公用服务业垄断正当性之伪逻辑与管制的改良主义，本文主要内容关键词为：改良主义论文,管制论文,服务业论文,逻辑论文,正当性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]0439-8041(2010)03-0085-07
一、存疑的假设：公用服务业是自然垄断？
自然垄断是经济学中的一个传统概念。早期的自然垄断概念，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。这种情况引起的垄断已不多见，除了一些需要或以拥有珍稀资源为主要特征的产业外。
多数情况下的自然垄断被认为与规模经济紧密相连。由于一个企业生产整个产业产出的生产总成本比两个或两个以上企业生产这个产出水平的生产总成本低，则这样的产业就应该是自然垄断产业(伊特维尔、米尔盖特、纽曼，1996)。因此，所谓自然垄断，指的是在出现规模经济的条件下，对一个既定市场的垄断从效率上来讲可能是合理的，而且也必然会出现。
1982年，美国经济学家夏基、鲍莫尔、潘泽与威利格等人(Baumol、Panzar &Willig，1982；Panzar，1989；Sharkey，1982)认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其成本的劣加性。只要存在成本弱增性，就存在自然垄断。
但问题的关键是，有什么确切的依据判定公用服务业就是这样的自然垄断产业？因为，事实上，许多公共服务提供者地位的确立，不是历史的偶然或市场选择的结果，而是从一开始就是政府管制的结果，是政府限制准入后的胜利者。政府以公用服务业属于自然垄断为理由，限制了其他竞争者的进入，然后又以独家垄断局面的形成来论证确实是自然垄断的产业，不能让人信服。
一直令人怀疑的是，公用服务业是否是可竞争的市场？如果是可竞争的，这就意味着垄断者制定了垄断价格，就会吸引新的竞争者的进入，直到产量扩大到正常利润的水平，但前提是市场能自由进入。如果在市场是可竞争的情况下，给予现存的公用服务业企业以排他性的特权，则政府为消除无效率的投入而进行的管制，结果可能反而是帮助了垄断。
但是，可竞争的市场与自然垄断之间存在一个很大的区别：是否存在沉没成本。可竞争市场要求不存在沉没成本，这样潜在竞争者才能有效进入和竞争。而自然垄断则意味着企业的规模由需求决定，在达到产出能力被充分利用的水平之前，单位成本是市场规模的递减函数。
公用服务业具有这样一个共同特征：通过预设网络向一定范围内的消费者提供家庭或企业用户。由于预设网络的投入，这些产业体现为极高的资本密度。而且其预设网络的承载力是有限的，当增加一个消费者要求更大程度地增加系统的现存供给能力，这就意味着升级的时候到了，或者这一网络覆盖的区域达到了极限。这时就有可能有其他的竞争者参与竞争的机会了。
随着技术的不断进步，在铺设不同种类网络的公共服务提供者之间开始出现新增业务重合的问题。比如说，固定电信网络能够提供宽带接入，无线通信、铁路运输也可能利用其预设网络提供宽带接入。另一方面，一些非传统的技术形式也提供了参与公用服务业竞争的可能。例如，首先是固定电话，之后是移动通讯，现在是网络通信都能够提供长途或短途的即时通信。这些产品尽管具有一定的差异性，却已经能够在一定程度上有效竞争。从这种意义上来说，预设网络造成的自然垄断是有可能通过技术进步而打破的(Viscusi，Vernon，Harrington，1996)。
从经济学理论上来说，自然垄断是存在的，而公用服务业从一般意义上符合自然垄断的许多特征，但并没有确凿的证据证明某一具体的公共服务业完全应当是自然垄断，随着科技的进步，这样的证明更加困难了。
对于政府来说，有一个办法来分辨是否是自然垄断：放任价格竞争。价格竞争将导致过多的资本最终消失掉，多余的竞争者将退市。①简单来说，自然垄断是可以由其自然形成的，但是，如果所投资的资本缺乏流动性，从而沉没于市场，可能对这个企业或整个社会而言都是净损失。②
