我国行政问责制存在的问题及对策研究，本文主要内容关键词为：问责制论文,行政论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2007)03-0061-04
一、当前我国行政问责制的现状及存在的问题
行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。目前，行政问责制在我国的理论研究和实践探索才刚刚起步，处于较薄弱状况。我国行政问责概念的引入，源于两个方面的因素。一是香港2002年7月的“主要官员问责制”，为我们第一次带来了问责这个概念；二是2003年4月由“非典”事件引发了社会对“官员问责制”的广泛关注，带动了对行政问责的理论研究和问责实践的探索。随着我国公共行政逐步走上法治化建设轨道和面临的责任政府建设的艰巨任务，行政问责的重要作用会愈加突出。同时，随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高，我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。自2003年8月以来，长沙、成都、重庆、南京、济南、深圳等市级人民政府先后出台并全面实施行政问责制，有针对性的行政问责制逐渐成形。如长沙市出台了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，不履行或者不正确履行法定职责的行政主要负责人(包括市政府领导)今后将被追究行政责任；成都市出台了《成都市行政首长问责暂行办法》，其中提出，22种情形要问责行政首长；重庆市通过《重庆市部门行政首长问责暂行办法》，开始在全国率先实施行政首长问责制度，并确立了履职不力或施政不佳的18种问责情形，问责对象包括重庆市政府各部门的行政负责人，参照执行的办事机构、派出机构和直属机构及区县政府的“一把手”，重庆市行政首长问责制施行两年来，该市已对行政机关“一把手”不履行或不正确履行职责的行为实施问责49例，共追究89名领导干部责任，轻则诫勉，重至免职。
一些地方对建立行政问责制进行了积极有益的探索并不断向纵身推进，问责方式由上级问责向制度问责转变；问责对象从追究违法违纪官员向不作为的公务员深化；问责范围从安全生产领域向其他领域推进，在治理庸政、行政不作为和提高行政执行力方面，取得了一定的成效，积累了宝贵的经验。行政问责自启动以来，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切干群关系、加强党风廉政建设、提高党的执政能力、构建社会主义和谐社会，都具有积极的作用和深远的意义。行政问责制虽然已经取得了有目共睹的成就，但是，行政问责制在我国推行毕竟只有短短的三年多时间，而且受限于大的体制环境的制约，不可避免地带有一定的缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面。
1.权责不清。我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。有些单位的行政问责制，对行政失察、失职的行为或追究事项的规定太过于笼统，导致在实际工作中难以执行；对责任追究对象也过于模糊，例如，在追究的责任制前面，常常冠以“有关”二字，至于哪些是“有关”责任人，哪些是“无关”责任人，则没有什么明确的界定。此外，在我国已有的各种政策、行政法规和规章中，对问责事由的规定弹性太大，难以认定，缺乏科学性等。这种责、权、利的不清晰，会导致问责效果大打折扣。从一定意义上说，行政问责制是一把双刃剑，合理的行政问责制可以通过追究行政人员应承担的责任，促使其合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平。但如果将行政问责制过分地简单化、扩大化，不管具体情况地一味追究责任，则有可能挫伤行政机关和公务员的工作积极性，背离问责制的初衷。因此，行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。
2.问责范围太小。时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节[1]。的确，重大责任事故已经严重地损害了行政相对人的合法权益，损害了政府的形象，理应受到责任追究；作为行政首长，理应为此承担责任。但在其他方面，比如说行政首长用人失察、决策失误、政绩平平、无所作为等方面并不问责。特别是决策失误问责制度的缺乏，导致的是决策轻率，失误频频发生；投资不讲效益，浪费严重；形成巨额债务，包袱扔给后人。在这方面，我们并没有看到什么问责，而正是因为这些方面的问题有可能会导致更大责任事故的发生。从一般意义上说，问责的关键在于，只有平时认真负责，才会减少事故的发生。问责制的意义在于防患于未然，惩罚只是手段，预防才是目的。
3.以同体问责为主，异体问责相对薄弱。按照一般的划分，问责包括同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责包括行政系统外部的问责和最高权力机关的问责即人大的问责[2]。目前各地的行政问责探索实践，还主要停留在由上级行政机关来问责(即同体问责)，而国家权力机关、新闻媒体和社会公众的问责(即异体问责)还很不够。以同体问责为主，在实践中难免存在问题和不足，可能导致官官相护，从而难以做到真正问责。从行政问责制的长远发展来看，必须实行对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，即异体问责。异体问责包括人大、各民主党派、新闻媒体、公众等对政府的问责。我国的异体问责虽有法律规定，但较少真正落实。以人大对政府官员的问责为例，在理论上，人大代表有宪政权威上的质询权，但在我国不少地方的政治实践中，行政官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大负责，人大对行政官员的失职与违法行为也很难追究责任，人大很难切实有效地行使质询权、罢免权等问责方式。根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。
