四川绵阳：一个统一的、城乡通开的劳动力市场，本文主要内容关键词为：城乡论文,劳动力市场论文,四川绵阳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
四川省绵阳市位于我国中西部，是个新兴工业城市。一个时期以来，绵阳市一方面处于产业升级和城市化进程，面临着大量农业人口转移的压力，为农村剩余劳动力的输出源之一；另一方面，在经济转轨中，为国家优化资本结构、城市综合配套改革、职工医疗保险制度改革等多项改革的试点城市，在1996年和1997年共破产、兼并上百家企业，涉及职工10多万人。在这种背景下绵阳市的劳动力市场会有什么样的特点呢？考察绵阳市劳动力市场，理解我国中西部地区的经济发展对劳动力市场提出的要求和发生的影响，对理解劳动政策的选择，都很有意义。
本报告的主要发现是：在绵阳市经济体制发生较大转型的过渡时期，存在大量的农村剩余劳动力要求就业和城镇下岗失业职工的再就业问题，政府不得不与强势企业达成妥协，通过减少对劳动力市场的干预以获得企业的利税，从而客观上为一个统一通开的、城乡劳动力平等竞争的劳动力市场的出现创造了空间；然而政府对城镇下岗职工通过财政进行的转移支付不可能作为长期政策，自由竞争的劳动力市场前景并不明确。
本报告的结构如下：第一部分概述绵阳市宏观经济背景，讨论在此背景下目前绵阳市劳动力市场供给的主要来源。第二部分考察绵阳市劳动用工制度和就业，分析全员劳动合同制和临时工两种主要用工形式在绵阳市劳动力市场中的作用，以及再就业工程和农民工的管理。第三部分是对绵阳市劳动力市场的基本判断，指出其特征，试图揭示其形成的深层经济原因，并深入地讨论政府在过渡时期的就业政策。最后在第四部分作了进一步的讨论。
一、绵阳市经济发展与就业
绵阳市地处成都平原北端，辖9个县（市、区）和一个国家级高新技术产业开发区，幅员面积20249平方公里，1996年人口509万，其中城镇人口92万。（注：“绵阳统计年鉴(1997)”，第13页。）著名的四川长虹电子集团位于绵阳城区，为市属企业。“八五”期间，绵阳市GDP的平均增长速度为14.5%，高于全国平均增长水平。图1为1985年以来绵阳市GDP增长及从业人员的变动情况。
可以注意到，相对于GDP的大幅增长，就业的总量增长是比较小的。这是因为作为新兴工业城市，长期以来绵阳一直实行技术主导的工业发展战略，国家投资于大量具有高技术水平的新型工业。从绵阳市的经济结构看，在三大产业中，工业一直置于首要地位；而在工业结构中，技术密集行业尤置于首要地位。第一、二、三产业占国内生产总值的比重由1980年的50.1:27.1:22.8变为1995年的27.6:42:30.4，（注：“绵阳统计年鉴(1997)”，第17页；劳动和社会保障部，1997年：“关于进行城市劳动力市场及进城民工管理、服务、培训状况调查的函”附表1。）工业逐渐崛起并占有绝对优势。绵阳是国家重要的国防科研生产基地，境内有9家大型骨干军工企业和5家国防科研院所。（注：薛尤仲、余跃年，1992年：“绵阳实施军转民科技兴市战略的回顾与展望”，载于“中国城市年鉴(1992)”第868页。）80年代中期以后，大批军工企业转向地方，转向民品生产。这些军工企业技术资源密集，综合研发能力强，在许多领域代表我国的最高水平。因此从1988年起绵阳正式确立了把依靠科技进步作为绵阳经济社会发展的主体战略。（注：“绵阳发展战略”，绵阳市计划经济委员会和绵阳市战略规划办公室编，四川人民出版社1990年版。）
就业与劳动力供给
在以上的产业战略支持下，绵阳的经济在迅速发展的同时也出现了许多问题。最主要的问题就是城市化与工业化的不平衡，经济发展与就业的不平衡。
