浅谈我国公共预算管理制度的改革，本文主要内容关键词为：浅谈论文,管理制度论文,预算论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算是财政资金分配的总闸门和主渠道，是政府实行公共资源配置和宏观调控的重要手段。随着公共财政框架的构建，我国传统计划经济体制下建立起来的国家预算管理制度越来越不能适应公共管理的要求，公共预算管理制度的改革已迫在眉睫。具体讲，改革主要包括以下内容：
一、建立内容全面的政府预算
公共预算的内容应全面反映政府活动的范围、方向和政策，即：包括政府所有的收入和支出。目前，我国政府预算只包括了预算内资金，而大量的预算外资金和部门其他收入游离于预算之外，政府不能统筹调度安排，这就降低了政府资源配置的效率。国际货币基金组织在1998年颁布的《财政透明度示范章程——原则宣言》中，确认预算外活动应作为预算过程的一部分，如同预算内活动一样，由政府统筹调度安排。另外，在政府活动中，还存在着大量的“准财政活动”，如中央银行、政策性银行和国有商业银行向政府指定的产业和项目提供低于市场利率的补贴性贷款；国有垄断行业获取的超额利润；政府提供的贷款担保、税式支出等。这些“准财政活动”也具有政府性质，代表了政府公共政策的一部分，而且创造或消耗政府公共资源，但没有纳入政府预算中。这就使得政府预算减少了政府支出和财政赤字规模，不能全面反映政府活动的范围和方向，从而破坏了预算的全面性。因此，为了确保政府预算的全面性，“准财政活动”也必须逐步纳入政府预算。
二、建立时间较长的多年期预算
我国的政府预算是指年度预算，是政府按财政年度编制的并经立法机关批准的年度财政收支计划。年度预算使政府将关注的问题局限于年度内，使政府对未来缺乏更为长远的考虑和关注，影响国民经济的可持续发展。因为政府的政策具有连续性，即当前政策中既隐含着未来的收支，也隐含着未来收支的财政风险。而年度预算框架下，这些收支及财政风险不能在预算中体现出来，从而使政府疏忽风险，而当意识到时已为时太晚，不能及时采取措施弥补损失，不能保持政策的连续性，从而降低政府政策的可信度。公共预算管理制度的构建要求政府为将来而预算，即在年度预算的基础上，建立3～5年甚至更长时间的多年期预算，并公之于众，以弥补年度预算的不足，提高政府对未来的财政风险的鉴别能力和分析能力，保持政策的长期连续性，减少财政风险。
三、建立自上而下的预算决策程序
目前，我国的预算决策程序不够规范透明。我国传统的预算决策中，财政主要依靠各部门的预算把资金切块到了部门，政府和人大只起到宏观的指导作用，财政部门比较被动，使财政部门无法全面掌握各部门和单位的资金使用情况，客观上造成了以部门意见为依据的局面。构建公共预算管理制度，应借鉴西方市场经济国家的经验，根据我国的实际情况，变被动预算为主动预算。财政部门必须在充分调查研究的基础上，建立各部门详细的数据库。在财政部门掌握了部门的全面详细情况后主动编制预算，经人大审核和批准后公布预算，不需以各部门预算为基础，各部门必须在规定的预算限额内分配和使用资金，将预算资源的管理责任下放到部门，形成预算管理的内部控制模式。这将有助于硬化预算约束，提高预算管理水平。
四、重视并逐步建立产出预算
传统预算管理的主要目的是让预算符合财务管理的要求，也称为合规性预算。即政府只需对公共资源的使用负责，而不是对资源的使用结果负责，政府预算资金按照国家法律法规所规定的用途去使用成为预算管理的中心目标，因此也称为投入预算。目前我国政府预算是以收入按类型、支出按功能的方式来编制预算，也是属于投入预算。投入预算是对预算资金的投入进行预算，对预算执行过程的监控也着眼于投入方面，而预算中安排的投入取得的结果，并不是预算需要特别关注的方面。在投入预算下，每一个支出部门、支出单位、支出项目安排多少预算，每一笔预算资金用来干什么，每个项目上花多少钱都是根据一定的标准定额确定的，且这些标准定额具有强制性。所以有助于对支出的控制，确保各支出项目的进行。