论中国苏维埃政权的党政关系，本文主要内容关键词为：苏维埃论文,政权论文,中国论文,党政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K269.4
文献标识码：A
文章编号：1008-293X(2003)06-0060-05
苏区时期的政党制度为一党制，中国共产党在国家政治生活中占统治地位。中国共产党既是革命党，又是执政党。作为苏区惟一合法的执政党，在党与国家行政机关之间，形成了领导与被领导的关系。党组织的意志直接面向国家行政机关，并起支配作用。由于年轻的中国共产党缺乏建政经验，照搬了苏联的党政关系模式，误解了党对苏维埃政权的领导，以致于在30年代各苏区均普遍存在较严重的“党政不分”“以党代政”的现象，党代替苏维埃政府，包办了其一切工作，委派苏维埃政府的所有干部，政府中的工作人员几乎为清一色的党员。党是苏维埃政权的领导者，党应在苏维埃政府中建立党团组织，发挥党团作用，使党的方针政策，经过适当的程序，成为苏维埃政府的决议，来体现党的领导，党应向苏维埃政府推荐大批优秀党员干部，经过群众的代表选举，担任苏维埃政府的领导职务，并注意在革命斗争中，提拔大批非党员工农积极分子，参加苏维埃政府的管理工作，使苏维埃政府成为真正代表工农群众利益的政权机关。
一
30年代，党与苏维埃政权形成一种极不正常的关系，党包办了苏维埃政府的一切工作，苏维埃政府形同虚设，仅仅照转党的决定，苏维埃政府的党团组织不够健全，党任命苏维埃政府的所有干部，甚至于派一些犯错误、工作能力薄弱的干部到政府机关工作，不能有效地发挥党对苏维埃政府的领导作用，各苏区均存在较为严重的“党政不分”“以党代政”的现象。
党将政权机关搁置一边，直接插手政府的工作，越俎代庖。党和红军在群众中的威信很高，“群众遇事要问党，政府解决了似乎靠不住，一定要问党，党在家长制度个人包办的作风下，问党必须问书记才放心。这种风气直到现在还未完全改正。党的包办制度的盛行，一切工作归党，简直党在政府及各群众团体中的万能，一切政府和群众团体的问题由党部直接解决，因此，苏维埃工作的建立群众团体的独立工作，简直没有苏维埃和群众团体，只是变成了执行党的命令的机关。”[1]“以党代政”极为盛行，苏维埃政府仅仅机械地转述党的决定，而苏维埃自己独立的工作系统陷于瘫痪，政府例会不正常，也不计划工作。有的苏区党部由反对党包办政府的一切工作，又走向另一极端，放弃党对苏维埃政府的领导，对苏维埃的工作完全不管。江西苏区“机械的了解由反对对党的包办而变为党的一切不管而只顾到党的本身工作，以为苏维埃已有上级了，群众团体也有上级了，由上级去直接指导，党不要包办，可以不管了。”[2]湘鄂赣边区党组织对党包办的错误特别加以纠正，然而，“矫枉过甚，因之又发生了相反的错误，就是苏维埃的工作，党全不过问，党与苏维埃形成了一个对立的形势，好象苏维埃工作与党不相关的一样，若问一问苏维埃的工作，党全不知道。党不知经过自己的党团去领导苏维埃，所以苏维埃的工作做的很坏，这两个极端相反的错误，都应纠正的。”[3]无论是党包办苏维埃政府的工作，还是党对苏维埃政府的工作完全放任不管，放弃党对苏维埃政权的领导，都是错误的。“我们必须坚决的反对过去党包办苏维埃的右倾错误。但同时尤其要反对目前放弃领导苏维埃的一切工作的右倾错误。”[4]这两种错误倾向都应该加以反对，予以纠正。