这本来是一个为了达到具有最优投资水平的长期均衡所需要的正常市场过程。而在实践中，无法承受或不愿承受损失的市场的参与者可能就会去寻求政府的帮助，游说政府限制新的竞争者进入，发给部分竞争者专有授权，这样就扼制了可能出现的价格竞争。
于是，市场寻求其正确结构的过程，因为这样的政治游说原因和行政干预而终止了。没有人能判定其是否应当按自然垄断处理，但现有企业试图说服这是真实的自然垄断。其实，不排除其中有相当多数是虚假的自然垄断，在这样的伪自然垄断部门中，政府帮助了、而不是市场选择了垄断的格局。
二、公共利益说赋予的微弱的正当性
如上所述，具体某个行业是否是自然垄断，可能是一个需要市场检验的问题。假设任由市场花费时日进行校验，如果确实是自然垄断，那么就会出现在固定资产投入上的浪费；如果不是自然垄断，那么在确定最佳市场规模的过程中，也可能出现过多投入的浪费。所以，这个市场检验的过程，对社会资源来说，是存在风险和成本的。
事实上，许多政府选择对公用服务业进行管制，一方面是基于对社会资源的节约考虑，另一方面可能是为了公共利益。因为公用服务业关系国计民生，面向直接消费者，所以其服务质量和价格都应当受到更严格的监管，这就是“公共利益”的理由。
政治经济学家巴里·米特尼克认为，公共利益概念的提出，实际上表达的是这样一种信仰：在某些情况下，价格不应当由市场来控制，公众的判断优先于市场。③而公众的判断通过政府表达出来，就是一种公共管制。这时，政府管制被看成是政治经济学观念的表达，即管制要为公共利益服务的政治决定。④所以，可以这样解释：公众判断该产业是需要管制的产业，而政府代行其职。
公用服务业是拥有特殊权利和特殊责任的私人企业，是与政府具有独特关系的私人企业。目前，对公用服务业的管制包括以下几方面：(1)进入该产业必须得到政府的授权；(2)政府保留管制价格的权利；(3)政府保留为公共利益而设定质量标准和某些服务条件的权利；(4)必须向订购其服务的消费者提供服务而不能拒绝；(5)在一些情况下，还要承担“普遍服务”(即面向偏远山区或低收入人群的非营利业务)的责任。
但是，公共利益的理由可能可以解释为什么要对公用服务业进行价格管制，却很难解释准入管制的必要性。杰拉尔德·富尔哈伯曾经给出一种理由(Gerald R.Faulhaber，1975)：假定某个社区中存着一个自然垄断，该自然垄断的一个消费者群体自然地形成一个集团，该集团把成员的数量限制在其需求恰好等于该供应者的产能充分利用时的产出水平，而这时价格也达到最低。但是一般来说消费者的数量不会刚好达到这个数字，被排除在外的消费者可能要支付高出最低价格的价格。这样就是不公平的。在政府不管制准入，而由消费者(可能是部分消费者)选择供应商的情况下，就极有可能产生这样的价格歧视，也有可能引起公众内部的矛盾。基于这样的政治因素，准入管制也可能是为了“公共利益”。
富尔哈伯提出的这些理由，反映出这样一个问题：一个公用服务业有责任为所有可能从它的垄断中得到收益的人服务吗？或者，它可以有选择地为某个集团的利益最大化服务？显然站在公共利益的角度，有必要提供服务，而且有必要进行管制，以使所有的社会成员能够在非歧视的条件下享受到服务。政府因此必须保留选择垄断者的权利，或者说，授予其垄断权的目的，要求它以提供普遍服务为代价，换取不受竞争压力的未来。
三、必然的低效率：管制者与被管制者利益的相互印证
在前面我们试图说明，对公用服务业进行管制的理由，尤其是授予其排他经营权的理由，除了自然垄断的证明外，“公共利益”可能更是一种能为公众接受的理由。在经济学理由之外，我们也可以找到政治、社会、文化等方面的其他理由，来证明对公用服务业的管制可能是成立的。比如，政治权力的要求使得政府有必要控制某些关系国计民生的公用服务业。
