试论农业经营与管理现代化，本文主要内容关键词为：试论论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
探索和建立适应社会主义市场经济发展的农业经营与管理体制，是实现农业现代化的关键举措和重要保证。借鉴国际经验，结合山东农村改革与发展的实际，我们将本文的研究对象界定在农业经营机制、农业管理体制和与之相关的外部环境建设上，通过透视全省农业经营与管理现状，试图提出有针对性和操作性的对策。
一、改革开放以来农业经营与管理的现状
党的十一届三中全会以来，山东各级党委、政府和农村广大干部群众，把贯彻落实党在农村的一系列方针政策同本地实际紧密结合，不断把农村改革引向深入，使适应市场经济的农业经营与管理体制的框架逐步凸显。
（一）农户已成为农村经济的微观经营主体。农村改革以来，山东同全国一样，普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农户逐渐成为相对独立的财产主体，确立了独立的商品经营者的地位，为农村市场经济的发展奠定了坚实的基础。在这种基本经营制度的诱导下，农村经济的财产结构发生了重大变化。据统计，1998年全省农民家庭生产性固定资产795.7亿元，占农村固定资产总额的50%以上，户均4008元。这种基本经营制度赋予农民支配自身劳动的自由，使其获得了财产占有权和使用权、经营决策权和经营收益支配权等基本的经营权利。农户的这些基本权利，为农业转变运行机制、合理配置农村资源、提高微观经济效益创造了条件，为社会主义农村市场经济的发展提供了根本基础与前提。
（二）与双层经营体制相配套的制度安排不断完善。八十年代以来，山东各地围绕巩固和发展以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在配套制度建设上进行了不懈的探索。首先，土地使用制度建设日趋完善。到1998年底全省已有40875个村将土地承包期延长为30年，占行政村总数的55%。在坚持土地承包权长期稳定的基础上，一些有条件的地方对土地使用权的流转机制进行了积极稳妥的探索。其次，农业社会化服务体系逐步完善。围绕农民一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情，各地积极开展农业社会化服务活动。全省农业各类服务组织已发展到19.3万个，从业人员达125.4万人。其中县乡村服务组织2.8万个，农户自办和联办服务组织16.5万个。第三，农村市场体系建设有了较大发展。到1998年底，全省各类农产品市场达到8970处，比1993年增加9.9%，农产品市场初步形成网络，并向规范化发展。
（三）农业产业化经营与合作经济组织发展迅速。为了解决小生产与大市场的矛盾，山东在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，于九十年代初，提出并实施了农业产业化经营。到1998年底，全省共建立龙头企业18787个，年内实现销售收入940亿元，创利税102亿元，创汇17亿美元，带动农产品生产基地4410万亩，带动农户750万户，全省30%左右县市的主导产业和产品基本实现了产业化经营。随着农业产业化经营的发展，各种类型的合作经济组织发展较快。目前，全省各类农民合作经济组织发展到9.7万个，人员达417.8万人。
（四）适应农业微观基础的变化，政府对农业的管理体制、管理方式正在发生变化。一是，调控手段发生了变化。重要农产品的供给，正在由计划调控转向市场调控。自1992年起，全省已建立起总规模为20亿斤的地方粮食储备。1997年全省粮食风险基金达到4.97亿元。以批发市场为基础、以政府吞吐调节为主要手段的粮食市场平衡机制正在逐步形成。二是，农业法规建设力度逐步加大，据不完全统计，自1986年至1998年期间，省人大制定的涉农地方性法规25件，省政府制定的涉农规章和规范性文件43件。三是，政府对农业的管理体制正在进行改革。
二、目前农业经营管理存在的突出问题