党必须通过苏维埃中的党团来领导苏维埃政府的工作，然而，各级苏维埃政府中的党团组织极不健全。赣西南“各级政府的党团都不健全，不能解决问题，大小问题都要党部解决，因此形成党部代替了政权，所以有些地方群众对党部还比对政府的信仰好。”[5]闽西苏区也是如此，“多系党员包办，因此没有党团之建立，党与政权混在一起。”[6]由于党团组织不健全，难以发挥党对苏维埃政权的领导作用。尽管有些苏区在苏维埃政府中建立了党团组织，但并未发挥党团应有的作用。湘赣边界“政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。”[7]党团与党部的关系没有理顺，要么党团没有自己独立的工作能力，凡事均依赖党部解决，要么党团不服从党部的领导，与党部处于对抗状态。党团应服从党部的领导，代表党在苏维埃政府机关中发挥积极作用，事无巨细均依赖党部来解决，或脱离党的领导，与党闹独立，都是错误的。
党委派苏维埃的干部，苏维埃的负责人大都是党委派，而不是由群众直接选举。由于“苏维埃的负责人不是群众选举的”，而是由党委派，所以，“群众对苏维埃很少的信仰，因为苏维埃到某处，即令农民放哨或当差，农民异常怨怒。”[8]必须由群众自己选举苏维埃的委员，才能得到群众的信任，为群众所拥护。不仅苏维埃政府干部，党可以随便调动，而且政府一般工作人员，党也随便予以撤换。“苏维埃和群众团体的组织和工作人员都是放在党的荷包内的，党可不经过群众路线而自由调动，因此苏维埃和群众团体独立系统的建立就成了具文，苏维埃法令的执行，群众团体上级决议和通告之执行，全视地方党部之负责人为依据。”[9]苏维埃的选举徒有虚名，由党包办，党决定候选人的名单，照例提交代表大会形式上表决通过。而“没有首先由各革命团体提出候选委员名单，发动选民来讨论和审查。”[10]在各级苏维埃政府的改选中，党指定候选人，强迫选民通过的现象非常严重，以致各级苏维埃政府改选后，被选举的人仍不能胜任其所担负的工作，也得不到群众的信任。
党不仅委任苏维埃政府的干部，而且派往苏维埃政府的干部，并不都是优秀干部。“苏维埃政权的选举运动，未曾在广大群众中进行，有些地方党部不愿把忠实能干的同志派到地方苏维埃中工作，而时常派些所谓‘受处罚’、‘成问题’的同志去干这些‘党外’工作，以致形成有些不了解的同志们把苏维埃政权中工作看成处罚之一种办法的现象。”[11]派往政府机关工作被认为是对犯了错误的党员的一种处罚的方式，不利于调动政府机关干部和工作人员的积极性，更不利于发动群众踊跃参加政府的管理工作。由于派往政府工作的是有问题而又无能力的干部，因此，许多优秀党员不愿意到政府机关去。
各苏区均严重地存在党包办各级苏维埃政府的一切职务的现象，以致于形成在政府任职的干部，几乎是清一色的党员，而没有非党员的群众积极分子。湘赣“各群众团体与政府机关的负责人都是共产党员包办，没有提拔积极的非党群众来参加。”[12]闽粤赣苏区“政府和群众团体的负责者，几乎都是党员，没有注意吸收群众中的积极分子参加这些指导工作，而党又时常没有经过群众组织的手续，随便调动党员，更使群众组织及政权工作表现涣散不健全。”[13]党包办了苏维埃政府的一切职务，又派遣一些犯了错误的同志去政府机关工作，而未能从群众中提拔大批优秀非党员干部，致使苏维埃的干部奇缺，难以开展工作。
二
苏区形成“以党代政”“党政不分”的原因极为复杂，既有苏联党政关系模式的影响，也与错误理解党领导苏维埃政权，以及中国共产党作为苏维埃政权的缔造者分不开。
苏联党政关系模式对苏区党政关系产生了深远的影响。俄国十月革命胜利后，大多数资产阶级政党公开地走上了与苏维埃进行武装对抗的道路，连参加苏维埃政权的左派社会革命党，也组织了反对苏维埃政权的反革命叛乱。因此，全俄苏维埃代表大会通过决议，宣布资产阶级政党的代表“在工农代表苏维埃中不能有席位。”[14]布尔什维克成了苏维埃政权惟一的执政党，布尔什维克党包揽了一切，党的组织混同于国家组织，包办代替国家政权机关的一切工作，直接插手管理国家的具体事务，以致于形成“党政不分”“以党代政”的苏联党政关系模式。党的各级机关直接干预日常行政事务，向各级国家机关发号施令。列宁指出“任何国家机关未经党中央指示，都不得解决任何重大政治问题或组织问题。”