必须厘清的一点是，管制虽然都由政府实施，受管制的对象却有不同。对准入的管制，限制的是那些未得到授权的潜在竞争者；而对经营过程的管制，限制的才是那些公用服务业的营运者。对营运者的管制，却存在普遍认同：既然享用了公共资源，当然要同时承担相应的义务。存在较多争议和批评的是，对准入的管制。从理论到实践，始终无法找到绝对的依据说明具体某个行业为何不能放开准入，特别是这些产业从来没有放开准入，而在其他国家却有放开准入的实例时，人们就更无法被说服。
我们必须承认，垄断的典型事例是由政府的作用而引起的，这是一个不争的事实。公用服务业的垄断，只是政府不愿意让新的企业进入这个市场而已。笔者在前文中提到了“市场检验过程”可能产生资本沉没的成本，但是垄断也是有巨大的经济成本的。“垄断是竞争的对立面，它强化的是短缺的逻辑而不是生产率，强化的是僵化而不是灵敏，强化消费者剥削而不是消费者主权。”⑤
管制的经典模型之一——阿弗奇—约翰逊模型(Harvey Averch and Leland L.Johnson，1962)提出，实施管制可能会引起利润最大化的企业以一种缺乏效率的方式行动；让价格等于所允许的成本，是企图消除这种由于垄断者限制产量而导致的低效率；然而，管制很可能助长另外一种低效率——它扭曲了(在任意给定的产出上)将成本保持在最低水平的动机。⑥
由于一般情况下，管制都会限定最高收益率，受管制企业追逐利润的行为就导致它为使总收益达到最大而扩大其价格基础，这种扭曲就被叫作阿弗奇—约翰逊效应。阿弗奇—约翰逊模型的要点，不是说低效率可以忽略或可以忍受，而是说低效率将直接地产生于管制的过程。简言之，阿弗奇—约翰逊模型将经济学家们对管制的担忧具体化了：管制究竟在多大程度上能够有效地代替市场？
阿弗奇—约翰逊模型的一个假设是管制当局没有完全的信息，因此，其制订的最高收益率可能会高于受管制企业合理资本规模上的收益，另外也无法限定企业在适当的规模上运作。如果放任竞争的话，那么竞争必然把那些受管制市场中的企业推向效率的极限。市场竞争可能是对企业表现最为严厉的检验，而管制当局对受管制企业则要温和得多。阿尔弗雷德·卡恩曾说过，管制天生就是保护性的或者父爱主义的。⑦
保持一个竞争的经济并不容易，价格体系不能解决所有的社会问题。“通过大量的讨论，我们可以了解到，管制永远不可能完全地替代市场，而且作出管制的决定既不意味着完全放弃竞争，也不意味着有永远管制下去的责任。”⑧总之，在许多方面，管制都不如竞争。如果必须加以管制，那么管制的目标应当是尽量促进有效竞争。
四、管制的改良主义
(一)可以称之为改革的尝试：放开准入限制
首先，自然垄断仅仅是在一定的技术或经济模型中自然产生的。随着市场扩大或技术进步，竞争就会自然地发展起来。限定或排除竞争者进入的管制，使得该行业是否属于自然垄断，或者是否继续属于自然垄断，缺少市场校验的过程，因此，有可能管制的前提就是错误的。所以，逐步放开准入的管制，引入更多的竞争者，是首先的选择。但放开准入管制的时机的把握，仍然是一个令人纠结的问题。
20世纪90年代开始，受经济学上关于政府管制成本学说和政府管制俘虏理论的影响，“放松管制”成为一种趋势。这不仅意味着政府不再干预企业的微观运作，而且意味着政府在准入特许上的逐渐放权。很多行业在开放后效率明显提高，市场竞争非常激烈，消费者的选择更加多元化。另一方面，大尺度的放开准入可能会带来这些产业数年的动荡和发展上的中断。
国营化，特别是公共网络的国营化，是大多数国家公用服务业最初的形态。但这种垄断必然带来低效率的结果，国营化比私营垄断更坏的一点在于，当经营亏损或需投入固定成本时，通过财政补贴的方式，实际上是转嫁到消费者头上，消费者为国营网络二次买单，这是政企不分的最大弊端。网络型的公共服务产业的改革，必须将最大的资源——网络，从自然垄断行业的内核中剥离出来。最好能做到网络服务也存在竞争，即使做不到这一点，最起码也要让所有能提供服务的企业可以方便地接入网络。
剑桥大学教授大卫·纽贝里(David Newbery)在《公共网络私营化、重建和监管》一书中认为，问题的关键不是所有权，而是控制权。不论是国有的还是国家监管下的私营，在他看来都没什么不同，他认为，公用服务业在不同的国家和地区效率的差异来源于控制模式的不同：通过所有权的国家直接控制，通过监管手段的间接控制，以及由市场的力量进行的分散的控制。真正的解决手段是，发挥自由经济的作用，利用市场的充分竞争进行控制，这远比形式上的私营化更重要。
