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BOT，意为“建设——运营——移交”，是指利用私人资本（或资金），投资于（或承担于）某些公益性基础设施（或工业性项目）的建设。它是目前国际上较为流行的，且效果比较显著的一种投融资方式。我国已开始注意到了这一国际投资新趋势。有关部门则于去年起正式着手在能源、交通等领域挑选有条件的项目，组织开展试点，并准备较大规模地引进和推广。在此背景下，分析目前我国BOT项目建设中现存和潜在的问题，并及早予以解决，是十分重要和紧迫的。
一、我国操作BOT的缺陷分析
规范的BOT本身，一方面以其潜在的巨额利润吸引了大量的外国资本或资金投资于别国的基础设施或其它工业性项目，这对外商投资的促进作用是十分明显的；另一方面，它也极大地减轻了东道国的财政负担，转嫁了传统的债务负担和多种风险，满足了加快基础设施建设等的迫切需要，这同样对东道国有巨大的促进作用。但BOT的具体实施是需要许多必备条件的，客观地说，我国在此尚存一定缺陷。因此，极有必要对此作充分的估计与分析。
（一）我们对BOT投融资方式的认识尚不十分充足。
这里所称认识不足并非指对BOT所能产生的作用或引进的必要性认识不够，而主要是指，我们尚不十分熟悉BOT的具体内容及规范操作的要领。而且，随着BOT方式在不同国家和地区深入发展及其所带来多变种的情形，将进一步给我们正确掌握BOT的知识结构，造成了很大的不便。
例如，从BOT性质看，它不仅具有投资性，还具有融资性，甚至主要还是其融资性。一般资料已表明，BOT项目的资金结构中，股本投资为1／3，而融资则占2／3。这样，究竟应该如何把握之，就有很具体、也比较特殊的标准及要求。从操作看，BOT非常讲究项目及项目公司的选择。因为，适宜的项目是BOT能够获得经济效益及综合效益的可靠基础，也是外商愿意投资的最重要的原因；而适宜的项目公司作为项目建设、运营的具体执行者，则在某种程度上决定了项目的命运，其中，项目公司一般又有较多的经济组织如建设方面的设计单位、承包公司、供应商，融资方面的各种机构等，有时还包括东道国政府的介入。显然，这里的分工及组织，筹划及操作极为复杂。操作的另一个问题是，究竟应如何根据风险分担的原则和相应的方法，来设计、制订BOT项目的具体运作框架，以便能确切明示参与各方的责任、权力和利益，工作同样繁重与艰难。另外，还需要有一个比较清晰的外部机制或称环境，尤其是需要专门设计和规范BOT所要求的法律文本，以保证其严肃性、有效性与法制性，这里也有许多丰富的内容。
我国现实的情况不容乐观。因为，上述诸方面我们确实存在不少缺陷。时至今日，我们与BOT的接触只是在有限的领域及范围中，且刚刚试点。倘若大规模的引进，则在既无成熟经验，又无规范的管理组织和相应机构，还缺乏专业人才和管理人才的条件下，就很难避免出现较大的操作麻烦且穷于应付。
（二）现有的法律背景和融资环境与BOT也有一定距离。
前述已提及此。现在具体看，应特别注意投资者及融资机构在这一方面的苛刻要求。从一般意义上讲，改革开放以来，我国已制订和颁布了200多个涉及外商投资的法律、法规，建立了一定的符合国际惯例的投资环境。不过，随着我国投资活动的不断发展和规模的不断扩大，经济诉讼也随之逐渐增多，加之行政、司法部门执行上的力量欠缺、经验不足，则法律背景尚未十分清晰。而从BOT的特殊角度看，它不仅需要一般的法律环境，同时还需要一些专门的法律规定及制度体系，此处缺陷显然不少。
融资环境的其它不足也是明显存在的。例如，在投资信息上，外商普遍感到有关法规、投资条件、发展状况、原材料供应及税收、利润政策等方面的资料太少，信息渠道不畅通；在投资管理工作上，也缺少规范的实体型的服务机构及其它配套组织机构，使外资引进中常见的金融纠纷、劳资矛盾也不能及时得到仲裁或处理。同时还存在投资制度尚不完善等。这些情况若不能有比较满意的解决，一定程度上也会影响外国私人资本选择BOT的信心。
（三）政府对BOT的管理问题。