[15]因为“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决议，对于整个共和国都是必须遵守的。”[16]由各级政府机关解决任何重大问题均以党中央的指示为出发点，发展到政府机关凡事均请示党。苏联“以党代政”“党政不分”导致党政关系不协调，运转机制受阻。列宁晚年认识到党政不分的弊病，提出党政必须分开，并试图解决这一问题，由于受历史条件的限制，未来得及解决该问题，也未找到解决该问题的根本办法。斯大林也未解决好党政不分的问题。斯大林认为“在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的指示，就不会决定任何一个重要的政治问题和组织问题，——这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。”[17]无论是苏维埃的行政机关，还是权力机关，通过“任何一个重要决议都非有党的指示不可。”[18]布尔什维克成为超越一切的最高权力机关，代替国家组织，对各项工作发号施令，党政机关职能混同，而党政大权又集中于斯大林一人之手。中国的苏维埃政权正是按照苏联的苏维埃政权模式建立起来的，苏联的“以党代政”“党政不分”的党政关系模式，也被移植到中国。
其次，中国共产党是苏维埃政权的缔造者。各级苏维埃代表大会是国家权力机关，选举产生各级苏维埃政府，而全国苏维埃代表大会，则是国家最高权力机关。然而，无论是全国苏维埃代表大会，还是地方各级苏维埃代表大会召开的时间、地点、参加会议的代表以及会上提出的各种决议案，均预先由各级地方党部和中共中央提出，交苏维埃代表大会通过。第一次全国苏维埃代表大会召开前，中共中央提出了制定《中华苏维埃共和国宪法大纲》的原则和各项法令草案，并提交大会，被大会通过。中央给苏区中央局发来《关于宪法原则要点》，共17条，要求“提此原则要点在苏大会通过。”[19]第一次全国苏维埃代表大会就是根据中央提出的《关于宪法原则要点》，制定了17条的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其条款数及顺序均未变动。大会主席团致电中央，报告通过中央提出的法令草案情况，“大会圆满的召集，完全是中国共产党领导中国革命的胜利。大会已热烈讨论你们所提出的劳动法，土地法，红军问题，经济政策，宪法大纲，并一致通过。”[20]党还对苏维埃政府的组成人员作了严格的规定，共产党占绝大多数，以确保党的政治路线能够得到贯彻执行。正因为中国共产党是苏维埃的缔造者，在群众中有崇高的威信，而苏维埃政府初创时期受各种客观因素的影响，工作未能正常开展，因此，群众遇事愿意找党组织解决，而不愿意找政府。党组织常常直接插手苏维埃政府的工作，许多本该由政府出面完成的工作，由党委包揽了。因此，苏区时期的“以党代政”“党政不分”，也有其客观因素。
第三，是对党的领导作用的误解。党领导苏维埃政府，误认为党包办苏维埃政府的工作。“不了解党的领导作用，党包办一切的理论是国民党‘以党治国’理论的遗毒：各级党部对于党的领导作用的了解，是非常模糊而不正确的。以为要保障党的领导作用是要由党来包办一切。”[21]错误地认为要确保党的领导作用，就应该由党来直接插手苏维埃政府的工作。不仅误认为党的领导是直接命令政府，而且还认为既然政府的工作人员全部都是党员，也没有必要再建立苏维埃政府中的党团组织了，党员就可代替党团，行使党对苏维埃政府的领导，实际上，将党对苏维埃政权的领导，错误地理解为党员对苏维埃政府的领导。由于错误地理解党的领导作用就是包办政府的工作，党员领导政府，自然就忽视了建立一个强有力的能够独立开展工作的苏维埃政府。同样忽视在苏维埃政权机关中建立党团组织，发挥党团作用，通过党团来实现党的领导。既然苏维埃政府中大都是党员在领导工作，党部直接向各党员发号施令，也就顺理成章了。