过去，公用服务业的改革永远纠结于是否坚持公营还是私营化，以为所有制问题是所有暴露出来的弊端的根源。真正的问题不是“激励”，而是“约束”问题，不是因为“所有制”，而是关于“垄断和竞争”的选择。“经济转轨和私有化教会我们一条市场经济的古训——激励机制。但是，同时我们也应该看到另一个，也是当时被许多所谓的改革者所忽略的原则，即只有在理想状态下，激励机制才能带来良性后果。扭曲的激励将导致资产剥离而不是价值增加，许多转轨国家恰恰忽略了这一点”⑨。
私营化本身并不是最终的目的，只是手段之一。公用服务业的私营化代表着新自由主义的经济理念，但许多私营化失败的原因就是没有抓好政府监管的同时跟进。如果政府监管机制完善，那么私营化应当是比公营化更佳的方式，因为政府能在监管中更好地厘清自己的角色。但我们也不反对在改革的过程中保留国营，前提是政府能区分监管者与运营者的职责，政府不能以人父的态度去对待国有公共服务企业，而应侧重约束与管制的立场。
从世界各国在电信业上的不同开放路径和效果来说，很难确立某种步骤或方法是能够普适的。每个国家原先的产业水平都存在很大区别，因此，必须根据实际情形去逐一解决发生的问题。尽管所有进行改革的国家在放开准入一事上方向一致，但具体操作都有成功和不成功之处。总的来说，开放可是一蹴而就的，但必然承受较大的动荡和断裂。而对于垄断习惯积淀已久、利益交错复杂的国家，开放可能会相对越慢。对这些国家来说，重要的是开放的决心，而不必过多计算开放的成本，因为选择任何形式的开放，都会有这样那样的成本，这是不可避免的，也没有什么是最佳途径。
不能放弃管制的改革本身，实际上大多仅仅是改良，这是公用服务业管制改革的致命之处。即使这样，接受次优选择的前提下，朝向市场的严酷，而避免演变成新的寻租的机会，可能是目前的改革方向。
(二)改良方案一：拍卖特许权
哈罗德·登姆塞茨提出，同样是授予特许权，可以把特许权拿出来拍卖，政府可以把特许权给予成本最低的竞争者。⑩而成本的确定是根据企业的原始记录，一般在竞争条件下购买的可以通过审核加以确认。但是，与建设市政厅之类的一次性项目不同，公用服务业的营运是不断进行的，成本价格会随时变化。一次性的契约无法用来一劳永逸地解决问题。一旦特许授权的契约订立后，拿到契约的企业又获得了相对的优势。简单来说，拍卖特许权不可能解决所有的基本问题。(11)因此，持续的管制又似乎是必要的。
于是，管制当局必须为拿到契约的企业用以提供公共服务的独特财产定价，而在这种情况下，独立的可做参考的市场价值是不存在的。登姆塞茨未能解决，长期的供应成本问题，现实中不确定性广泛存在，登姆塞茨的这一方法缺乏灵活性，无法用来替代更为普遍采用的收益率管制。必须肯定的是，登姆塞茨的分析表明，明智的管制政策是维护利润刺激，而不是试图用政府的权力去固定利润率。
但是，也有些领域只能保留管制，例如电台频率的分配，只能由政府来进行。如果不进行公共管制，则会造成资源的浪费和服务的混乱。那么在这些领域，拍卖特许权可能是惟一的选择。但这并不排除，随着更多具有更强替代性的产品出现，这些垄断领域仍然会面临来自外部的竞争压力。
(三)改良方案二：管制滞后
收益率仍然是持续管制的一项主要手段，经济学家们试图寻求设定更合理的收益率的依据，特别是在管制当局可得信息不完全的情况下。对于管制当局来说，既要为受管制的企业提供获取公正和合理的回报率的机会，又要保护消费者不因为特许授权承受过高的负担。
如前所述，阿弗奇—约翰逊模型中已经提出受管制的企业有过分增加其成本的偏向，换言之，如果受管制的企业花费了成本，它就会得到补偿。但现实中，针对成本变化而进行的调整只能够事后进行，这被称为管制滞后。企业要求成本补偿变化时往往必须等待政府新的决定，而在许多经济学家看来，这种管制上的时滞，是一件好事。