投入预算的编制是按照收支项目编列和审核，这些项目及资金都预先规定了具体的用途和方向，在预算执行中各个项目之间的资金转移通常受到严格的控制，也就是所谓的“打酱油的钱不能用来买醋”。至于预算执行中公共资源的使用产生了什么结果，以及结果怎样，并不计算和考核。因此，投入预算强调的是服从而不是效率，而在公共资源普遍稀缺的情况下，无法体现预算资金的使用效率。同时，投入预算也可能产生各级政府在投入管理方面的过度集权，使得部门对于预算资金的运作和管理缺乏必要的自主性和灵活性。鉴于此，我国应借鉴西方市场经济国家的作法，重视并逐步建立产出预算。产出预算是绩效预算的一种典型形式，是以产出指标为编制预算的基础，对各支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为依据，各部门在立法机构批准的拨款限额内可以自由地分配财力。在产出预算下，公共机构不仅应对其公共资源的使用承担责任，同时也应对这些资源的使用所产生的结果承担责任，产出是衡量部门和单位的预算资金效益的主要指标，而对预算的投入的控制已大大放松，预算部门和单位在预算资金的使用中有较强的自主性和灵活性。建立产出预算，使得预算管理从传统的合规性管理转移到预算资金经济效益和政府政策目标实现的问题，绩效成为预算部门和单位申请并获得预算资金的合理合法的理由。产出预算强调的是效率，在公共资源普遍稀缺、财政收支矛盾较大的现实条件下，可以大大提高公共资源的配置效率，提高预算资金的使用效益。
五、提高财政公共预算透明度
财政透明度原则是指政府预算应该成为全社会的公开性文件，其内容能为全社会所了解。国际货币基金组织在1998年公布了《财政透明度优化策略章程——原则和宣言》，建议各国在自愿的基础上致力于实现财政透明度的一般要求和最低要求。财政透明度是公共预算管理制度的关键内容之一。由于公共预算全面反映了政府活动的范围、方向和政策，关系到全国人民的切身利益，同时也关系到人民对政府的信任程度。因此，在我国公共预算管理制度的改革中，也应遵循财政透明度原则，应定期将国家的各项财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布。提高财政透明度，能抑制腐败的产生，提高预算管理的水平和效率，进而提升政府在公众心目中的形象，增强人民对政府的信任。同时，我国要加强预算监督管理，形成以人民代表大会立法监督为基础，以审计监督、司法监督、行政监督、会计监督、社会舆论监督等相结合的监督体系，采取事前、事中、事后监督相结合的方式，建立一整套具有较强权威性和实效性的财政监督管理机制，实现公共预算管理的民主监督和法制管理。
六、加强财政风险管理
在市场经济制度下，所有政府都在不同程度和范围上从事一些与风险有关的经济活动，如我国的基本养老保险隐性债务、地方政府的担保贷款及经济的周期性波动等。政府和公共组织面临的财政风险问题日益突出，对财政的可持续性和预算造成很大威胁，削弱了政府的施政能力和可信任程度。因此加强财政风险管理已成为公共预算管理的重要内容之一。目前由于我国公共预算管理制度还不健全，还缺乏全面的风险报告与披露制度，更没有建立对财政风险进行及时全面的鉴别和控制制度，当或有风险转化为实际损失时，通常是临时性地安排财政支出去冲销损失，即所谓的“临时抱佛脚”。这种做法只能是临时的，而且是危险的。因为政府对风险的控制没有事先的预计和准备，临时补救将对财政产生巨大的冲击，甚至有可能引发财政危机。因此在政府年度预算中建立或有储备基金，是我国目前控制财政风险的最重要的措施之一，即通过收集详细的数据资料，进行细致的分析研究，从而对政府所面临的财政风险进行确切的评估，预测出风险的大小，然后在年度政府预算中建立或有储备基金，通过预算对可能产生的财政风险进行预防和控制，以实现政府的长期政策目标。
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