以上问题表现为人口分布和就业结构的变化相对落后于产业结构的升级，城市化速度严重滞后于工业化速度。目前绵阳市的农业人口仍占总人口的80%以上。从社会从业人员产业分布的统计来看，1996年，第一产业从业人员为233.1万，占社会从业人员总量的71.5%（当年第一产业产值占GDP比重为26.6%）。（注：根据“绵阳统计年鉴(1997)”计算得到。）从绝对数来看，绵阳市的农村务农劳动力为206.57万人（不包括乡镇企业劳动力），若以每4亩耕地需要一个劳动力计算，农村剩余劳动力就有80万人左右，他们随时可能流出农村到城区就业。
由于绵阳市只是一个中型城市，第三产业并不发达，一般说，从第一产业转移出来的劳动力应主要由第二产业吸纳。然而适值绵阳市处于经济转型期，其第二产业并不景气。1996年，企业亏损面达到44.8%（市总工会统计为59.1%），（注：数据摘自绵阳市企业破产兼并和职工再就业工作协调小组文件。）亏损企业亏损总额达到4.2亿元，比1995年增加26.2%;1997年情况仍无好转，企业亏损面达到58.7%，亏损企业亏损总额9.1亿元，比1996年翻了一倍还多。在这种情况下，绵阳市第二产业就业吸纳能力减弱，吸纳农村剩余劳动力的能力也就受到限制。1996年，第二产业从业人员占社会从业人员总数的比例为14.9%，只比1995年提高3.2个百分点；同一年，第一产业从业人员占社会从业人员总数的比例比上年减少3.5个百分点。（注：根据“绵阳统计年鉴(1997)”计算得到。）可见，绵阳市农村剩余劳动力的转移速度受到第二产业不景气的约束，就业压力始终得不到缓解。在这种情况下，农村剩余劳动力合理的出路就是向外地发展，这就使得绵阳成为民工的一个输出源。每年在劳动部门组织下的民工劳务输出约有1万人左右，自发流动的规模估计达到数十万人。（注：此估计来自于绵阳市劳动局的外劳流动主管部门。）但滞留农村的剩余劳动力仍然形成对城市就业的强大压力。
另一方面，90年代以来绵阳市每年城镇新成长劳动力1.62万人，加上上年接转人员共3.5万人以上。（注：绵阳市企业用工、工资分配、再就业工程课题调研组，1997年：“关于劳动制度改革的调查报告”，第2页。）而根据测算，全市每年新增就业岗位只有2.3万个，所以就业形势更为严峻。
使形势进一步恶化的是绵阳市第二产业的不景气导致了城镇职工失业、下岗问题十分突出。绵阳市先后被列为国家优化资本结构、城市综合配套改革、职工医疗保险制度改革等多项改革的试点城市，也是四川省委确定的四川省唯一的加速实现“两个转变”的试点城市，改革力度较大。自1996年以来，破产、兼并和减员增效等改革步骤先后在各个企业展开。
已破产企业62户，涉及职工21282人；已经和正在实施兼并的市属国有企业25户，涉及职工13900人；列为“减员增效”计划的企业4户，涉及职工2324人；对其他150户市属国有企业的调查，富余人员比例达职工总数的20%以上。
从总体估计，目前绵阳市38万余企业职工中，处于失业、下岗、隐性失业状态的约有12.8万人，占职工总数的38.8%。与此形成对比的是，大量农村劳动力甚至外地农村劳动力同时在绵阳就业。目前，在市区使用农村劳动力人数达到76275人。其中：国有、集体企业使用30375人，机关、事业单位使用8183人，私营企业、个体工商户使用37735人，在建筑行业使用民工5万人以上。共计约13万人。
这些农村劳动力并不都是来自绵阳农村。其中外地农村劳动力有1.4万多人，大多数来自四川省外。
综上所述，绵阳市的劳动力市场主要有三个供给来源：1.由于经济发展和产业结构升级，形成了巨大的农村剩余劳动力（近80万人），这支劳动大军目前暂时处于第一产业内，但他们随时可能进入城镇，是绵阳市劳动市场上供方的潜在力量；2.国企不景气，冗员问题首当其冲，城镇职工失业、下岗、富余总量近13万人；3.每年自然新增就业3万余人。
所以，展现在绵阳市劳动力市场上的图景是：城镇职工下岗和民工进城并存，本地劳动力输出和外来民工输入并存。
二、绵阳市劳动力的就业与分流
就宏观而言，除了就地务农和外出打工的劳动力，绵阳市劳动力市场呈现出的分流图景是：农村劳动力主要在效益好的国企和其他所有制企业就业，他们的选择比较灵活和自由；下岗分流职工大部分仍然沉积在效益差的国有企业；新增城镇劳动力主要的就业目标仍然是国有企业。