阿尔弗雷德·卡恩提出：“它(管制滞后)在价格下调时会造成收益率过高；而要求上调则通常是由于利润太低而引起——不是被看作一种可悲的管制不完全性，而是被看成为一种积极的优点。在滞后期中冻结价格，是对低效率、过分保守和错误估计的惩罚，同时也是对其反面的奖赏：在一段时间里，企业可以保留由于其杰出的表现而得到的较高的利润，也必须承担由于表现不佳而遭受的损失。”(12)
所以，经常性的收益率调整可以配合市场的变化，而必然存在的管制滞后又能够起到奖勤惩惰的作用。但是问题的根本没有得到解决：调整的依据是什么？如果听凭企业报告的成本变化，那么收益率仍然居高不下，仍然会鼓励扩大资本规模。管制滞后本身不能对重订契约提供指导性的帮助。企业总是催促价格上调，而惰于报告成本的下降，因此，下调的滞后期可能要远远长于上调的滞后期，这就意味着受管制企业总是享尽下调的滞后期，而价格上升的滞后期的压力往往被很快化解。
(四)改良方案三：价格帽
经济学在价格管制方面的最新贡献是“价格帽”(price capping)管制。所谓价格帽，指的是由管制当局制订最高限价，但允许企业可以在低于这个价格的区间自由竞争(Jan Paul Acton and Ingo Vogelsang，1989)；最高限价是指数化的，可以根据随时发生的外生成本变化来调整价格；经历一段较长时期后，管制当局允许重新谈判来调整价格帽的各项条件(包括调整因子、一揽子服务的构成、权数体系等)。
价格帽的目的之一是允许企业能够在一定程度上进行价格竞争，这样的价格竞争往往发生在交叉领域或者不具有垄断地位的市场，在具有垄断地位的市场，受管制的企业仍然会把价格停在最高限价，这在中国的柴汽油零售市场表现得最为明显。价格帽又排除了对另一市场价格竞争的补贴可能，这样公共服务企业就没有进行过度扩张的动力。另一方面，价格帽鼓励公共服务企业提高效率，对减少成本和提高竞争力的新资本进行有效投资。因为价格帽实际上也充分运用到管制滞后。
价格帽虽然具有很多优点，但仍然没有解决管制负面效应的根本问题：管制当局制订价格调整规则的参数大小和频率如何才是适当的？如果不能解决这一问题，也就不能保证价格帽所希望达到的那些目的。(13)如果受管制行业中的技术变化速度不能与整个经济的变化速度保持一致，则价格帽就会过高或过低。从本质上来说，这些问题又回到了收益率方法所必须解决的问题上去(14)。如果这些问题有充分的信息能够解决的话，那么即使是传统的收益率方法，也能发挥接近市场的作用。
(五)改良方案四：收益率管制中的成本控制
传统的收益率管制仍然是公用服务业管制最常用的方法。但是，正如前文提到的，管制当局没有充分的信息来作出正确的收益率预估，在大多数情况下，他们必须依靠受管制企业提供的数据。而受管制企业常常会夸大成本，甚至有意地扩大资本规模，以扩大收益率计算的基础。如何计算合适的成本，是收益率管制中的一个难题。
显然，税收核算中的一些避免逃税漏税的方法可以借用到这一方面。比如，关联企业之间的转移定价要重新比照独立企业之间的交易价格进行计算。与一般企业不同的是，公用服务业是资本密集型的，如何计提其每年的资本支出，是计算成本的关键。受管制企业可能通过增加资本支出而扩大成本，而管制当局往往没有足够的能力去辨别这样的资本投入和支出计提是否合理。
一方面，经济效率要求把浪费性的投资从价格基础中剔除出去，就好像在竞争性的市场上，企业必须承担期限超额的生产能力造成的损失。另一方面，效率并不是惟一考量的因素，管制当局可能会出于保护公用服务企业的考虑，而仍然将之计为成本，这样最后的定价实际上就是将这部分损失转嫁至消费者身上。所以，收益率方法最大的问题就是，管制当局的地位很难超脱，其与公用服务产业千丝万缕的联系，阻碍了其真正从类似市场的方面发挥作用。
除了资本支出外，一些营运费用，特别是有美国特色的游说费用、有中国特色的公关费用，是否可以列支到价格基础中，一直受到经济学家们的抨击。总的来说，经济学家们希望，在收益率的计价基础中，减少以这些非出于正常商业运作、非有利于消费者的支出的补偿。
