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一、发展循环经济的重要性
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、再循环(3R)为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济增长模式的根本变革。在微观层面上，循环经济要求节约降耗，提高资源利用效率，实现减量化；对生产过程中产生的废弃物进行综合利用，并延伸到废旧物资回收和再生利用；根据资源条件和产业布局，延长和拓宽生产链条，促进产业间的共生耦合。在宏观层面上，循环经济要求对产业结构和布局进行调整，将循环经济理念贯穿于经济社会发展的各领域、各环节，建立和完善资源循环利用体系。
为了使经济社会快速发展的趋势能够持续，中央提出了又好又快的经济发展指导方针，提出了发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会的战略。2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，该法自2009年1月1日起施行。颁布实施循环经济促进法，是我国经济社会发展中的一件大事，是全面落实科学发展观、依法推进经济社会又好又快发展的现实需要，是落实党中央提出的实现循环经济较大规模发展战略目标的重要举措，为促进经济发展模式转变、进一步加强环境保护提供了法律保障，标志着我国发展循环经济步入了法制化管理的轨道。
宁夏是以高耗能工业为主导产业的地区。改革开放以来，经济发展虽然取得了长足进步，但同时也付出了过度消耗能源资源和牺牲环境的代价。高耗能、高排放、低水平、低效益的粗放型工业结构，导致资源浪费严重，环境污染加剧。工业能耗占全区总能耗的85%，工业COD排放量占全区总排放量的77%，工业SO2排放量占全区总排放量的90%以上。产出率、利用率低，产业链条短，精深加工产品和高附加值产品少，这种靠拼资源、拼环境来拉动经济增长的产业布局和发展模式，势必引发严重的环境恶化问题。一旦赖以发展的资源枯竭，经济增长就会失去动力。近年来，宁夏虽然通过采取相关措施的调整和控制，万元GDP能耗逐年下降，主要高耗能产品单位能耗达到国内先进水平，但由于“先天不足”的工业结构，万元GDP综合能耗“十一五”头两年都没有完成节能目标。另一方面，“十一五”期间将保持经济高速发展，工业在国民经济中的地位更加突出，尤其是工业重型化趋势的特征更加明显，短期内工业结构和能源消费结构矛盾依然突出，能源消费仍将处于高增长期；与此同时，主要污染物的产生量也必然随之增加。面临目前节能管理基础工作较薄弱、节能降耗重点工程建设滞后、耗能企业技术装备落后，高耗能企业产业链较短，能源产品效率低等等问题的存在，使宁夏加快发展循环经济、顺利实现节能减排任务的形势非常严峻。
由于发展循环经济是从源头实现节能减排的最有效途径，自治区党委、政府高度重视节能减排工作。“十一五”期间把节能减排、发展循环经济作为加快推进新型工业化的一项重大工程来实施，出台节能减排十条铁律、每年为民办10件环保实事等措施集中人力、物力、财力扎扎实实推进节能减排工作不断向纵深发展。通过发展循环经济，宁夏目前资源综合利用产值超过20亿元。其中，工业固体废弃物综合利用量约600多万吨，利用率超过60%；利用煤矸石、余热、余压等发电累计装机容量约5.4万千瓦，年发电达3.4亿千瓦时，节约标准煤1.77万吨；工业用水重复使用率达60%以上；新型墙体材料产量13亿块，节约土地2200亩，节约标准煤9万吨；水泥散装率27.2%，高于全国平均水平。实践证明，通过资源的挥霍和高消耗拉动经济增长是行不通的，只有彻底改变传统经济发展模式，才能逐步克服和缓解前进中的种种困难。发展循环经济是建设节约型社会的主要途径，也是树立和落实科学发展观的必由之路，对于提高资源利用效率，缓解环境污染压力，实现社会经济可持续发展，实现人与自然的和谐，具有重要意义。
二、绩效审计是促进循环经济的有力抓手
当前加快转变经济发展方式，着力优化经济结构和提高经济增长质量，切实加强节能减排和生态环境保护，是政府工作的重点内容。循环经济审计不是最终目的，更为重要的是在审计后提出改进工作的建议，即“怎样提高效益”。而循环经济强调的“3R”原则，从新的视角较好地回答了这个问题，为深化绩效审计树立了一个新的“绩效观念”。《审计署2008至2012年工作发展规划》也将资源环境绩效审计作为一个重要的审计类型。在转变以往经济增长方式，大力发展循环经济的同时，通过监督机制作用，为促进节约能源，减少污染排放，力促工业走上低消耗、低排放、高效益的科学发展道路，是审计机关义不容辞的职责。认真探索环境绩效审计和循环经济之间的关系，剖析循环经济对绩效审计的影响，并以此构建政府绩效审计评价标准，是贯彻落实科学发展观，坚持审计服务资源节约型和环境友好型社会建设大局的具体体现，可以为更好地开展和深化绩效审计奠定理论和实践基础，从而促进循环经济的健康发展。宁夏审计厅今年围绕“绩效审计年”活动开展了一些绩效审计和审计调查项目，特别是对政府投资项目实施过程进行审计监督、绩效分析和科学评价，从政策执行、资源利用、行政效能等诸多方面综合分析和评价资金使用的效益、效率和效果，为提高公共资源配置使用的合理性和有效性，为自治区党委、政府决策提供了服务。