两种用工体制
在所有这些分流方向后面明显地存在着两种截然不同的用工体制。其中一种可以称为传统模式，即以现行的劳动合同制为基础，效益差的国企几乎都采用这种体制；另一种可称为灵活模式，即以非正式的契约或劳务合同为基础，效益好的国企和其他所有制企业对绝大多数工人采用这种体制。
绵阳市自80年代中期开始推行全员劳动合同制。截至1996年，全市1776户城镇企业的40.2万职工中，已有1704户企业321141人实行了全员劳动合同制，分别占企业总户数和职工总人数的95.95%和79.89%；市属269户企业和11.4万职工中，已签劳动合同的职工人数为11.2万人，占总数的98.11%。（注：引自绵阳市企业用工、工资分配、再就业工程课题调研组的“关于劳动制度改革的调查报告”，第2页。）
但是，劳动合同制度的实行并不意味着已经形成了职工能进能出、工资能上能下的市场机制。实践中，在保障统筹体系不完善的条件下，在旧的体制惯性下，劳动合同制职工（正式工）仍然没有市场观念，仍把自己和企业捆在一起；企业要解除一个劳动合同，需要花大量精力，穷于应付方方面面的压力，算下来还不如维持原状。工资也一样。正式工的工资能上不能下的刚性仍然存在。并且，企业还必须接受大批转业干部、复员军人、森工内调和安置人员、农民轮换工和土地工等国家政策性安置任务，还要招收职工子女以稳定职工队伍，招收关系部门职工子女以保证企业正常运行。由于用工自主权不能真正落实，造成富余人员不断产生，冗员增加；而这些政策性安置人员和关系人员也采用劳动合同制这一事实，更使劳动合同制只是新瓶装旧酒而已。目前的绵阳市，所谓正式工这一部分从业人员是游离于劳动力市场之外的。
目前在企业改制和大量职工下岗失业的推动下，劳动合同制受到进一步的冲击。这是因为一方面实行劳动合同制的国有企业普遍困难重重，工人的就业成为问题；另一方面，在解决破产企业善后的问题中，现有的劳动合同制因为其规定的权责不明确和较小的灵活性，使问题的解决要付出很高的代价。
由于劳动合同制的僵化性质，劳动力市场上的供求双方转而寻求替代方式。于是，临时工这一模式应运而生。所谓临时工是相对于正式工而言，他们与企业之间订立劳务合同，没有任何契约。现在不但正式工不愿干的苦脏累活由临时工来做，正式工可以胜任的工作岗位也在逐步由临时工占踞。其主要原因在于临时工的直接人工成本和管理成本都比劳动合同制的低很多。1996年绵阳市临时工的平均年薪是3500元，（注：由绵阳市劳动局提供，同时参考了调查组的现场手记。）全部职工的平均工资是5370元，（注：“绵阳统计年鉴(1997)”，第38页。）除此之外企业还必须为合同工支付以下费用：医疗保险统筹金10%；失业保险统筹金1%；养老保险统筹金17%；工伤保险金0.6%；住房公积金5%；总计占工资的33.6%。
相比之下，使用临时工却没有任何附加费用。（注：绵阳市虽有规定按工资总额的4%提取临时工使用调配费，但事实上从未能真正实行。如长虹电子集团使用了2万多临时工，按规定应缴纳480万元的临时工调配费，但一直未缴，仅1997年缴纳6万元。）算下来临时工和正式工的用工成本比例达到1:2。而且临时工易于管理，工作表现不好随时可以辞退。也就是说临时工的工资是由市场决定的，双方完全自主作出抉择。
目前，绵阳市的企业普遍招用临时工，正在迅速形成一个生气勃勃的临时工和劳务工市场。企业除不能自主用工的部分（即上文提到的政策性安置人员及关系人员）和技术、管理人员外，尽量招用临时工。劳动合同制度在某种程度上变成了一个人同安抚性机制。据调查，绵阳市企业使用临时工人数占企业用工总人数的20%左右，生产性企业使用临时工的比例还要高一些，个别企业高达70%以上，并且使用临时工的趋势还在继续发展。再从他们占踞的岗位来看，常年性岗位居多，占到88%。（注：根据绵阳市企业用工、工资分配、再就业工程课题调研组的“关于劳动制度改革的调查报告”和绵阳市劳动局提供的数据估算。）与此同时，绵阳市企业内富余人员也达到20%以上。企业普遍采用内退（即提前退休）的形式清退正式工。内退年龄一般为45～50岁，待遇一般是工资照发，奖金取消，具体拿多少随企业效益好坏不同，企业还要继续为他们缴纳各种统筹金。内退人员已经成为企业的一个沉重负担。