BOT对外商和东道国政府是互惠的，也是互相制衡的。其中，对东道国政府而言，一改过去某些建设项目完全由自身负责、财政控拨资金、风险自担的局势与压力环境，这确有很大吸引力。但将项目建设的特许权交由外商，并不意味着东道国政府可以撒手不管。相反，因为BOT项目多为公共投资项目或重要工业性项目，政府应在其中比其它竞争性项目更需发挥宏观管理作用。再者，BOT工程复杂，牵涉面广，也要求东道国政府有一定正确的角色定位，以实施其必要的管理权。
客观上，我国政府在此亦存有薄弱之处。一方面缺少经验；另一方面，现行的管理体制尚不能有效地面对BOT而履行职能。例如，究竟由谁来代表政府行使BOT投资项目的主体权利？因为，BOT需要东道国政府指定的代表性有型实体来具体地负责BOT的统一管理，这也即是常说的“归口”问题。同时，BOT本身虽然耗时长、耗费大，但它却强烈要求东道国政府决策的迅速与管理的高效率，转轨中的我国政府管理体制在此可能会有许多磨擦，这就有可能出现不如人愿之处。另外，整个BOT过程管理之中，对项目的可行性分析、研究、咨询，对建设及运营中所产生问题的协调、处置等，都要我国政府有相应的管理对策。
（四）BOT自身也有明显的负效应。
BOT并非是一个完美无缺的投融资方式。因此，在充分肯定其优越性的同时，我们也很有必要对其负效应有一个恰当估计。即便从一个正常角度讲，除去操作与管理之复杂不论，东道国政府采用此方式也要付出许多代价。例如，从BOT投资项目而言，一定时期内本国政府将让渡产权，与此同时，也就失去项目移交前运营中的可观的经济效益。另外，一个基本的事实是，外商要在一定时期内将BOT项目移交于政府，这易于导致他们在建成后的运营期中或增关设卡，或提高交易费用，以加速其成本回收及利润获取，其行为结果往往与本国政府投资公共物品或其它，以利公众消费或促进社会经济发展的目的产生一些不该有的矛盾，严重的还会引发社会及公众对项目的不信任。
负效应在我国可能还有一种特殊的情形，这主要从扩散效应与放大效应角度看。过高地宣扬和过份地强调其诸多优点，在认识不充足、不全面，条件不具备、不完善的情况下，迎合了投资，特别是基础设施资金饥渴需求，极有可能再次强烈刺激地方政府的投资冲动。于是，为了项目（有的可能还包括地方官员为了任期内政绩或其它），又要犯以前常有的老错误，即片面优惠或放弃原则以引进或引诱外商采用BOT方式。这样，一会给外商（尤其是不法外商）造成可乘之机，二会增加我方不必要的费用支出，或失去应有的所得利益及其它。这方面的问题屡正不改，且有上升趋势，引进BOT切不可重蹈覆辙。
二、正确引进BOT的对策选择
从总体上，毫无疑问，在我国现阶段改革开放进一步深化的大好形势下，积极引进BOT，开辟外商对我国基础设施及必要的工业性项目进行投资之新方式是利大于弊的。我们之所以在发展前景的乐观估计之后，还专门论及若干具体的缺陷，其本意是为了确保BOT引进成功，因此不能因噎废食、止步不前。当然，根据分析，我们应针对尚存的若干缺陷，加快改革和改造的步伐，选择正确的对策，以使BOT这一投融资方式真正有效地对我国基础设施建设及其它方面产生巨大的促进作用。
（一）要采取切实有效的措施，迅速提高和强化对BOT投融资方式本质及全部内容的认识，尤其要加速培养我国自己的BOT专门人才。
在尚未大规模推广BOT引进工作之际，建议政府有关部门从总的方面作出若干规定，并组织力量，包括从国际上请一些知名的BOT专家，就BOT方式的知识体系作一些比较具体、细致的介绍。其中，特别要就国际上运行比较成功的，以及严重失误的BOT典型案例，作一些深刻的剖析与研究，以使我们能比较广泛地、全面地了解、熟悉和掌握BOT内容及其操作的全部机理。必须严格要求各地，凡是准备引进BOT方式的，都要落实相应措施，解决BOT人才的培养问题。
进而，还要深刻理解培养我国自己的BOT人才的意义。即这样做，不仅有利于我国引进BOT工作的顺利开展，而且还意味着在引进BOT的自始至终，我们自己都有清醒的估计与判断，都掌握着更大的主动权。尤其是可以使我们在实施BOT的若干关键部分能够既符合国际规范，也可视国情采用变通技术，从而有效地保证BOT方式在我国基础设施建设或其它工业性项目建设上的效果和效益。
（二）要加快建立BOT所需的法律体系，创造条件完善BOT投融资的适宜环境，并要将此当作引进BOT的重点工作来做。