但是现实显然要复杂得多。美国联邦最高法院曾提出这样一种观点：“公共服务企业有权得到这样的价格：该价格允许企业从其服务于公众便利的资产上得到与同时同地具有同样风险和不确定性的其他行业投资本等的收益，但却无权得到像那些高盈利企业或风险投资企业所得到的或预期得到的高利润。收益应当是足够的，以确保人们对公用企业的财务状况有信心。收益应当是恰如其分的，以便在有效的管理条件下，能够维持其信誉，得到为恰当履行其公共服务责任所必需的货币。在某一个时候，价格可能是合理的，但由于发生了一些影响投资机会、货币市场以及一般经济状况的变化，价格可能会变得过高或者过低”。(15)这实在是一个模棱两可的判决，但直至今天，世界各国的管制实践中基本上都可寻此律。
注释：
①科斯认为，市场将决定企业规模的适当的(有效率的)边界。Ronald Coase Novermber 1937,"The Nature of the Firm",Ecnomica 4,pp.386—405.
②过去的政府认为，如果竞争导致了多余的资本，那就是浪费。但是经济学认为，当有两个或更多个企业为任意一个消费者提供服务时，所增加的成本是否是沉没的，还是一个悬而未决的问题。公用事业管制的理由如果基于避免此类浪费，似乎无法在经济学找到充分依据。
③Barry M.Mitnick,The Political Economy of Regulation,New York:Columbia University Press,1980,pp.243—245.
④[美]小贾尔斯·伯吉斯：《管制和反垄断经济学》，第30页，冯金华译，上海财经大学出版社，2003。
⑤[美]默里·L·韦登鲍姆：《全球市场中的企业与政府(第6版)》，张兆安译，上海三联书店、上海人民出版社,2002。
⑥⑧[美]小贾尔斯·伯吉斯：《管制和反垄断经济学》，第58、50页。
⑦Alfred E.Kahn,The Economics of Regulation:Principles and Institutions,Vol.Ⅱ,Cambridge,MA:MIT Press,1988,p.46.
⑨约瑟夫·斯蒂格利茨：《转轨经济中公司治理机构的失败》，载《经济社会体制比较》,2000(3)。
⑩Harold Demsetz,"Why Regulate Utilites?" Journal of Law andEconomics,Vol.11,April 1968,pp.55—66.
(11)See Oliver E.Williamson,The Economic Institutions of Capitalism,New York:The Free Press,1985,pp.352—364.
(12)Alfred E.Kahn,The Economics o f Regulation:Principles and Institutions,Vol.II,Cambridge,MA:MIT Press,1988,p.48.
(13)Ronald R.Braeutigam and John C.Panzar,"Diversification Incentives Under 'Price-Based' and 'Cost-Based' Regulation",Rand Journal of Economics 20,Autumn 1989,p.389.
(14)如果在价格帽管制下，企业开始获得大量的利润，则消费者肯定会要求管制当局降低核心市场(垄断市场)的价格；如果企业的利润非常低，他们又会要求提高核心市场的价格。所以，管制当局并不总是能有充分的理由保持价格帽制度的延续性，而这是价格帽中管制滞后发挥作用的重要前提。
(15)Bluefied Water Works & Imp Co.v.Public Service Commission of West Virginia,262 U.S.679(1923),pp.692—693.