尽管改革开放以来，全省农业经营管理体制正逐步朝着有利于农村市场经济和农业现代化发展的方向转变，但在体制转轨过程中仍然存在一些亟待解决的问题，主要是：
（一）农民组织化程度低，进入市场难的问题特别突出。随着农副产品的大幅度增加和市场供求格局的变化，农民到市场上出售产品，遇到了多方面困难。如缺乏市场分析能力，生产的产品往往不能适销对路；农户由于生产规模小，产品难以形成批量，因而无法左右市场价格，无法抵御市场风险；当农户利益受到损害时，由于缺乏组织，与谈判对象相比，处于弱者地位，难以寻求公正与保护。也就是说，在规范的市场经济条件下，市场竞争主体应当是企业或具有企业性质的合作经济组织。而目前在全省，真正依靠各类合作经济组织销售产品的农户只有215万户，共占全省农户总数的10.8%。即使从产业化带动的角度看，龙头企业带动的农户也仅占全省农户总数的37.8%，多数农户还是靠自产自销。这就使农户进入市场难的问题特别突出。
（二）土地分割零碎，农户经营规模狭小。受我国人多地少，耕地资源稀缺的基本国情所决定，全省80年代初实行“大包干”以后，基本上形成了农户超小规模经营的格局，户均土地不足0.5公顷，且分为6-9块，土地细碎化问题十分突出。就每个农业劳动力平均负担的耕地来说，全省为4亩，仅相当于或低于世界平均水平的1/4，巴西的1/13，法国的1/48，美国的1/230，同时也远低于同是人多地少的日本和我国台湾省。近20年来，这种土地经营细碎化的格局不仅没有大的改变，而且随着农村人口的不断增加，还有愈演愈烈的趋势。由于国情、省情所决定，这种农地小规模的经营格局在相当长的历史阶段是难以改变的。
（三）农业产业化经营水平低，带动能力差。相对于全国来说，我省虽然是农业产业化发展较快的地区，但存在的问题仍然比较突出。一是龙头企业规模小、技术档次低，带动农户和开拓市场的能力不强。二是产业化经营的利益机制不健全。产业化经营的目的应该是让农民能分享一体化经营的平均利润，但由于农村合作经济组织发育缓慢，农民在产业化经营中处于较为被动的地位，在利益分配上很难获得主动权。与发达国家的农业产业化相比，我省的差距就更为明显。发达国家农产品加工的数量一般占总量的80%，而我省仅占到10-20%；发达国家农产品加工产值与农业生产产值之比大都在3:1以上，而我省则在1:1以下。
（四）农业生产经营专业化水平低，社会化服务体系不健全。农业要实现现代化，必须象工业那样，实行生产过程的分工，包括产前、产中、产后的分工，也包括专门生产某种产品的分工。通过分工来形成专业化和社会化的生产体系。但目前我省家家粮棉畜、户户小而全的传统农业生产格局并没有完全打破。农业分工分业不发达，专门从事某种农产品生产的专业户、专业村所占的比例很小，农产品主要还是自产自销。社会化服务体系不健全，产前、产中、产后的生产经营活动，多数还是由农户自己承担。专业化和社会化的现代农业经营方式尚未建立起来。
（五）农业的管理体制不顺，政府对农业扶持的力度不够。目前我省农业微观主体的运作，基本上是按照市场经济的法则来运行。但是，政府对农业的管理体制和管理职能，仍带有浓厚的计划经济色彩。如抓生产多，抓流通少；抓催收催种多，抓服务少。特别是政府对农业的支持和保护力度，与发达国家相比差距更大。如美国政府对农产品的价格补贴占农场主纯收入的10%-30%，日本政府对稻米的收购价远高于市场价，被称为“政府米”。而我们长期采取的以农业积累支撑工业发展的政策，基本没有大的改变。
三、加快农业经营与管理现代化的对策
从山东实际和发展农业现代化的要求分析，到2010年农业经营与管理现代化的目标应当是，基本建立起与市场经济和社会化大生产相适应的农业经营方式、组织形式和管理方式，实现经营市场化、管理科学化和调控法制化，达到经营机制灵活、组织管理高效、调控有序的目标。在经营机制上，牢固立足家庭承包经营这一制度基础，顺应专业化、社会化和市场化的要求，发展合作经营、产业化经营和多样化的适度规模经营形式，健全各类中介组织和社会化服务体系，提高农民的组织化水平，节约交易费用，提高农村经济的整体竞争实力；在发展动力上，建立健全农村市场体系，充分发挥市场机制对资源配置和结构调整的基础性调节作用，激发各类市场主体参与市场竞争，追求利益的最大化，实现农村经济的快速发展；在管理调控上，深化政府农业管理体制改革，转变职能，从过去那种催收、催种、行政督导，转向服务、支持、保护和依法调控上来，充分发挥政府这只“看得见的手”的作用，弥补市场调节的缺陷，保持农村经济的协调发展。
