在财政支出中合理掌握分配顺序，本文主要内容关键词为：财政支出论文,顺序论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出的范围与分配顺序，体现“政府活动的范围和方向”。在经济体制模式和增长模式的转轨中，政府职能必然要发生深刻的调整和转变，要求我们重新认识财政支出分配顺序问题。只有处理好财政支出中的分配顺序，掌握这个与财政支出结构和支出效率关系十分紧密的问题，才能有效地克服政府与财政职能“越位”与“缺位”现象，有效地寻求财政支出综合效益的最大化。
一、政府职能及财政职能范围的共性与个性
国家财政分配以国家政权（各级政府）为主体，是为政府履行其职能服务的。财政所带有的集中性分配特征以政府权力为依托，又藉此贯彻政府职能，发挥调控作用。但是，这决不意味着政府调控万能，决非可以任意提高集中程度和任意规定政府职能范围。政府和财政部门如果违反植根于经济基础的财政分配关系的客观规定性，不论是在扩大职能还是缩减职能的方向上越出合理区间，都会受到客观规律的惩罚。
古典学派的约翰·穆勒曾提出过划分两类国家职能（“必要的职能”与“选择的职能”）的重要思想。虽然理论上可以做出这种划分，但关于政府职能的具体范围，却一向是个争议中的问题，并且在当代益发引人注目。世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》把政府的基本问题归结为：“它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”这些构成了一个复杂而宏大的课题。应当看到，关于政府职能范围的答案在各国、各历史阶段不可能一律，但在每一特定的条件下，客观上必存在某种适当、合理的尺度，即符合特定的生产力与生产关系要求、适当诸种现实制约条件、有利于最有效地发挥政府作用的那个界限，问题在于如何认识和把握它。
从实证的数据看，瓦格纳的“政府活动渐增规律”（国家经费增长规律）在本世纪继续得到验证。OECD国家政府总支出占GDP的比重由1913年的不到10%上升为1960年的接近20%，而1980年已超过40%，至1995年接近50%；发展中国家的这一比重1960年在15%左右，而1990年超过25%。在这一套数据所反映的政府活动规模与职责扩大后面，实际存在着一个重要的定性的划分，即其中一部分覆盖的是古今中外所有国家职能和与之相应的财政职能的共性部分，而另外一部分覆盖的是各国这种职能的个性部分。
一般而言，共性的内容相对容易得到肯定。按照世界银行报告的归纳，政府至少有如下五项基础性任务必须担当：
——建立法律基础；
——保持非扭曲性的政策环境，包括实现经济的稳定；
——投资于基本的社会服务与基础设施；
——保护承受力差的阶层；
——保护环境。
这种具体的归纳表述，仍是可讨论的，但诸如此类的“基础性任务”的性质，无疑属于政府职能和财政职能的共性部分，属于维持社会不至解体的硬性规则环境和满足社会全体成员“共同需要”的公共产品。这样，共性的职责实际上还可以划为两个层次：
1.国家机器的运转（包括行政、国防、外交等），法律体系（包括法律的设立、执行与执行的机关等），政策体系（包括政策的制定、贯彻与政策环境的维护等）。严格说来，这些全然或在一定程度上并非公共产品，而是体现统治阶级与统治阶级决策集团意志和意图的上层建筑。它们以特定的经济基础为本原，带有凭借政治权力的全部的或部分的强制性，但这类职能可以归入古今中外政府与国家财政职能的共性范围。
2.公益事业（公正服务与基础设施），以转移支付（调节社会成员及地区间差异）维持全社会稳定，保护环境，等等。这些属于满足社会成员“共同需要”的公共产品，它们在效用上不可分割，在消费时不具备竞争性，在受益上不具备排他性，故无法在市场规则下由非政府部门的厂商有效提供，而必须由政府提供，由财政通过资源配置、收入再分配和监督管理来提供。这些也属于古今中外政府与国家财政职能的共性范围。