十几年的外资引进实践告诉我们，外商投资本身还是一种国际经济行为，适宜于西方社会比较成熟的市场经济机制，外国资本（或资金）的拥有者及其投资，十分注重法律背景与融资环境。不严格地说，对外资所能产生的吸引力之大小，并非是别国的经济走势或其它宣传与承诺，而主要是清晰可见的规范的法律体系及其相应的投融资环境和条件。换言之，只有明确的法律文本及相应的规定，才能公正、公平地表明经济活动（此处主要指投资活动）所能拥有的条件，必须承担的诸种风险，以及期望获得的利润、利益并予以公开保证，从而也才能真正吸引投资者。BOT项目牵涉到的产权特许及交割问题，有关项目谈判、签约、履行及违约的仲裁与处理问题，外汇、利润、税收及其它条款、条件的执行手续、渠道与担保等问题，更强调专门的法律性。因此，我们不仅要进一步加快完善一般的商业性立法、清理有关法律文本间的矛盾，规范相应的司法行为，还要特别地研究BOT的法律条件，建立起必备的法律法规，并争取在不太长的时期内，逐步完善法律体系及其相应的投融资环境。
（三）政府要加强管理体制的改革，争取尽快塑造适宜BOT引进的形象并采取相应管理对策。
此工作可能要牵涉许多方面，应尽力使之不要有疏漏。积极鼓励和大胆采用BOT方式，政府在政策上要有承诺并严格履行承诺。因为，BOT项目从根本上说是离不开东道国政府的指导、指引和支持的。谨慎实施、严格管理，政府需要在BOT的整个操作过程中掌握关键环节，这除了通过相应的法律规定予以规范与保障，还要有行政上的若干措施。例如，要明确负责管理的职能机构或归口部门，以便按国际惯例和我国的法律、政策等，承办BOT项目并实施各项管理。
另一相关的内容是，政府要不断提高管理水平，使之能够正确地做出项目决策，选择可靠的项目公司，关注参与各方的行为及其目的，并最终保证BOT的综合效益。为此，还应通过若干措施和方法的规定，明确要求有独立商业性质的咨询组织及其它社会、经济、技术评价系统介入BOT论证，以确保BOT项目的可行性、可靠性和非行政性。再者，根据BOT项目在我国运行的情况，政府应牵头及时总结经验和教训，使BOT项目选择，项目公司招标，项目建设、执行和运营中责任与风险、权力与利益确认，以及法律体系，投融资环境等各方面工作逐步规范或更符合国际惯例及我国国情。
（四）要把握我国改革开放的总态势，在有效利用外资的前提条件下，充分估计BOT的负效应，采取有力对策以做好相应的防范工作。
正是在上述意义上，我们说政府既要考虑能够调动外资投入BOT项目的积极性，也必须注意我国引进BOT方式的潜在效益。因此，我们主张，不仅要做好BOT的试点工作，及时总结经验，还要非常讲究项目选择，最好从小到大，从单个项目到综合项目，从点到面逐步推开。具体说，例如可从各项条件比较完备的地区、从个别桥梁、道路、水电工程起步，再扩展到城市的大型综合基础设施工程或集团型工业项目。而在事关国家建设全局的重大基础设施建设项目及重点的工业性项目上，则一定要慎之又慎，切勿草率决定，仓促上马。因为，有关国计民生的重点项目，其潜在社会效益、扩散效应更大一些，所以，就不能只算经济帐，而忽视其它。明确地说，拓展投资，引进外资也要讲政治，这是当前建设有中国特色社会主义的一条大原则。
应该进一步强调，即便是若干项目非采用BOT方式，且有明显的综合效益，我们必须自始至终就项目公司的建设、运营等成本加以密切关注和作必要的先行规范，以最大限度地减少交易费用、提高使用率。与此同时，中央政府必须从国民经济大局与全盘的角度出发，严格审核、审批BOT项目的引进，谨防条件不具备情况下的一哄而起，并要杜绝引进BOT项目上的偏离原则、片面提供优惠的错误作法。要吸取我们曾在国有企业改组改造过程中、经济小区开发中，以及出让国有土地等方面的深刻教训，并就BOT项目的审批权限等予以明确规定，违者必究，绝不姑息，以最大限度地避免地方政府可能产生的盲目冲动、幼稚举措及其引发总投资膨胀。另外，也应进一步解放思想，加强与国际经济活动的交流，以重新审视我国投资政策及行为，拓展投资及引资的渠道和口径，积极学习、研究和探索BOT以外的其它有效的投融资方式和手段，以多方位地解决我国基础设施及整个经济建设的投资需求问题。