4.相关法制及程序不完善。目前的行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准，缺乏操作性。从法的一般意义上说，程序是任何一项健全制度必备的要素，正是程序决定了法治与人治的根本区别。行政问责制要走向公开、公正、公平，健全和完备的程序是必需的。但是问责程序并没有引起我们的根本重视，我们一味地追究从快从重处理相关的责任人，以显示相关责任机关对相应事件的重视，这样做的结果不利于问责制走向制度化、规范化的发展道路。我们经常看到，一些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，还是引咎辞职的，大都是在行政层面上进行的，对其责任的追究并不是依据相关的法律作出的。行政问责制主要追究的是行政官员的行政行为，但官员实际上还应承担政治责任、法律责任、道德责任等。行政上的问责制，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，可能会导致该制度在执行过程中的随意性。一些受到处理的行政人员有时会认为是自己不走运，出了事故，便竭力掩盖、瞒报事实真相。因此，行政问责制需要进一步完善相关的法律规范，并且在完善这方面法律规范的同时，还需要一系列的配套制度，形成一个制度体系。
二、我国行政问责制存在问题的原因
我国行政问责制存在问题的原因是多方面的，主要表现在以下四个方面：
第一，认识观念存在着惯性思维，并存在着不少误区。受习惯势力的影响，长期以来出了问题往往只是当事人受到惩罚，而要进一步追究领导责任，则要难上加难，造成“好人主义”泛滥，领导干部责任意识淡薄，事不关己，高高挂起。并且在一些领导干部中存在一种认识上的误区，认为部下出事，领导受追究是搞封建社会的株连制，领导受牵连不合情理，是代人受过，往往心慈手软，难以加以追究。殊不知管好班子、带好队伍是领导干部的职责所在，是分内事，是其管辖范围内的干部出了问题，当然应追究领导责任。长期以来，一般都是领导者、管理者和检查者等本人直接犯有重大错误或失误时，才会被免职或引咎辞职，真正因为工作不力、不作为或者在权责范围内出现重大问题而被免职的很少，其主要原因出于“动机论”，即过于强调领导者、管理者和检查者个人的主观动机，而不论起工作成效。此外，在政治生活中，“错”常常是一个讳莫如深的字眼，一些犯错的人往往会抱有侥幸心理，不去主动承认，而是掩盖、粉饰。因为“错”了就无法升迁，就要与其政治生活绝缘。
第二，行政问责的操作机制不完善。改革开放20多年来，我国体制改革的进程取得了显著进展。但也要看到，改革推进的速度、力度、深度和协调度尚不尽如人意。事实上，经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题，从制度模式的角度来分析，这与政府管理体制改革尚未到位有关，政府管理体制改革滞后已成为影响改革发展的掣肘。当前行政首长只对上负责的现象较为普遍。同时，“一把手”的权力架构使权力比较集中，而且，行政问责制的主体目前尚不明确，但作为行政机关内部的监督机制，行政问责在操作上就有了很大困难。
由于行政问责的程序和具体操作都是在行政系统内部进行的，这样对行政官员的考察就变得十分重要。这就涉及实施问责制的两个问题：一是如何进行全面而精确的考察；二是考察的结果如何严格有效地执行。在考察过程中，政府官员有可能采用种种方式掩盖自己的过失，由于行政系统内部仍然可能存在信息不对称的情况，进行全面而精确的考察是一个难点。对于考察结果的执行则更难。由于没有强大的外部监督，考核的结果可能会从轻甚至流于形式。
第三，行政问责缺乏良好的外部环境。目前，我国的行政公开透明度虽然已经有所提高，但仍存在一些亟待解决的问题。如行政公开程序缺乏制度保障；行政官员往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息；公开的方式简单落后等。由此可见，必须进一步完善政府透明度建设，只有民众的知情权得到保证，才有可能保证行政问责制得到真正落实。此外，要推行行政问责制必须有一套强有力的监督机制与之相配套，而目前的监督，内部监督往往相互礼让，外部监督又易受到种种限制，难以形成合力。新闻媒体作为公众舆论的媒介，具有较强的监督功能，但在现实中，其监督的自由度受到一定的限制。实施行政问责制需要两个前提：一是政治透明度；二是健全的舆论监督。没有信息公开，宪法规定的人民管理国家事务的原则就会大打折扣。即使在信息公开的情况下，在实际的现实生活中，外部监督仍然遇到种种阻力而无法发挥应有的作用。
第四，公民问责意识比较淡薄。现阶段行政问责制的实施往往停留在党政系统内部，而公民的问责意识比较淡薄，在行政问责中未占主导地位。从传统来看，“官本位”是中国人意识结构中的主导价值观，这种“官本位”意识表现为中国公民对权力的崇拜和依赖，其表现在政治参与上便是“不在其位，不谋其政”的淡漠感。直到现在，公民的权利意识仍然很淡漠，对政府行为大多漠然视之。公民对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够，这样不利于问责制的推进和责任政府的构建。
三、完善我国行政问责制的思路及对策建议
行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，同时也必须在理论上深入探索完善行政问责制之路径。