现实生活中，所谓公共产品与非公共产品之外，还存在某些介乎二者之间的事物，如地表水的灌溉，具有非排他性但具有竞争性；道路，不拥挤时为公共产品，拥挤时可转化为非公共产品，并且由于市场和技术状况的不同，转化的具体界限也是因时因地而异的；教育和医疗保健，对某些个人和微观单位，可归为非公共产品，但由于在全社会保持公众教育、保健的某一水准是宏观稳定与整体发展的必要条件，因而又使基础教育、大众医疗保健成为公共产品。这些不纯粹属于公共产品但又部分地具有公共产品属性的物品或服务的提供，或称半公共产品或准公共产品的提供，在绝大多数情况下是由政府部门和非政府部门（包括非官方的公益慈善机构、社会团体与企业事业单位）共同介入的，但双方介入的份额可以有很大不同，也是因时因地而异的。
此外，还有由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能或特别需要加强的职能，这些往往只适用于部分国家、部分阶段的情况，但在特定情况下也可以是合理的、必要的。这个方面，便属于政府及财政职能个性的范围。
归结起来，政府职能及财政职能共性与个性的关系，可直观地简要表示如下：
二、摆正财政分配顺序的要点
在明确认识政府职能及财政职能共性、个性的基础上，可以更为具体地讨论走向市场经济这一背景下我国财政的分配顺序问题。从大原则看，一是要借鉴古今中外各国经验，落实财政职能中的共性，二是要从特定条件出发，合理把握我国财政职能的个性。
我们已经知道，古往今来，不论何种性质的国家，何种类型的财政，都有其职能上一律的共性部分，即满足政府国防、外交、行政管理和社会治安等方面的支出需要，简言之，维护国家机器的正常运转。这实际上成为财政分配顺序中的第一序位，是国家所独占的职能。其后，财政分配的第二序位在于公用事业、基础设施、社会保障、环境保护、教育等方面，这些在不少场合可全然归属于“公共财政”（公共产品）范畴，由国家提供，但在另外一些场合，由于市场条件和技术状况以及体制的不同等等，也可以并不全然作为公共财政和国家专有职能，而是由国家、企业、社会团体和私人共同提供。这第二序位的分配，在我国传统体制下的很长时期中，是除了将社会保障和部分“民办教育”甩出，交由企事业和农村基层单位负责外，其余统统归入国家专有职能。在改革中，上述格局已经被冲破，一方面，出现了基础设施由民间集资兴办、有偿经营和进一步发展私人办学等多元化的倾向：另一方面，原甩出的基本社会保障，正通过逐步升级的“统筹”，呈现明显的向国家职能复归之势 （最终在政府方面应主要归于“社会保障税”和“社保基金预算”形式）。这些变化是符合市场经济发展客观要求和“国际惯例”的。
作为个性的部分，最为突出的是我国财政的生产建设职能。这在过去曾被摆到极高的位置，甚至出现以“建设”挤掉“吃饭”的问题（我国基础设施、公用事业、环境保护等方面“欠账”严重，与此有密切关系）。改革以来，生产建设支出占财政总支出的比重显然下降。近年，中央财政已主要限于每年数百亿元“国家重点建设”的资金安排（“积极财政政策”实行期间举借长期国债安排的投资除外），地方财政仍然介入这一领域的程度则各地不一。财政改变过去大包大揽的做法，收缩职能，退出一般营利性项目的投资领域，完全必要，但这里须理清如下区别：一方面，如前所论及，我国作为一个落后的、区域差异极为显著、又必须坚持公有制主导地位的发展中大国，有一系列特定的生产力和生产关系因素，决定了中央政府和中央财政至少在一个相当长的时期内，还有必要承担（或作为各方中的主要一方参与）为数不多的大型、长周期、跨地区、对全国产业结构和生产力布局有突出意义（并可能带有营利性）的生产建设项目（如三峡、京九、宝钢之类）；另一方面，在中央、地方政府事权划分上，应明确规定地方从一般营利性项目的投资领域退出（当然这需要通过渐进过程实现，尤其在中西部地区），地方政府投资的重点，应转为地区性基础设施和公益事业的公共工程项目等。这样才能理清中央、地方政府间的事权纠葛，为建立适应市场经济要求，以比较彻底的分税制为基础的分级财政提供前提条件。
总的说来，我国的财政分配，既要遵守一律的共性，又要具备必需的个性。财政分配应循此顺序作适当安排：首先是保国家机器运转、公共产品支出，兼及政府需介入的“半公共产品”或“准公共产品”领域；然后是贯彻产业政策和经济发展战略的重点建设，以及其他个性化的事项安排。这也就是以往“一要吃饭，二要建设”这一简单朴素的语言在新时期所应阐发出来的基本要领。