我国政府反贫困战略及其完善，本文主要内容关键词为：贫困论文,战略论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国政府反贫困战略的回顾及评述
纵观我国政府的反贫困历程，主要采用了三种反贫困战略：即传统的社会救济扶贫战略；通过制度变革推动经济增长以消除贫困的战略；开发式扶贫战略。大致可划分为四个阶段：以传统的社会救济为主要手段的扶贫阶段（1949-1978）、以体制改革推动经济增长消除贫困阶段（1978-1985）、开发式扶贫阶段（1986-1993）和扶贫攻坚阶段（1994-）。
这些战略的实施虽对减少我国贫困人口数量起了重要作用，但在动员贫困人口的参与、提高贫困人口的自我发展能力和实现可持续发展上也存在一定的局限性。为了有效的缓解贫困，就需要在吸收贫困人口的参与，提高贫困人口科技文化素质和环境保护意识等方面完善我国政府的扶贫战略。
（一）传统的社会救济扶贫战略
改革开放前，我国基本上采取的是社会救济扶贫战略。社会救济的享受对象主要是城乡的“三无人员”：即无依无靠无生活来源的人、各种自然灾害造成生活暂时困难的人以及收入不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线的城乡居民。政府采取的措施是通过一系列强制手段和制度变革直接介入生产和分配领域，实现了居民之间分配的平均化。在生产领域，通过实现生产资料的社会主义公有制，消除了制度差异导致的社会不平等。在分配与再分配领域，政府在城镇主要通过“低工资、高就业”和建立国家主导型的社会保障制度，将国有企业和政府机关工作人员的就业以及生、老、病、死等都由国家和企业包了起来。在农村，通过合作医疗制度、义务教育制度和把生活所需的粮食、衣物等物资或现金分配给贫困农户等，解决了农村居民的基本生活、医疗和教育问题，帮助贫困人口渡过难关。对农村特别贫困的地区，通过返销粮和财政转移支付的形式予以救济。
这些措施在当时的历史条件下，不但对稳定新政权、保证将有限的资源用于国家现代化建设和迅速建立起完善的工业体系起了重要作用，而且在社会普遍贫困的情况下有效地满足了特别贫困人口的最低标准的生存需要，为社会中的贫困群体构造了最低水平的社会安全网，保持了社会稳定，体现了社会主义制度的优越性。
然而，传统的救济式扶贫战略是与计划经济体制相适应的，在建立完善的社会主义市场经济体制的过程中，它所存在的缺陷也日益暴露。
首先，这种扶贫战略是一种“输血”式的扶贫战略，容易形成受益穷人对扶贫资源的依赖。救济式扶贫是传统计划经济条件下解决贫困问题的基本战略，它是以政府为主体，缺乏对贫困人口的动员，使贫困人口一直处于普遍的被动接受状态，生活热情和生产积极性没有得到充分激发和调动，反而养成了一种惰性心理，形成了一种恶性循环，即反复将政府扶持的财物一次性消耗掉后又向政府伸手，形成等靠要的思想，从根本上不利于消除贫困、遏制返贫，实现贫困户的长期脱贫目标。
第二，传统的社会救济扶贫战略是与计划经济体制相适应的，与建立社会主义市场经济体制下的现代社会救济还存在一定的差距。传统的社会救济多为临时性的，比较松散的救济措施，还未形成一种固定的制度，这与市场经济条件下贫困现象的普遍化所要求形成的固定的制度化的社会救济是不相适应的；传统的社会救济完全是依靠政府的行政力量，在政府掌握的扶贫资源和关于贫困人口的信息有限的情况下，扶贫机制启动迟缓，扶贫中的逆向选择问题突出，不适应市场经济条件下要求快速、准确扶贫的客观要求；传统的社会救济对无助贫困人口的覆盖有限，不能满足市场经济条件下贫困人口因各种风险事件致贫对社会救济的客观需求。但由于社会救济扶贫战略仍是社会最低层次和最后的安全网，对特定人群的生存仍然起到关键性的作用，因而，通过改造和整合，在社会主义市场经济条件下仍然发挥其他扶贫战略不可替代的作用。