围绕这一目标，提出以下几项关键性措施。
（一）加快市场中介组织建设，提高农民组织化水平
农民组织化水平，与农业的商品化、社会化、现代化程度一样，是一个国家或地区农业现代化的重要标志。提高农民组织化水平，关键在于加强市场中介组织建设。从我省实际看，今后一个时期应重点抓好这样几个方面。一是加强集体统一经营，完善社区合作。首要的是健全组织。一般情况下，村级合作组织可以单设，也可以与村委会一套班子两块牌子，实行干部交叉任职，以减轻农民负担。社区合作组织应突出抓好资源开发、资产管理和资本运营。对集体所有的各类资产，应在加强管理使之保值的基础上，采用承包、租赁、拍卖、入股等方式，盘活存量资产，搞好资产运营，探索有效的实现形式和组织方式。社区合作组织应突出做好对农户的服务工作，围绕家庭经营急需服务的事情，完善社区合作的服务手段，健全服务设施，促进服务规范化。二是突出发展新型合作经济组织。重点围绕各类农产品的加工、运输、贮藏、销售及农用生产资料采购和供应，引导农民在自愿互利的基础上，按照利益共享和民主管理的原则，组建流通型、加工型、科技型等多种形式的专业合作经济组织，从根本上解决农村流通不畅、加工滞后、科技乏力的问题。在组建各个专业合作社的基础上，不失时机地组织合作社的联合社，形成上下贯通、左右相连的合作组织网络。三是加快国有商业改造步伐。随着粮食市场供求格局的根本变化，逐步改造现有粮食部门。将各级粮食局缩编为粮食储备局，使其专门承担国家和地方粮油储备管理的任务。基层供销社的改革，可采用修炉补灶和优势启动的办法，在界定原供销社产权的基础上，吸收农民入股，对原有产权进行结构性重组，促进供销社与农民重新合作，逐步恢复供销社的“三性”功能。
（二）稳定农村基本经营制度，稳妥推进农业适度规模经营
放眼全球，凡是实现农业现代化的国家，其农业经营者主体仍是雇工越来越少的家庭农场。这是由于社会分工趋于细化，农业各种服务环节独立为第三产业，使家庭农场购买服务比雇工更合算。由此可见，家庭经营不是实现农业现代化的制度障碍，而是保证农业现代化实现的制度基础。因此，在发展农业适度规模经营问题上，决不能动摇家庭经营这一基础。我们主张在推进农业现代化的实践中应牢牢把握这样几个方面：第一，赋予农民长期而稳定的土地承包权。这不仅是因为土地承包关系是党在农村政策的基石，更重要的是没有稳定的土地承包权就不会形成市场化的土地流转，也就谈不上土地的适度规模经营。若仍象过去那样土地三五年调整一次，结果只能是越分越碎，规模越来越小。因此，要不折不扣地贯彻落实中央有关“土地承包到期再延长30年不变”的政策，并尽快从法律上给予农民长期稳定的土地承包权、经营权和流转权，使土地承包权这一农民的基本财产权利受到法律保护。第二，积极探索适合国情、省情的农业适度规模经营的好形式。国际农业发展史表明，美国平均每个家庭农场拥有1400亩耕地，实现了农业现代化；日本平均每个家庭只有18亩耕地，也实现了农业现代化。可见，土地规模大小与实现农业现代化没有必然的联系。考虑到我们下世纪的前十年农村劳动力不可能大量转移，且新增人口的压力依然很大，在这种情况下，过份强调土地规模经营不仅不符合国情、省情，还会使我们在农业现代化的土地制度安排上误入歧途。改革开放以来，我省在探索土地以外的适度规模经营方面取得了重大进展。如发展统一服务下的区域性规模经营和产业、产品专业化规模经营，都取得了很好的效果。总之，农业适度规模经营的形式多种多样，路子很宽，没有必要主攻土地适度规模经营这一种形式。在人多地少、劳动力便宜的情况下，以稀缺的资本去替代价廉的劳动力，在经济上是不可行的。因此，除继续发展已探索出的规模经营形式外，应重点发展集约化的规模经营，即在不增加土地数量的前提下，增加对同一块土地的劳力、技术等物质要素的投入，通过精耕细作，获得较大规模的产出。