一步提高税收数量来做到既提供充足的公共产品，又严格遵守上述的“国债与税收筹资的效率界限”，则会使税收的边际成本急速地增加——当这些税收成本的增加超过了遵从“国债与税收效率界限”的得益时，这样的做法就会得不偿失。因此，在充分考虑了这样一些客观现实因素的情况下，国债收入在一定程度上突破上述的“国债与税收筹资的效率界限”，也就是说按照上述规范标准应该由税收负担起来的一部分财政支出在实际过程中因税收成本、税收超额负担过高等原因暂时依靠国债收入负担起来，也应是合理可行的。
四、国债的限度
在本文以上的讨论中表明了这样一点，即国债的运用从规范的角度而言，仍然应该是公共性的；同时，因为这样一个“公共性”的特点，使得国债的经济效益较之一般的商业会计利润比较难以衡量（比如用国债资金进行环保设施建设等），并进而导致国债的限度比较难以把握。但这并不表示国债的发行与使用可以是无限度。从抽象的理论层次上看，这是非常容易理解的。比如，在本文前述的例子中，我们假设，1个工厂与1条道路的匹配是最优的话，那么，如果，通过过度地发行国债，使得理论提供的道路达到了2条或甚至更多的话，那么显然就会过犹不及，对于经济效率的提高起到反面的影响。所以，在现实中尽管对国债运用的效率以及相关的国债限度的衡量存在着某种程度的困难之处，但是我们仍有必要从一些间接的路径着手，对它们进行评估，并最终较为准确地把握国债发行的限度。
在传统的财政理论中对国债限度的把握主要有两方面的论述。首先，从受益和负担对称的角度出发，传统财政理论提出了“国债与税收筹资的效率界限”。如本文已经叙述过的那样，根据这一“界限”，国债只应负担公共支出中的资本性支出部分，对于经常性支出则不应采用国债的方式支出。但是正如本文前面所反复论述的那样，问题在于，一方面由于信息不对称和制度成本的客观存在，使得受益税的征收比较困难，税收成本可能会高到得不偿失的程度；另一方面，资本性支出显然并非没有界限，但“国债与税收的效率界限”并没有能够说明资本支出的数量究竟应为多少。其次，传统理论用一些经典的指标来衡量国债的限度，比如国债负担率、国债依存度、国债偿债率、综合负债率等。正确地运用这些指标，就有可能对现实中的国债限度问题作出较好的判断。比如，刘溶沧、夏杰长就曾经利用这些指标对我国国债的限度问题进行了深入的探讨，得出了有益的结论，即一方面从国债依存度来看，我国的水平偏高；但另一方面从国债负担率角度来看，则发债仍有相当的空间。这两者之间的矛盾主要在于财政集中度不够。因此，作为政策建议的是，可以继续扩大国债发行的规模，但必须以经常性财政收入的超速增长为基础（注：刘溶沧、夏杰长：《中国国债规模：现状、趋势及对策》，《经济研究》1998年第4期。）。从最近一些年的财政实践来看，也正印证了这样的观点。但是，这样的一种指标研判法，也存在着一些内在的问题。
一个问题是，上述的指标具体应以何数值为限？现在一般的认识是“国际标准”，但这其实是一个很成问题的认识，原因在于，各国的经济和财政状况千差万别，即便是一个国家内部的状况也可能千差万别——比如随经济发达程度不同而不同的公共产品与私人产品的规范配置结构、因历史原因而不同的现有公共产品与私人产品的配置结构、公共投资对社会其他部门的挤出效应、税收部门的效率和税收成本等等，在这样的差别状况下，根据本文前面的论述，公共财政支出中当期应以国债收入支持的比重和规模自然也就会产生巨大的差异，简单地用“一刀切”的国际标准来衡量就过于武断。再具体地来说，在一个因经济发达程度和其他历史原因，公共产品供给水平很低的国家中，由于面临着公共产品与私人产品配比过低而带来的经济低效率以及相关的低税基，那么通过国债收入负担的公共开支显然应高于发达国家的比例。特别再考虑到较低的税收管理水平所带来的较高税收成本以及在经济发达水平较低的情况下纳税人较高的避税倾向，国债依存度等指标高于发达国家的水平也是完全可以理解的。
运用指标判别国债限度的另一个问题是，存在着一些隐性负债的因素不能被充分反映出来的情况，比如地方政府通过一些被其控制的企业变相进行市政融资、国有金融企业的呆坏账最终需由财政负担的部分、社保基金的空帐问题等。对这样的一些情况尽管我们也可以通过其他一些手段进行监测，但由于其隐性的特征，要根据观察的结果及时灵敏地作出政策调整是较为困难的，存在着失控的风险。
鉴于以上的分析，本文试图提出一个有关国债限度控制的新思路。从根本上来看，国债的规模和限度问题，与其他任何经济问题一样，实质是一个“比较成本—收益”问题（注：毛程连：《财政学整合论》，复旦大学出版社1999年版。）：国债的规模是否合适、是否超越了限度归根结底在于两个比较，即提供公共产品还是提供私人产品的成本—收益比较以及用国债收入还是用税收收入来支持公共支出的成本—收益比较。只要在这两个比较中，用国债来提供公共产品都具有比较优势的话，那么国债的规模和限度就都没有问题，极端的情况下，国债依存度达到100%都有可能是合理的，比如在本文前述所假设的模型情况下。既然如此的话，那么我们在现实中又应如何确定国债的规模超限与否呢？其实，循着上述“比较成本—收益”的思路，不难发现，由于在市场经济条件下，社会资源的配置反映为货币的流动，所以当国债的发行超出了应有的规模的话，就会对其他社会投资产生“挤出”效应，而这又必然会在利率上有所反映。具体来说，如果在“中性”的货币政策环境下，国债的发行利率长期、大幅度高于同期银行利率的话，那么很有可能预示着国债资金的利用效率已经低于应有的水平，这时就应采取相应措施控制国债的发行规模。当然这里的问题在于，银行的利率也应是市场化的，这样才能有一个可比较的基准。
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