第三，我国传统社会救济的给付标准很低，对贫困人口来说只是杯水车薪，难以满足贫困人口多方面的需求。
（二）体制改革推动经济增长以消除贫困的战略
从1978年到20世纪80年代中期之前，针对我国普遍的社会贫困，以农村经济体制改革为重要契机，展开了以农村经济增长大规模消除贫困的战略。通过实行家庭联产承包责任制，极大地激发了农民的劳动热情，解放了农业社会生产力，提高了土地产出率；与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，使农业的比较利益得到提升，农村的产业结构得到优化，农村剩余劳动力在非农领域得以转移，使全国多数贫困农民脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，1978年到1985年，农村中没有解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿；贫困人口平均每年减少1786万人。
与此同时，城市各种形式的改革在使城市绝对贫困缓解的同时却使相对贫困开始凸现，并在新的意义上产生了城市的绝对贫困。这主要是因为在我国传统计划经济体制下，国有企业承担了过多的社会职能，特别是容纳社会就业的职能，随着国有企业的市场化改革，企业的盈利目标的强化，必然导致以市场为导向配置劳动力资源，这必然使国有企业中的隐性失业显性化；同时，在经济体制改革的过程中，由于国有企业的管理和治理机制还不完善，出现了所谓的委托代理问题和内部人控制，使国有资产流失严重，职工的利益得不到保障；由于国有企业的历史包袱沉重和经营不善而破产倒闭，必然导致大量的下岗失业现象。由于工业生产的特殊组织形式和改革的相对不完善，使改革的收益人群相对集中，这样，就必然加剧城市的相对贫困和绝对贫困。
我国通过经济体制改革推动经济增长以大规模的消除贫困的战略，调动社会成员发挥其聪明才智和工作的积极性，提高了经济运行的效率，使我国经济的增长建立在市场与政府共同的推动之下，摆脱了传统僵化体制对经济活力的制约，有力的推动了中国GDP的增长，使我国的普遍贫困转变为局部贫困，解决了长期困绕中国人民的温饱问题。
然而，我国经济体制的改革是一场市场导向的改革，市场机制本身是有局限性的，它在收入分配方面是趋于扩大而不是缩小收入差距，因为市场机制更关注的是效率，它承认机会均等或起点平等，但它对于结果的不平等和对于各种原因导致的自然灾害是无能为力的，因此，在体制改革的过程中，个人或家庭因自身经营素质差或疾病或灾害原因，仍然无法摆脱贫困。
实行经济增长战略受自然资源条件和区位条件的影响较大。在自然资源条件较好的大部分农村地区都取得了显著成效，而在农业资源条件较差的荒漠区、深山区、石山区、高寒区、黄土高原区及部分水库移民区，仍然存在较高的贫困发生率。在我国区位条件较好的沿海地区，利用当地的资源和外来资金、技术率先富裕起来，但区位条件较差的中西部地区却成为落后地区。
通过体制改革实现经济增长消除贫困是有限度的，因为制度本身也会出现边际收益递减现象，特别是制度也会随着环境的改变而出现制度失灵。
（三）开发式扶贫战略
20世纪80年代中期以后，特别是从“七五”开始，我国政府在总结以往扶贫的经验的基础上，开始实施以开发式扶贫为主的反贫困战略。全国范围内有计划、有组织的大规模开发式扶贫开始进行。