在市场力量的驱动下，在劳动合同制之外正在衍生出一个不断增长的、真正意义上的、工资由市场决定、工人能进能出的劳动力市场，即临时工劳动力市场。企业依靠使用临时工压下高昂的人工成本，提高企业的竞争力。
绵阳市的再就业工程
绵阳市的再就业工程包括破产企业失业人员的再就业和企业富余人员的分流安置。绵阳市劳动局1996年和1997年两年的工作重点是解决市属国有破产企业职工的再就业。
为解决破产企业职工再就业问题，绵阳市政府和市劳动局先后制定了一系列政策，主要有：
1、根据国家政策，破产企业职工达到提前退休年龄的，实行提前退休；
2、鼓励职工自谋职业，凡同意自谋职业的，一次性发给安置费1.5万元，（注：1.5万元“买断”在四川省属于较高水平。）并配套制定了自谋职业人员在其今后的经营活动中可享受的税收等方面的各项优惠政策；
3、安置破产企业再就业职工的企业可享受税收优惠政策。
在机构上，绵阳市设立了再就业工程领导小组，在7个职工下岗问题严重的行业成立了行业再就业中心，各破产企业成立工作站。同时，大力扶持职介机构，到1997年年末全市共有民办职业介绍机构21所。（注：劳动和社会保障部，1997年：“关于进行城市劳动力市场及进城民工管理、服务、培训状况调查的函”附表6。）
自1996年以来，绵阳市破产企业62户，因破产而失业的职工13485名，占市级企业职工总数的12%。截至1997年底，已分流了10242人，分流去向及所占比例如下：
资料来源：绵阳市企业破产兼并和职工再就业工作协调小组文件。
另外，除已分流出去的3209名自谋职业人员外，尚有六七百人申请自谋职工，（注：绵阳市劳动局内部统计。）只是因为1.5万元的安置费用暂时无法落实而不能实现。若加上这部分人，则自谋职业人员将占到分流总人数的1/3强。这些人中，一部分转向私营、个体经济，其余的则进入临时工劳动力市场。
绵阳市的再就业工程在实践中遇到的困难主要来自两个方面：一是下岗职工的素质和心态难以满足市场要求，二是再就业工程的资金来源问题。
以1997年为例，绵阳市劳动局举办了两场下岗、失业职工劳动力市场专场。第一次提供了2000多就业岗位，但只有100多人报名，成交的只有17个；第二次提供了5000个岗位，有1000多人报名，成交了300多个。究其原因主要有两方面：第一，职工观念还没有转变，即使是当临时工，也认为国营企业保险，这两次专场上提供岗位的主要是非国有企业，许多人就不愿去。第二，下岗、失业职工文化程度低，技能差，年龄偏大，与年轻力壮的民工比起来处于不利地位。在劳动局和市总工会的组织下，许多企业都曾接收下岗职工作为临时工，但由于报酬较低，工作辛苦，许多人都不能坚持。比如长虹曾用了160多个下岗职工，现在只剩下60多人。
绵阳市再就业工程的实施是由市财政投入支持的。再就业工程为每个职工支付的托管支出包括：托管职工生活费，每人每月136元；代交养老保险和医疗保险统筹费，每个每年1000元；转业培训费用，每人每年80元；再就业工程工作经费，每人每年50元；共计2800元。（资料来源：由绵阳市劳动局提供）
以每年托管1万人计，每年就须投入2800万元。钱从何来？再就业经费的筹集按照规定应由三个部分组成：（注：“绵阳市加速实现‘两个转变’试点文件汇编”，第31页。）(1)失业保险基金提取20%；(2)个人收入调节税的增量部分；(3)财政补贴。但事实上除1995年和1996年两年各从失业保险基金中提取了60万元以外，其余资金不足部分都由财政补贴。仅1996年，绵阳市政府就拿出1.1亿元用于企业兼并破产和职工再就业，其中，直接用于职工再就业的经费就达4250万元。（注：“绵阳市实施再就业工程的情况汇报”，第13页。）