1.加强行政问责制的配套制度建设。实施和完善行政问责制，必须建立一系列配套的制度，其中基本的配套制度是职责明确和信息公开。首先，只有职责明确才能问责。职责明确既包括各级政府及职能部门的职责明确，也包括每个公务员的职责明确。各级政府和职能部门之间职权越明确，成员之间冲突就越少，组织运行就越井然有序，责任承担就越清晰，问责就越容易。我国传统的行政职能部门之间职责划分不清、职能交叉比较严重，致使部门之间互相扯皮现象习以为常。正因为职责划分不清，所以往往难以真正问责。各级政府职能部门要明确岗位职责，强化责任制，有权必有责，有责要作为，不作为必须调离，只有每个岗位上工作的公务员都能履行职责、都有作为，才能有效减少各种安全隐患，才能减少各类影响社会和谐的不稳定因素。其次，问责应该从“权力问责”向“制度问责”转变。要建立和健全问责制体系，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，只要符合条件，就自动启动问责机制，用程序来保证问责制的健康发展。例如，如果某个地区治安长期不能显著改善，负有责任的公安部门的领导和政府主管领导应该引咎辞职。再次，只有信息公开才能问责。政府信息公开是实现公民参与的必要条件，是实行问责制的基础。解决信息公开问题，目前主要可以采取以下措施：一是有赖于全国人大制定《信息公开法》，这是解决信息公开的最根本的法律保障。二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况，从制度上保证人民的知情权和监督权。三是政府的各级领导和各职能部门的领导应建立公开网站、公开电话，直接听取公众的陈述。四是保障媒体的采访、报道权[3]。
2.拓宽问责范围。行政问责并非只问行政责任，法治国家对失职官员的追“问”，更多的是作为他律机制中的法律责任，而不仅仅是作为自律机制中的行政责任。从我国现实情况看，行政领域中的决策、用人和公众对服务型政府的感受等问题才是问责的重中之重，尤其是决策失误问题。因此，行政问责不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进；从追究“有过”官员向追究“无为”官员延伸。问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴。从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于问责的范围之内。
3.完善异体问责。首先，完善人大的监督机制。我国宪法规定了人大对行政机关有一定的政治监督制度，如质询、辞职、罢免等。但这些规定尚未完善，主要是权力与程序虚置，很少使用。各级政府官员很少因承担行政责任而辞职或被罢免，地方行政首长有被罢免的，但多数是因经济犯罪引起法律后果，并非是追究行政责任。从我国民主政治的发展而言，加强人大制度的建设对政府责任的落实具有关键意义，人大不仅要强化原有的监督职能，还可以在此基础上开拓新的监督渠道，如不信任案的提出、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，以增强人大问责的力度。其次，加强民主党派对政府问责的权力。让民主党派依据宪法、法律所赋予的权力设立专门组织形式和专门办事机构实施监督和问责，并规定具体的、可操作性的问责权力、形式、途径和程序，使民主党派的问责、制约更具权威性。再次，加强媒体问责。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。在许多国家，各种报刊、电视、广播等传播媒介，虽然有一定的倾向性和明显的阶级性，但都具有相对独立的权利。近年来，我国许多违法、违纪案件的调查和处理就是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。媒体应高度关注公职人员的活动，一旦发现任何不轨行为的线索，则穷追不舍，使公职人员很难逃避监督。最后，加强社会舆论监督。可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站，监督各级政府行政部门是否“有作为”。民间监督和社会舆论可以推动政府官员和公务员重视民意、强化责任，使长期习惯于“对上负责”的官员们学会“对下负责”。
4.制定一部统一的行政问责法。要是政府及其公务员保持廉洁、高效运作的状态，既要靠官员的自觉，更要靠法律，世界各国概莫能外。2003年以来，我国各地陆续有一些官员因重大安全事故等被追究了责任，此举赢得了社会各界的一直肯定。但我国行政问责制立法的总体状况仍然是法律缺失，这表现在，一是我国有关问责的规定不够具体、科学，二是各地方行政问责规章之间缺乏统一性。我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。
5.探索中国特色问责制度。就我国问责制度的完善而言，当务之急是要研究制定一个能够涵盖所有领导干部的问责程序性规定。现在大都把问责的矛头指向行政机关的领导干部，这是必要的，但在我国现行政治体制下，仅向政府领导问责是不够的，也是不公平的。在我国，现实中，各级党委“总揽全局、协调各方”，“在同级各种组织中发挥领导核心作用”，如果执政党的各级组织的负责人不在问责范围，难免发生责任追究客体错位问题。党内已有明确的各级党委领导者的责任追究制度，新的《公务员法》实施，又将党的各级工作机构工作人员纳入国家公务员序列，因此，应将各级党组织的负责人纳入行政问责范围。因为所谓问责，应该是问公权力运行之责，重点是问公权力机关(机构、单位)的领导干部之责。行政机关是公权力最集中的机关，理应实行问责制，但是，党的机关、人大机关、政协机关、司法机关以及其他掌握公权力的机构和单位也应当实行问责。有鉴于此，我们应该致力于建立一种能够公平地对所有公权力机关(机构、单位)的领导干部实施问责的程序和机制，同时，还应该制定一个对所有领导干部都适用的从政治和道义层面实施问责的规定。如果能够达到这一点，将是中国特色问责制度建设的实质性飞跃[4]。