第三，在具备条件即农村二、三产业较发达，农业剩余劳动力转移较多，农业社会化服务程度较高，并且在农民眷恋土地的传统观念发生较大转变的地方，不失时机地推进土地的适度规模经营。发展土地适度规模经营，应在稳定农村基本经营制度的前提下，按照土地所有权、承包权、使用权“三权分离”、尊重农民意愿和依法有偿的原则，建立土地投资补偿机制和土地有偿使用制度，通过转包、转让、入股、反租倒包等流转方式，引导土地向适度规模经营方向集中，培育多种方式的具有自我发展、自我积累、自我经营、自我约束能力的家庭农场、集体农场和股份制农场，形成具有法人地位和市场竞争能力的农业企业化的市场主体。
（三）大力推进农业产业化经营，增强农村经济的整合实力
从发达国家的经验看，农业产业化经营过程也是农业从传统型向现代型转变的过程。这是由于工商企业以各种方式介入，不仅加速了农业现代化过程中的技术变革，而且在一定程度上可以改变农业的弱势地位，减少农业资金的流失，并为农业现代化吸引更多的外部资金。因此，农业产业化是实现农业现代化的现实途径。从我省实施农业产业化所暴露的问题和发展趋势上看，下一阶段应着重把握好这样几个关键环节：一是搞好产业化经营的区域化布局和专业化分工。各地自然、经济、社会条件不同，农业产业化发展侧重点也应有所不同。若忽视这一点，就会形成各自为战、自成体系的局面。因此，各地应切实做好资源和市场调查，重新审视自己的比较优势，选准主攻方向，搞好规划和布局，引导本地农业产业化朝发挥比较优势的方向发展，防止趋同性，避免“龙”与“龙”之间的残酷竞争。二是培育龙头企业集团，实现优势企业的规模扩张。我省发展龙头企业的战略重点，不在于多铺摊子、多上几个龙头企业，而在于推进现有龙头企业上规模、上档次、上水平，培育大型龙头企业集团，摆脱过度竞争和带动力不强的局面。培育龙头企业集团应在界定并明晰企业产权的基础上，以产品经营为基础，以资本运营为核心，按照一企多制和自愿互利的原则，沿着“合并同类项”和相关产业密切连带的思路，鼓励和引导农产品加工、流通企业进行产权重组、联合和兼并，塑造大型龙头企业集团。三是建立和完善农业产业化经营的利益机制。总的方向是使农业产业化的多元参与主体通过合理利益机制的激励，形成经济共同体。这是农业产业化能否有生命力的关键所在。因此，在今后一个时期，应在继续推行合同契约、按保护价收购、预付定金等多种有效形式的同时，大力发展合作经济组织。通过股份制、股份合作制等机制，使产业化与合作经济有机地结合起来，真正形成风险共担、利益均沾的利益共同体，使参与产业化经营的各方逐步按平均利润率原则取得收益，从而更有效地提高和维护农民的权益。
（四）健全完善农村市场体系，为农业经营管理现代化创造良好的环境
从世界农业发展史看，现代农业都是在市场经济条件下成长和发展起来的。可以说，没有市场就没有农产品的交换和流通，就没有指导农民生产的信息，也就不可能引导农民按照比较优势的原则进行分工分业，实现资源的优化配置。因此，发挥市场机制的动力作用，必须健全和完善农村市场体系。从我省的实际看，健全完善市场体系，需要从两个方面努力：
1.加快以批发市场建设为中心的农产品市场建设。从大生产、大流通、大市场的格局出发，有计划地选择那些交通便利、易于产品集散、有自然形成过程的地方，大力发展一批现代化的专业批发市场，尽快形成以集贸市场为基础，以区域性批发市场为中心，与全国大型批发市场相衔接的农副产品市场体系。围绕这一目标，首先，应逐步调整目前分散、重复、小型、有场无市的格局，集中力量建设几个各具特色和能够在全国范围内组织农产品流通的特大型批发市场；其次，要把批发市场建设作为新兴产业来开发。通过招股、参股、席位租赁（或拍卖）和引进外资的方式，广泛筹集市场建设的资金，使市场建设成为有利可图的新兴产业；最后，应加强市场制度、法律、法规建设。逐步建立统一的管理制度和收费标准，规范市场主体的行为和交易秩序，打破垄断，拆除壁垒，诱导和鼓励各类经济主体，参加平等、公开的竞争。另外，应积极创造条件，发育农产品期货市场，逐步发展一批能够直接面向广大生产者的期货经营商、代理商等中介公司，为生产者提供期货服务。