绵阳市对农民工的管理
绵阳市几乎没有针对农村劳动力的限制政策，证卡制度在绵阳市并未付诸实施，民工可以说是来去自由；在公安机关办理了暂住证的人数不超过7万人；虽然为配合再就业工程规定了禁入部分行业，但由于绵阳市劳动部门无法有效地执行，这些规定也就名存实亡。
三、绵阳市劳动力市场的形成：强势企业与政府的妥协
在考察了绵阳市劳动力市场的基础上，我们可更深入地对其内在机制进行分析、总结。对绵阳市劳动力市场的基本判断是：一个统一通开的、城乡劳动力能够平等竞争的劳动力市场正在形成，但在转型期的政府行为约束下，其前景并不明确。
正在形成的劳动力市场中，农村剩余劳动力、下岗失业职工和新增劳动力基本能够在同一个工资起点上就业，企业和劳动力双方自由作出用工和就业选择，在这里是灵活的用工机制在起作用，政府能够介入的程度较低。为什么政府很难介入？其答案是理解此劳动力市场形成的关键。
强势企业促进劳动力市场形成
目前，绵阳市同其他许多工业化城市一样，同时面临体制转型、产业升级和农村剩余劳动力外溢就业等问题。使情况更加严重的是现在国有企业普遍不景气，就业容量增加不足以吸纳劳动力的转移和增长。在社会保障统筹体系缺失的条件下，政府承担的压力更是沉重。作为工业城市一个自然的选择就是依靠工业大户。在这种情况下，绵阳市经营较好，或是政府的财政大户，或是吸纳劳动力较多的大企业，或是作为新的经济增长点的龙头企业就因此而得到特殊的地位，成为强势企业，与政府有较强的讨价还价能力。强势企业的存在，使政府受到约束，不得不在一定程度上尊重强势企业的自主管理，在政策制定和实施中都会有顾虑，进而，政府的干预愿望和干预能力都受限制，劳动力市场从而免受制度性扭曲，得以随经济发展而自发成长。虽然可能在既缺乏政府干预，也缺乏政府支持的情况下，发生低效、管理混乱甚至失控等负面效应，但就绵阳市的实践看其积极因素的主要的。强势企业力量越强大，强势企业空间越大，劳动力市场上政府干预就越弱。而由于政府干预的主要内容是限制农村劳动力，特别是外来民工，所以强势企业力量越强大，农民工就业的制度成本就越低。
案例：长虹电子集团公司
近年来，长虹电子集团以每年50%以上的速度增长。1996年，它的销售收入是122亿元，1997年工业总产值超过200亿，占乡及乡以上工业产值的60%以上；1997年绵阳市乡及乡以上工业企业盈亏相抵后的利润总额为11亿，而长虹1997年1～11月的利润额达到18.6亿，也就是说，如果没有长虹，则整个绵阳市的工业利润额将出现负数。90年代以来，绵阳市GDP以13%以上的速度增长，但如果没有长虹，情况就完全不一样。以1996年为例，这一年，绵阳市第二产业增加值比上年增长20.2%，但据《绵阳统计年鉴1997》，“电子工业”（注：即长虹）总产值增长67.4%，占乡及乡以上工业总产值的一半以上。
长虹电子集团公司现有职工27986人（不包括江苏长虹、吉林长虹及新近收购的五洲电器厂），其中正式职工只有7448人，其组成如下：(1)退休、离休职工约1200人；(2)内退（提前退休）职工700人；(3)行政管理人员1200人；(4)科研人员约2000人；(5)一线工人约2500人，占一线工人总数的10%～12%，一般是担任班组长或是机械加工、设备维修、质量管理等技术性较强、岗位较稳定的工种。正式工人的年收入为1万～1.5万元，平均1.4万元。