我国开发式扶贫战略的主要途径有：（1）区域开发、流域治理。区域开发主要是针对我国贫困人口区域集中分布的特征，通过区域经济增长来缓解区域性贫困，而流域治理则选择一些生态条件恶化、生产生活条件缺乏的地区，通过区域开发和区域生态治理相结合，以防止自然生态的恶化，解决贫困人口的生存问题。实行区域开发其实质是以当地自然资源利用为依托，以增加基础设施、改善生产条件为手段，以产业开发为中心，并由外部输入短缺的生产要素如资金、物质，通过发展当地经济来摆脱贫困。它在本质上是一种以物力资源开发为中心的发展援助形式。（2）信贷扶贫。信贷扶贫的资金来源是各种优惠扶贫贷款，扶贫目标是扩大贫困地区的直接生产能力，特别是帮助贫困地区发展商品生产。具体来说，一是支持贫困地区兴办经济实体和扶贫企业，由企业直接安排贫困户的劳动力就业，并带动周围大批贫困户发展商品生产以脱贫致富。二是由农产直接承贷，用于发展有经济效益的项目。一般来说，大多数工业项目是由县、乡政府直接或代理兴办的，农户则以发展种植和养殖业项目为主。1986年6月，国务院贫困地区经济开发领导小组确定了扶贫信贷资金实施“项目管理方案”，即以开发项目确定贷款，贷款跟着项目走。信贷扶贫的实施办法是，扶贫系统负责项目的立项与申报，而由银行决定是否提供贷款。（3）以工代赈。以工代赈的扶贫资源是通过财政渠道无偿援助的扶贫物资，以公共投资的方式实施，以区别于信贷扶贫优惠贷款形式的资助。以工代赈的目标是改善贫困地区的基础设施和社会服务，以修筑道路、农田基本建设、水利工程和人畜饮水工程为主要内容。扶贫机构希望通过这些项目的实施，有效地改善贫困人口的生存环境，为当地的经济增长提供必要条件，并使贫困者在计划执行期间获得短期就业机会和非农收入。（4）科技扶贫。科技扶贫的目的是把扶贫转到依靠科学技术和提高农民素质的轨道上来。科技扶贫的几项重大举措包括：第一，实施推动中国农村和农业发展的三大计划，即星火计划、丰收计划和燎原计划。第二，实施“温饱工程”。第三，实行科技副职制度以及发达地区与贫困地区的干部交流制度，以帮助贫困地区更新观念，加快经济发展步伐。（5）异地开发。异地开发主要是针对那些人类生存的自然物质要素严重恶化的贫困地区而实施的，采取在条件较好或资源丰富的地区设立扶贫开发基地，通过在异地进行经济开发，帮助贫困地区或直接帮助贫困人口减轻贫困的扶贫方式。（6）组织劳务输出。劳务输出就是到异地（城市或发达的农村地区）的农业或其他产业就业。
开发式扶贫战略与单纯的社会救济相比，它更强调贫困人口的广泛参与，调动贫困地区干部群众发展经济的积极性，强化贫困地区和贫困人口的自我发展能力，有利于克服贫困群体的等靠要思想。开发式扶贫战略与单纯的社会救济相比，它是一种全方位的扶贫战略。它针对不同的致贫因素，采取区域开发、信贷扶贫、以工代赈、科技扶贫等综合性措施，改变单纯的经济扶贫缺陷，并消除了贫困地区和贫困人口脱贫致富的资金、技术、基础设施等制约因素，促进贫困地区经济和社会的发展。开发式扶贫战略在政府的扶贫行动中还引入了市场机制，较好的实现了政府与市场的结合。如在区域开发过程中，政府一方面培养区域经济增长的增长极，另一方面发挥增长极对周围地区的“涓滴”（trickledown）效应；在扶贫资源的管理体制上，改变单纯由财政渠道拨款救济，扶贫资金无偿使用的方式，转向以财政支付和银行贷款相结合，无偿与有偿相结合的扶贫资金投放方式，对扶贫资金的分配采用项目管理的方式，在实践中还创造出“公司加农产”模式等；基础设施建设实施以工代赈，组织劳务输出等，都是市场与政府结合的较好形式。开发式扶贫战略在实践中也取得了一定的成效，从1986年到1993年，我国农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，到2000年，贫困人口已减少到3000万人。
但开发式扶贫战略也存在一定的局限性。
首先，开发式扶贫战略还未充分考虑贫困人口的广泛参与。虽然开发式扶贫战略较之传统的社会救济更强调贫困人口的参与，但与世界银行倡导的参与式扶贫相比仍未充分考虑贫困人口的广泛参与。具体表现在：在扶贫信贷资金的项目选择、政府扶贫的效果评价等方面均未体现贫困人口的意愿，在自身贫困的现状以及可能的解决方案上也未广泛的发动贫困地区的群众参与，这往往使政府成了反贫困的单一主体，弱化了广大贫困农户参与反贫困的主体意识，一些地方自觉或不自觉仍然存在“等、靠、要”思想。