中国共产党移植苏联苏维埃体制的同时，也移植了苏联的党政关系模式，中国共产党在缔造中国苏维埃政权的同时，同样直接插手了苏维埃政府的工作，误认为党的领导，就是包办苏维埃政府的工作，就是党员领导苏维埃政权，以致于形成苏区“党政不分”“以党代政”的严重现象。
三
苏区时期，中国共产党第一次成为执政党，如何妥善地处理好党政关系，这是一个摆在共产党面前的全新的课题。中国共产党从建政伊始，就提出了关于正确处理党政关系的一些基本原则。
党领导苏维埃政权，但不能向苏维埃政权直接发号施令。“党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[22]党要加强对苏维埃政权的领导，建立党与苏维埃的正确关系，确立苏维埃在群众中的威信。“苏维埃是工农兵劳动群众的政权机关，党对苏维埃不能命令它，但党是领导革命的，为使整个革命胜利，党应有正确的政治路线去领导它。”[23]保障党对苏维埃政权的领导，更不能与党的专政混为一谈。党的领导更不是包办一切，中央一再三令五申，避免“以党代政”，党直接命令苏维埃政权的错误。必须严格划分党与苏维埃的职权，“凡关于一切土地、军事、经济、文化、肃反、改善人民生活等均须由苏维埃政府切实负责执行，而不能由党代替，党只是决定关于这些工作之重要政策和检查苏维埃党团的工作。”[24]苏维埃政府是政权机关，有自己独立的工作系统。
应建立和健全苏维埃政府中的党团组织。必须建立经常的党团工作，以保障党对苏维埃政权的领导。注意通过苏维埃政府中的党团“来实现党的主张、政策，保障党的正确领导，坚决反对过去党的命令和包办，严格划分党与政权、群众组织的独立系统，纠正过去党包办一切的国民党工作方式。”[25]在苏维埃政权机关中，凡党员3人以上，应成立党团。党团得选举党团干事会，由同级党部批准。党团干事会选举书记主持日常工作。必须处理好党团与党部的关系，这是党团在苏维埃中发挥党的领导作用的关键。党团在处理和决定自身问题和日常工作时有自主权。党部讨论与党团有关系的问题时，应通知该党团代表出席有关会议，并享有发言权。同样，“苏维埃的党团会议，必须要党的指导派人出席。”[26]当党部与党团意见不一致时，双方应重新讨论，共同研究，形成决议，党团应执行该决议。“党团必须执行同级党部的指示，如有不同意时，只能要求同级党部详加考虑召集会议，如仍不同意时，亦只能报告上级党部解决，不能在苏维埃中提出反对共产党的主张，或向上级苏维埃控告。在苏维埃政府中的党团员，如有不服从党的决议和纪律，或有意破坏党的信仰，必须给予最严厉制裁。”[27]此外，党团还“要经常对同级党部作工作报告并取到工作上的指示”，“党团委员和书记应该在会议以外与党部负责人经常商量苏维埃工作”，“党团委员和书记要出席苏维埃机关支部的会议”，“党团要与同级党部各党团取得联系，有必要时可以发起召集联席会议或谈话会”。[28]唯有理顺党团与同级党部的关系，才能更好地开展苏维埃中的党团工作，发挥党的领导作用。
党的决议、指示和各种政治主张，应经过法定的程序，变成苏维埃政府的法律和决定，通过在苏维埃中的党团，得到具体的贯彻执行。党的一切决议，尤其是在苏区的一切政策，均应通过党团的工作，成为苏维埃政权的施政纲领。党经过党团的活动起领导作用的原则，各级党部均应严格遵守，苏维埃中的党团在每一次政府和群众组织开会之前，必须召集会议准备提出自己的意见。如果苏维埃的决议和法令需要修改或取消，也必须由党团向苏维埃提议，由苏维埃召开有关会议，并作出决定，再付诸实施。应该经常保持党团在会议上的一致意见。党团还要加强对苏维埃机关中的非党员的思想政治工作，影响他们，使党的指示在苏维埃的有关会议上成为苏维埃的决议。党团还“应当根据党的任务和策略，做苏维埃的提案和决议的首创者，及召集重要会议的发起人”；“必须注意检阅整个苏维埃的工作，及苏维埃每个委员的工作情形。”[29]通过党团制度，党的指示通过苏维埃的会议讨论，成为苏维埃的决议，并得到贯彻执行。这既加强了党对苏维埃的领导，又发挥了苏维埃的积极性，避免了“以党代政”的弊病。