除正式职工之外，其余20201人都是临时工。其中来自农村的占到总人数的80%以上，约有1.6万人。他们来自全国各地，但主要是四川省内的劳务工。劳务工和长虹签订劳务合同。合同分为两种。一种是一年期的，工人来到长虹，经过培训合格，即与企业签订“劳务工劳务合同”，合同期限为一年，平均工资每月350元左右，目前与长虹签订这种合同的工人人数约有1.64万人；一年制合同到期后，企业视工人工作情况决定是否续签合同，一些表现突出的劳务工可以获签“劳务合同制合同”，这种合同期限为三年，工人工资也有增加，大约每月比一年制合同工人多100元，目前这类工人有3800多人。劳务工的工作岗位主要是在生产线上。长虹的劳务工比较稳定，1997年新培训的1.2万人中，自己离开长虹的有两三千人，占培训人数的20%左右，大部分人留下来了。这从一个侧面反映了长虹劳务工的待遇状况基本上是符合工人预期的。劳务工的年收入为4000～10000元，平均6000元，略高于绵阳市职工平均工资水平。
在长虹，我们也同样看到现在普遍存在的矛盾现象：一方面，长虹使用着2万多名劳务工（临时工），并且还在不断招收新的劳务工；另一方面，企业内的正式工人却又存在人员富余的问题，不得不以提前退休等各种形式将之清出厂外。这一现象的产生是和历史的和当前的用工制度分不开的。
由于历史原因，在长虹的7448名正式工人中，有2200多人文化水平在初中以下，许多人不能胜任工作岗位。但在当前用工制度下，又无法将之辞退。长虹采取的措施是对他们加以培训，合格就上岗，不合格就拿一点生活费回去，由厂里养着。厂里实行的提前退休政策也是为了解决这个问题。现在长虹每年花费四五百万元养冗余人员。
目前长虹的正式职工人数还在增长。长虹每年接到的政策性安置任务有600多人，主要包括一些大中专毕业生、转业军官和退伍军人等。这些人未必能胜任长虹的岗位，又可能成为新的冗员。但长虹在接受政策性安置任务之外取得政府对其其余用工自主权的默认，得以以企业经济效益的增长来消化这些人员。因此，劳务工的大量使用就是顺理成章的了。
正式工和劳务工的直接工资成本比为2.4:1。但从企业用工成本的角度来说，差距还不仅如此。长虹必须为每个正式工缴纳各种福利（注：因缺乏数据，在此未考虑劳动生产率差异的因素；另外，事实上应由企业承担的正式工福利费用还包括医疗保险金，数额应为工资总额的11%，长虹凭借其企业地位未参加此项统筹。）：养老保险统筹金20%，失业保险金1%，工伤保险0.4%，共计21.4%。
而对于劳务工来说，企业就无须承担这些，虽然绵阳市劳动局规定企业应为所使用的临时工缴纳临时工调配费，数额为临时工工资总额的4%，但这条规定长虹从未真正执行过，为劳务工缴纳的费用事实上只有0.4%的工伤保险金。故此可以计算出正式工和劳务工的年平均用工成本比为2.82:1。
可见，使用劳务工的成本比使用正式工低得多。1997年，长虹的人工成本为2.5亿元，仅占销售收入的1.25%，占利润的比例不到10%。与同类行业相比，康佳的人工成本是长虹的3倍。（注：由于上注所述原因，实际高于此数。）不能不说，长虹低廉的工人成本是其强大竞争力的重要源泉。而长虹人工成本的低廉，又是以大量使用劳务工为主要手段达到的。从长虹一个厂来看，内退人员以及正式工人的较高收入可说是由劳务工来补贴的，是农民工在补贴城里人；而从整个绵阳市来看，其市财政收入近1/3来自长虹，考虑到财政对再就业工程的巨额补贴，事实上也是民工在补贴城镇职工。
实际上，长虹的用工格局基本上是一小群正式的管理人员和科研人员组成企业稳定的核心层，而外围则基本都由劳务工（临时工、民工）充任，以便压下人工成本。除掉各种不在岗的人员，长虹的正式员工和劳务工的比例达到1:3.7。
在这样一个强势企业支撑下，绵阳市临时工劳动力市场才能够在一个相对自由的空间成长起来。长虹的用工是完全自主的。从招工到培训到工资待遇等等都完全由长虹自己办理和决定，政府部门都不插手。绵阳市府规定使用临时工的企业须缴纳临时工工资总额4%的临时工调配费，长虹置之不理，别的企业群起效尤，招收农民工大都不通过劳动部门，隐瞒临时工人数，拒不缴纳临时工调配费。
政府的策略与思路：转移支付与放松管制
面对目前的就业形势，面对大规模的职工失业、下岗，以及社会保障体制的不健全，绵阳市的一个基本思路就是用雄厚的财政来支持过渡。