第二，开发式扶贫战略主要重视贫困地区经济发展的短边要素的输入，而较少关注与贫困群体切身利益相关的一组政治权利等的满足。如在区域开发中，在扶贫过程中，过分注重对贫困地区物力资源的开发利用，而相对忽略人力资源的开发和重新配置，忽视对人们维护自身权益能力的培养，结果导致一些地区在以工代赈中损害贫困群体的利益，也使大量农民工的合法权益难以得到有效保障。
第三，开发式扶贫战略对贫困人口的覆盖是不全面的。理想扶贫战略要求能够覆盖所有的符合贫困标准的穷人，不会有穷人被遗漏（吴国宝，1996年）。然而，开发式扶贫战略主要以区域开发、流域治理为基本手段，以贫困地区为扶持对象，它一方面把非贫困地区的穷人排除在外，另一方面，它不可避免地也使贫困地区的非穷人从中得到了实惠，从而降低了扶贫资金的使用效率。在开发式扶贫战略实施中，由于我国现行的公共管理体制的缺陷和信息不对称的存在，在扶贫中出现了大量的逆向选择，即政府扶持了不应扶持的群体，真正的贫困人口却得不到援助，出现了政府扶贫目标的偏离，降低了政府扶贫的效果。一方面，无论是进行区域开发还是实行信贷扶贫，其最终目的都是试图使更多的穷人参与并分享经济增长的成果，然而在实行财政中央地方分税体制改革后，增加地方政府的财政收入成为地方政府主要的经济目标，贫困地区地方财政长期困难强化了这一目标，这样，地方政府从自身的角度出发，必然热衷于对地方财政贡献较大的县办工业和乡镇企业为主要支持对象，将项目和贷款投到了城边、路边和厂边这些本不属于扶贫对象的“相对富裕点”，而对地方政府的财政收入贡献较小但使贫困人口收益较大的项目如发展农业和开展劳务输出等项目反映消极，这就必然导致政府扶贫对象的逆向选择，使受益者偏离了贫困人口。另一方面，由于中央政府对地方政府的行为缺乏完善的信息，地方政府对贫困人口的实际情况也缺乏完善的信息，地方政府在对上和对下方面都具有信息优势，在缺乏必要的信息反馈渠道和监督约束机制的情况下，这往往会强化地方政府的逆向选择行为。有研究表明“1986—1990年期间将近80％的扶贫贷款流向企业，余者投向农户，用于发展种植业、养殖业和多种经营。”（林乘东，1998）扶贫资金只有较小一部分直接用于贫困户。
第四，开发式扶贫战略在实际运行中并未很好的贯彻可持续发展的原则，导致贫困——开发——贫困的恶性循环。我国50％以上的人口居住在西部地区，其中70％的人口集中在西部的深山、石山、荒漠、高寒、高原等自然条件十分恶劣的地区，这些地区的人口增长很快，传统落后的生产方式导致对有限资源的掠夺式开采，使本已恶化的环境更加恶化。
此外，开发式扶贫战略对那些缺乏基本发展能力的贫困人口也是无能为力的。
二、我国政府反贫困战略的完善思路
国内外的研究表明，贫困是由自然的、制度的抑或是个人素质等方面的原因引起的，成功的扶贫战略是建立在对贫困原因正确认识的基础上的，各种扶贫战略均有优势和局限性，均有一定的适用对象。为了提高扶贫的绩效，打好反贫困这一硬仗，就要求我国在借鉴国际经验的基础上一方面针对不同的贫困类型和贫困对象斟酌采用不同的扶贫战略，另一方面，应在扶贫和反贫困的过程中始终树立“以人为本”的思想，从战略的高度重视对贫困人口自我发展能力的培养和提高，不断完善我国的反贫困战略。
首先，应积极倡导参与式扶贫方式。这就要求政府在扶贫开发的过程中，为贫困者创造一个参与的机会，这包括倾听穷人的呼声，使扶贫政策的制定能够反映包括穷人自己在内的社会各利益集团的观点，让贫困者更加深入的了解自己的现状，直接让项目的受益人群参与到有关他们自己的资源评估、设计和管理中，并从中获取收益，形成政府和贫困人口共同参与的反贫困行动。