2.培育农业生产要素市场。主要是发展劳动力、资金和土地使用权市场。
——劳动力市场。在培育劳动力市场上，首要的是消除各种限制劳动力流动的障碍，逐步改革现行的户籍、就业和福利等制度，建立起城乡劳动力平等竞争和相互流动的体制，使农民有选择职业和工作地点的自由；其次是通过实行股份合作制，解决离土离乡劳动力在原有集体经济内的资产权益问题，使之形成稳定的转移。
——资金市场。加快农村金融体制改革的步伐，尽快形成国家政策银行、商业银行、农民合作金融组织合理分工、相互配套的金融体系。在构造这个体系过程中，重点应深化农村信用社改革，使其在坚持独立经营、独立核算、自负盈亏的基础上，吸收农民入股，按照“群众性、民主性、灵活性”的原则，恢复农民合作金融的本来面貌。从发达国家和其它发展中国家的经验看，农村金融的发育在很大程度上取决于是否有合适的抵押品。为了发育农村金融市场，应允许农民以土地使用权为抵押品来取得贷款。
——土地使用权市场。建立土地使用权市场的核心，是完善土地集体所有基础上的使用权制度。一方面应通过立法的形式，明确现有土地使用者对土地的长期使用权，为土地使用权流转奠定制度和法律基础；另一方面，发放土地使用权证书，允许土地使用权可以抵押、入股、有偿转让、有偿出租，使土地使用权价值化。同时，对土地“农转非”中的企业经营性用地，应鼓励社区集体经济组织以土地作为股份向企业投资，使农民能够从土地资产增值中享受长期收益，以保护农民的基本利益。
（五）深化农业管理体制改革，强化对农业的支持和保护力度
在市场经济条件下，农业作为社会效益大而自身比较效益低的基础产业，承受着自然和市场的双重风险，在竞争中处于不利的地位。因此，政府必须强化对农业这一弱质产业的支持、保护和调控力度，弥补市场调节的缺陷。根据市场经济条件下政府管理农业和农村工作通行的职能，按照农业生产专业化、社会化和产业化的要求，不断深化政府农业管理体制改革。一方面，在政府机构改革中，对市场竞争能力较弱的农业，应强化政府农业工作机构。在这个前提下，尽可能减少农业工作政出多门的现象，对现在的行政部门中交叉重叠的职能进行合并，归一个农业部门管理。另一方面，适应农业产业化经营的要求，在食物性农产品方面建立一体化管理体制。粮食、肉类、食油、瓜果、蔬菜等食物性农产品，具有鲜嫩易腐烂等特点，客观上要求生产、加工、贮藏、运输、销售等不同环节之间实行一体化的经营和管理体制。因此，应将食物性农产品从生产、加工、流通等环节划归农业部门管理，改变目前分别由农业、轻工、内贸、外贸等不同部分分段多头管理的状况。与此同时，将粮食储备调节、农产品风险基金和农业政策性贷款等为农业专设的调控手段，也一并划归农业部门，以此强化农业部门一体化管理的职能。
作为省级政府的农业管理部门，今后一个时期应重点发挥好信息、支持、保护、调控和依法管理职能。
——信息。以农业部门牵头，吸收统计、工商管理、社区经济组织、专业合作社、大中型加工运销企业和大型批发市场等组成信息网络，通过建立一支专门从事市场需求调研和产前、产中行情预测的队伍，加强信息的收集、储存、加工和传递，逐步实现农产品生产、加工、销售全过程的信息化。——支持。通过农业投入立法的形式，调整国民收入分配格局，加大农业投入，改善农业生产条件，促进农业科技进步，增加农产品增值能力。
——保护。对关系国计民生的少数农产品，根据成本加微利的原则确定保护价，建立保护价制度。除价格保护外，还应实行耕地保护制度，建立农业保险制度等。
——调控。根据中央政府宏观调控的部署，执行性地运用宏观调控的手段。建立健全农产品储备调节制度、农产品市场风险基金制度、政策性农业信贷制度等调控的经济手段。
——法治。伴随国家农业立法步伐的加快，我省应在农民权益保障、农村合作经济组织、农村集体资产管理、农业投入等方面加快立法进程，强化执法队伍建设和执法监督，并随着农村中介组织的发育，逐步淡化引导农民进入市场的职能，相应增强依法管理的职能，即通过法律手段对农民进行引导和规范，使农业宏观管理逐步纳入法治化轨道。
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