绵阳市再就业工程经费来自财政补贴，仅1996年就达到4000多万元。除此之外财政对保险体系的补贴数额也十分巨大。从失业保险统筹来说，现在的失业保险金征集比率，只能承受2%的失业职工，显然是不够的。到1997年2月，失业保险基金10年来的积累就已全部用完，这之后，市一级发放的失业救济金入不敷出的差额部分就主要通过财政补贴解决，在1996年，财政给失业保险的补贴额已达500万元之多；从养老保险统筹来说，为了使更多的企业实现减员增效实行提前退休政策，于是养老保险的负担加重，1997年符合提前退休条件的共有4498人，一年需多支付1760万元，在没有解决方案之前，不足部分就由财政来补。至1997年市一级单位欠缴的养老保险统筹费达1200万元，其中破产企业欠缴590万元，当年财政专项补贴数额是1000万元。绵阳市大规模的职工失业、下岗得以平稳解决，没有发生大的社会动荡，雄厚的财政后盾是重要的因素。而且在绵阳市，很多效益好的企业职工的社会保障和福利主要是由企业自行负担的。
那么绵阳市的财政收入从哪里来呢？主要来自总体上占少数的效益较好的企业，而且以国有企业为主。（注：绵阳市的民营企业规模并不大，最大的富临集团注册资本为2650万元，近年上缴利税可达230万元／年。）在绵阳市规划的“四个一批”企业中，（注：是指四类企业：扩张型企业；引进、嫁接型企业；重点发展企业和扭亏企业。）23个扩张型企业1996年全年上缴利税达7.66亿元（其中长虹占6.4亿元）。从好企业缴得的利税用来转移支付，补贴再就业和社会保障，补贴效益差的企业。从图2可以看出这种转移支付的路径：
③这里采用全员劳动生产率概念，全员劳动生产率＝工业生产总值／职工人数，工业生产总值以当年价计算。
这种转移支付本质上是好企业补贴差企业，牺牲临时工和劳务工的利益来补贴合同制工人，或者说是新体制在补贴旧体制。
那么好企业的效益从哪里来？其产品的竞争力、管理和技术自然是重要原因，但是更重要的是很多好企业将以上因素与廉价优质的劳动力结合起来获得了成功，长虹竞争力的重要来源正是使用了大量临时工和劳务工。比较长虹和全市平均水平的劳动生产率以及工资的增长情况，可以看到在近两年全市企业劳动生产率平均落后于工资增长的情况下，长虹在劳动力成本优势支持下却保持了生产率的增长高于工资增长，保持了较强的竞争力。
绵阳市政府的思路在目前自然有其合理性。而且在政府的总体发展计划中，准备用三年左右的时间过渡，完成产业向高科技产业的升级。所以以上的转移支付对策在一个时期内将继续推行。但是同时也要看到，长时期由政府直接面对就业人群的策略也是有困难的。
困难主要来自转移支付路径的一头一尾。首先，即使不考虑转移支付的社会公平性，由政府直接面对就业者也可能导致就业者的错觉，即政府必须对失业者有直接的补偿义务；而对于政府存在的错觉是通过直接补贴似乎失业者退出了劳动力市场，但实际上失业者并不能很快实现就业。最典型的就是在绵阳市的1.5万元“买断”政策的实施中，实际上却总是买而不断，工人拿到钱以后仍然有人再回来找，以致双方不得不求助于公证。而且当越来越多的工人要求这1.5万元时，绵阳市政府也无力全部支付了。于是政府与工人的直接“谈判”可能将一个经济问题转变为政治压力。（注：1997年在绵阳市曾经发生职工围攻下厂的政府工作人员事件。）
其次，政府的财政基础来源于好企业上缴的利税，而在绵阳市可以看到好企业是与对廉价劳动力的利用紧密联系的，长虹是其中的典型。能否在长时期内保证良好的财政来源，是绵阳市面临的另一个困难。因为如果绵阳市有关部门对劳动力优势存在的认识并不清楚，那么有两种可能性存在，一是继续通过财政收入，甚至扩大财政收入来保证财政补贴（与此同时加重了好企业的负担），并不对用工制度进行改革，而指望通过产业升级来摆脱困境。对于这条思路，从80年代中期以来的实践表明这并不成功，绵阳市所谓的高科技产业战略连连受挫，反倒是像长虹这样将先进的技术和管理与廉价劳动力相接合的实践获得了成功。所以过分地强调单纯的产业技术升级战略是值得怀疑的。如果长时期产业升级并不成功，其直接后果就是财政的萎缩和节流，政府的经济政策就难免直接地与就业人员的利益发生冲突。