第二，更加强调扶贫手段的针对性和综合性。如对那些丧失劳动能力或其他因素导致身体或智力素质低下的贫困人口，主要采用救济式扶贫；对那些自然生态环境极端恶劣、不适于人类生存的贫困地区采取异地开发式扶贫；对资金严重稀缺以致成为该区域经济发展短边要素的地区强调信贷扶贫等。另一方面，由于贫困是各种因素综合作用的结果，要求政府从宏观上综合采用这些战略。从总体上来说，政府应通过推动经济增长来消除贫困，继续坚持通过开发式扶贫使拥有脱贫能力的贫困人口和地区脱贫致富，通过对传统社会救济制度的改造和完善，为那些因自然灾害、失业、个人素质或其他原因导致的暂时或永久性贫困人口，提供暂时或持续的社会援助，为社会建立最低层次和最后的社会安全网。政府在宏观上通过这些战略的有机统一、协调运作，实现对贫困的综合性治理，从总体上提高扶贫的效果。
第三，实施直接瞄准贫困人口的反贫困（扶贫）战略。虽然反贫困战略使我国的贫困人口数量大大减少，到2000年农村只有1710万人，但贫困人口的分布和贫困的程度却出现了新的特征。从分布上看，我国的贫困人口主要集中在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区、青藏高寒区、水库库区等自然条件十分恶劣的地区，分布比较分散；另外，由于城市改革的深化，城市贫困人口也有增长。从贫困的程度看，贫困人口更加贫困，我国的收入差距很大。在有效需求不足的情况下，发挥贫困人口很高的边际消费倾向对经济持续增长就具有重要意义。这就要求扶贫的对象必须相对集中，必须让那些真正需要扶持的贫困人口得到扶持，而不是让那些拥有信息优势和特权的非贫困人口得到好处，从而避免“用大炮轰蚊子”现象发生。
第四，在充分利用有形物质要素进行扶贫的同时，高度重视利用科技、文化、知识等无形要素和服务扶贫。无论是传统的救济式扶贫还是制度改革抑或是开发式扶贫战略，都较为关注物质要素的输入。自20世纪90年代中后期以来，我国汲取40多年来扶贫的经验教训，开始重视向贫困人口提供基本保健、教育和就业机会，强调培养贫困人口的创业精神、创新精神以及企业家才能等价值观念和要素，把扶贫与扶志结合起来，从而使贫困人口的素质得到提高。今后，应通过建立和完善城乡社会保障制度和完善基础义务教育制度，全面提高贫困人口的素质，提高贫困人口脱贫致富的能力。
第五，将可持续发展的基本原则切实纳入扶贫战略中。可持续发展已经成为全球共识。我国也将其确定为基本国策。由于我国的贫困人口主要分布在生态环境十分脆弱的地区，尽管开发式扶贫战略中也强调区域流域治理，强调把改善生态环境、改造生产条件与扶贫相结合，但实践中政府对贫困地区在改善生态环境方面缺乏必要的政策支持和具体行动，贫困地区在开发中往往片面追求开发本地资源而使环境保护的目标得不到兼顾，这就使已经十分脆弱的生态环境更加恶化，使贫困地区陷入“越穷越垦，越垦越穷”的怪圈。为了有效改善贫困地区环境，提高贫困人口的生活质量，在可持续发展原则指导下进一步完善相关制度，对贫困地区经济的可持续发展和人口脱贫和脱贫后不返贫就具有重要意义。
社会主义市场经济体制是一个大课题，在我国经济体制改革的过程中，我国的公共行政管理体制的改革相对滞后，这已是不争的事实。由于在现实中信息不对称的大量存在和市场经济条件下理性人的机会主义行为，加大了我国政府扶贫的难度，也导致政府扶贫机制的某些失灵，特别是在今后我国扶贫的目标由区域转为贫困人口时，更加大了信息不对称和政府扶贫工作的难度，这就要求在对政府公共行政管理方式改革的前提下，从扶贫的组织形式、运行机制、信息搜索、传导、甄别以及扶贫监督机制方面进行调整和再造，最终提高扶贫的社会效益、经济效益和环境效益。
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