党在组织上的领导不是任命苏维埃机关的干部，而是为苏维埃机关培养和推荐优秀干部，经过人民群众的代表选举，出任国家机关的领导。苏维埃政府的委员应经过定期召开的苏维埃代表大会，由选民投票选举产生，出任苏维埃机关的要职，而不能由党来包办。应召开各级苏维埃代表大会，改组各级苏维埃政府，以纠正党包办选举苏维埃委员的错误。凡是苏维埃政府和群众组织，必须真正经过群众选举产生，绝对禁止由党来指定。“反对苏维埃的委派命令强迫制度，实行自下而上的真正民主的选举制度。”[30]为了使党提出的候选人在苏维埃的选举中当选，党应在群众中进行宣传，让群众了解候选人有光荣的革命斗争历史，工作能力强，能为群众谋利益，群众自然投票选举党提出的候选人。这样，既体现了群众的意愿，又实现了党的领导。凡是在选举中违背群众意愿，强迫群众通过党所提出的候选人，一经查出，予以严惩。唯有实行真正的民主选举，才能使苏维埃成为代表群众意愿的真正的政权机关，得到群众的拥护，也能真正地实现党对政权的领导。
党还应改正过去将犯错误和工作能力薄弱的干部派往苏维埃的做法，应该将优秀党员干部推荐到苏维埃机关工作。“苏维埃人应切实的履行职务，不称职之委员，”“群众会议有直接的（罢免权）。”[31]也可将出身不好，犯了错误，难以胜任苏维埃工作的党员干部召回。苏维埃政府中的党员干部，要比非党员干部更严格地要求自己，应成为遵守苏维埃纪律的模范。凡是苏维埃中的党员干部，贪赃枉法，应受到更为严厉的党纪国法处分。“各级党对于同级苏维埃候选人的提出，无论是同志或非同志，一定要有斗争历史而为当地群众所信仰为标准，过去的候选人本来不是群众所信仰，甚至厌恶的。强迫群众这是使苏维埃在选举时已经根本失去了群众的信仰，不能取得群众的拥护，同时被选人若非平日群众所信仰的人，一定是平日不是站在革命立场为群众谋利益的，结果在苏维埃工作脱离群众，甚至压迫群众，使群众厌恶苏维埃。”因此，党提出的候选人“一定要以群众所信仰而有斗争历史的为标准。”[32]党向政府机关推荐优秀的党员干部，有利于改进苏维埃政府的工作，加强党对苏维埃政府的领导，提高党的威信，也增加群众对苏维埃政权的信仰。
党既要推荐大批优秀党员干部到政府机关工作，同时，也要注意提拔大批非党员的工农积极分子进入政府的领导班子。“以后在政权及群众组织指导机关当中，党应当注意引进非党的工农积极分子参加工作，培养这些分子的能力，提高这些群众干部的积极性。”[33]引进非党员的工农积极分子参加苏维埃政府的领导工作，提高苏维埃政府的办事效率，应作为目前党的一项紧急任务。尤其是在苏维埃的选举运动中，改造苏维埃委员的成分，大胆地提拔非党工农积极分子，特别是非党劳动妇女和青年工农出任苏维埃政府的委员，以建立坚强而有工作能力的苏维埃政府。“党员不必机械地占据这些机关的最大多数，尤其不须要使全体委员都是党员，而以能够保障党的领导为标准。”[34]党对苏维埃政府的领导，不应理解为苏维埃政府的工作人员全部为清一色的党员。
中国共产党在进行中国苏维埃宪政建设的过程中，提出了正确处理党政关系的一些基本原则。中国共产党对苏维埃政权的领导，主要是制定苏维埃的政治路线，而不是直接发号施令；党的决议、指示和各种政治主张，应通过苏维埃代表大会的议决，变成苏维埃的法律和决定；党通过在苏维埃政权机关中建立健全的党团组织，发挥党员的先锋模范作用，来体现党的领导；党应培养和推荐大批的优秀党员干部，经过苏维埃代表大会的选举，出任苏维埃政权机关的要职。
收稿日期：2003-06-12