另外一种可能性就是继续容许灵活的用工体制逐渐扩展，并进一步通过政策和法律措施保证其健康发展，使企业能够以市场价格获得劳动力。而发挥廉价劳动力优势在长虹等企业的实践中被证明是成功的。这种战略才是真正“开源”的思路。从长远来看，绵阳市作为一个工业城市，直接提供救济远不如提供就业岗位从而防止大规模失业更为重要。所以通过用工制度层面的改革，放松对劳动力市场的管制，为提高工业企业竞争力提供必要条件是可行的。这个思路的另一优点在于，它使就业人员直接面对企业而不是政府，各种劳资纠纷、就业和保障等经济问题也可以在经济层面得到解决。
而在目前，通开的劳动力市场的存在和形成主要是强势企业和政府妥协的结果，两者在某种程度上达成默契。假如经济形势一旦好转，政府就面对进行管制所带来的收入好处和政治利益的诱惑。由于并不清楚绵阳市有关部门是否真正认识到当地劳动力丰富的优势以及相应的产业战略，所以正在成长的，没有或较少制度障碍的劳动力市场的前景并不明确。
四、进一步的讨论
在绵阳市的案例中还有很多问题值得进一步的思考。
比较绵阳市的案例与广东中山市的案例，我们看到中国劳动力丰富的比较优势是不可忽视的。在广东，从内地流入的廉价劳动力支持了广东经济从开放以来的持续增长。在绵阳这个中西部城市，从长虹等好企业看开去，丰富的劳动力资源不仅在经济体制平稳时期支持了当地经济的增长和企业发展，而且在目前面临体制改革的关键时期，劳动力优势的存在也保证了社会转型得以顺利进行。不仅绵阳市如此，在上海用来搭再就业中心这座桥的资金中，1/3是来自对进城农民工的直接收费。因此对于一个处于转型时期的国家，政府也是不能够回避和忽视如何发挥劳动力资源优势这个问题的。
发挥劳动力资源的优势，在目前碰到的最具体最突出的困难就是城乡劳动力在就业中的不平等。这表现为在劳动力市场上的起点不同和制度性的工资差异，以及社会保障体制还远没有覆盖到进城农村劳动力。在绵阳市，由于政府为转型时期的压力“所迫”，通过与企业的妥协放松了对劳动力市场的管制，使得城乡劳动力的身份界限在很大程度上被打破了，初步实现了平等竞争就业，而对后一个问题显然还远未重视。社会保障还只限于“城里人”，甚至牺牲农村工的利益来补贴“城里人”。
在转型时期由政府对城镇职工进行补贴自然有其合理性，但是要注意区别对待，老工人要补贴，年青工人要全面推向市场，中间段要逐渐过渡。而更重要的是警惕将暂时的措施长期化、制度化。一旦形成制度，这些制度就可能一方面解除了国有企业对其经营不善造成失业应负的责任和压力，而另一方面又使政府背负越来越沉重的维持下岗失业工人的生活并使他们感到满意的责任；一旦形成制度，也就形成了降低工资弹性、阻碍劳动力流动的障碍。在绵阳这种国有工业企业集中的地区，这种倾向尤其有可能出现。
从处于中西部地区的绵阳区看来，更长远之计是搞活企业，创造工作岗位，发挥劳动力资源丰富的比较优势，而减少和打破人为的劳动力市场的制度障碍就成为其中关键的一个步骤。
（注：本报告是北京大学中国经济研究中心接受劳动和社会保障部委托，对中国城市劳动力市场研究的阶段性个案报告之一。在中国经济研究中心周其仁教授主持和带领下，课题组成员丁琳、倪金兰、范敏、李晶（北京大学经济学院）、唐志宏，以及劳动和社会保障部刘丹华、李苏、刘康先后对广东中山市、上海市、浙江温州市和四川绵阳市作了调查。本报告是对绵阳市劳动力市场调查的个案报告，课题组在绵阳市劳动局的协助下，在掌握了大量第一手资料的基础上，经过反复讨论和修改形成，由丁琳、李晶执笔。
本次调查得到了国家劳动和社会保障部、绵阳市劳动局、计经委和其他企业及个人的多方帮助，在此表示衷心的感谢。当然，本文的所有观点和可能的错误都由作者负责，概与其他机构和个人无关。）
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