如2009年2月至4月，宁夏审计厅对全区资源税征管情况进行了审计调查，发现存在部分资源税税源未纳入控制范围，对一些非国有煤炭企业、偷采不法商户和不办理税务登记的企业或个体户缺乏必要的监控措施和处罚力度，申报的收入不实、计税依据不足，调整、监控机制不够完善，煤炭资源税税负低，不利于资源合理开采利用等一系列问题。通过绩效审计调查分析，上述问题不仅仅影响税收收入，还会导致采矿门槛过低、乱挖滥采、资源严重浪费，不符合科学发展观的调节机制。资源税与资源储量消耗挂钩、与资源价格挂钩，必将促进资源节约型、环境友好型社会的建立，促进经济增长方式的转变。为此，审计部门向政府和有关部门提出了强化资源税监管、合理确定核定征收的税额标准、调高宁夏资源税征收标准的审计建议，为促进能源保护、增加财政收入发挥了较好的作用。
三、深化绩效审计，促进能源保护和可持续发展战略有效实施
环境绩效审计是实现社会和经济可持续发展战略的重要组成部分，循环经济的发展离不开环境绩效审计。循环经济与绩效审计有着高度一致的目标和方向，两者均致力于资源的节约、高效利用以及自然生态环境的维护。循环经济追求更大的经济效益和社会效益、更少的资源消耗、更低的环境污染。我国现阶段发展循环经济的首要目标是节约资源、提高资源利用率；而政府绩效审计是对被审计单位和项目资源利用的经济性、效率性和效果性进行的监督和评价。环境绩效审计是为了促进国家环境政策、法规的贯彻落实，加强环境风险的控制，提高环境工作水平，以更好地保护自然资源和人类生存环境。因此，我们要进一步推进绩效审计工作，积极探索开展环境审计，加大对资金数额大的政府投资项目、生态环境项目、资源能源项目的绩效审计力度，提高财政资金使用效益和能源资源的管理水平，促进生态环境的改善，充分发挥绩效审计的建设性作用。
（一）在建立健全法律法规、政策和完善审计依据上发挥作用，为发展循环经济创造良好的法制环境。发展循环经济必须借助法律手段和政策手段，通过法律、法规以确定循环经济在社会发展中的地位，明确政府、企业、公众在发展循环经济中的权利和义务，用法律、法规和产业政策规范和引导循环经济的发展。开展绩效审计，剖析循环经济发展中的机制性障碍，向立法机关、主管部门献计献策，可以在循环经济发展中发挥审计的建设性作用。比如，在资源回收利用、在建立绿色国民经济核算制度、在循环利用资源和保护生态环境的行为激励、在将经济发展质量和政绩纳入国家统计系统和干部考核体系等方面，都可通过绩效审计的建议，提升到政策和法律层面。同时，要建立可操作的环境审计工作细则，使审计的范围、内容、程序等制度化、规范化；使审计人员在对环境进行审计时有法可依，从而降低审计风险、提高环境审计的工作质量，更好地促进循环经济的发展。
（二）在加强政策扶持，优化发展循环经济的资源配置方面发挥作用。结合预算执行审计情况，及时关注、研究国家和地方政府在发展循环经济方面的税收政策新动向，对有重大示范意义的资源节约、综合利用及环境保护等循环经济项目给予建议政府必要的资金扶持，鼓励并提高自觉发展循环经济的积极性。循环经济“3R”原则建立在科学技术进步基础之上，绩效审计应充分认识到科技创新的重要地位，促使资金和各种资源的分配、投入和使用向高科技领域倾斜，在形成富有活力的创新体系中发挥作用。同时注重部门协调联动，加强与主管产业和技术部门，以及财政、税务、金融等系统的沟通和协调，逐步完善节能减排优惠税收优惠政策，加快我区的循环经济发展步伐。
（三）在循环经济发展的监督落实上发挥作用。在循环经济成为国家经济发展一项战略任务和基本国策前提下，循环经济发展的重点领域理应成为绩效审计关注的重点，绩效审计要把资源的高效利用和环境保护的效果作为监督和评价的首要任务和审计目标。把循环经济理念贯彻到财政审计、投资审计、企业审计等相关审计过程中。如，在党政领导于部和国有企业领导人员经济责任审计中，把经济责任人落实节能减排工作目标情况、完成节能减排任务情况纳入到评价体系中，对经济责任人履行节能减排指标完成情况进行核实，通过经济责任审计促使其贯彻落实节能减排工作，积极履行节能减排工作职责。
（四）在宣传推广上发挥作用，为发展循环经济提供良好氛围。推进循环经济发展是一项涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流动、消费各个环节以及政府、企业、社会各个方面的系统工程。而绩效审计有着自身独特的社会影响力和说服力，通过提出审计建议、公告审计结果、宣传典型案例等一系列手段，可以大力宣传循环经济思想，普及循环经济知识，推广循环经济的做法，促使社会公众，政府机关、生产企业、工业园区成为发展循环经济的主导力量。比如，通过绩效审计对被审计单位或被审计项目的评价和建议，可以逐步改变重开发、轻节约，重速度、轻效益，片面追求GDP增长、忽视资源和环境的倾向。引导全社会树立发展循环经济理念和正确的消费观，增强资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，把节约资源、回收利用废弃物等活动变成自觉行为，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。
（五）建立绩效审计项目库和绩效审计结果运用平台，在拓展绩效审计领域、促进环保生态文明发展策略方面发挥积极作用。发展中国特色审计，就要积极拓宽审计的领域和内容，并致力于促进全民节能环保、扩大循环经济、共创社会生态文明。近几年，宁夏各级审计机关一些绩效审计和调查项目也取得了一定的成效，并有各自较成熟的审计技术方法和经验，因此很有必要建立绩效审计项目库和一套审计经验模式。如，从项目建设、政策执行、资金使用到资源利用、行政效能以及审计结果整改和整改成效评估等方面，将绩效审计项目分门别类形成一个系统的结果运用平台，一方面为科学论证和确定具体绩效审计项目服务；另一方面可以为审计考核提供依据，为深化绩效审计奠定良好的基础。
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