论强化我国政府采购的政策功能，本文主要内容关键词为：政府采购论文,功能论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购的政策功能，是指政府通过法规的制定和实施，使采购活动符合政府所推行的购买国货、节能环保、推动自主创新等调控目标。世界上早期的政府采购，侧重于加强财政支出管理、提高资金使用效益、防止腐败这些基本功能。上世纪二三十年代经济危机以来，随着政府采购规模的扩大和凯恩斯宏观经济政策的推行，政府采购的政策功能日益得到重视，成为各国政府采购的普遍做法。
1 我国政府采购政策功能的实施现状
1996年，我国开始在上海等地试点政府采购制度。自2003年实施《政府采购法》以来，政府采购的政策功能一直被学界和政府部门反复强调。至今，我国的政府采购法规中提及的政策功能包括：购买国货、限制进口、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、保护环境、节约能源、促进自主创新、保障国家信息安全等。与目前西方国家实施的政策功能相比，我国除蓝色政府采购，即政府采购中明确提出“劳工标准”和“商业道德”等要求外，其余政策功能都已涉及。但从实施效果来看，是强调有余，落实不够。究其原因，主要有以下两方面：
2.1 采购人追求的目标与政府追求的目标相左
目前许多人、包括采购人存在这样一个误区，就是将节约资金、加强廉政建设作为政府采购的全部职能，对政府采购政策功能的概念、作用、意义，以及采购当事人如何履行政策功能的责任和义务认识不足。在许多单位经费紧张的情况下，往往追求资金节约，而执行政策功能可能导致采购费用增加，因此，对政策功能存有抵触情绪。当然，现实中不乏贪大求洋、铺张浪费的形象，这常常是用户出于自身利益的考虑提出的不合理要求，而采购人为了不得罪用户而妥协的结果。
在政府采购活动中，政府不仅是商事活动的主体，而且是公共利益的代表者、宏观经济的调控者及公共政策的制定者。其双重身份决定了政府采购不但有商事目标的追求，即考虑满足政府需要、提高资金使用效益、加强廉政建设等基本功能，而且要追求宏观的、长远的利益，考虑政策功能的问题。也就是说，政府在满足采购基本要求的前提下，必定也必须通过制定政策、规范采购活动来促进购买国货、节能环保、促进自主创新等政策功能的实现。
2.2 保证政策功能落实的政策法规缺失
保证政策功能落实的政策法规缺失，这是我国政策功能执行不力的主要原因。近几年，国家、部委密集出台强调政府采购政策功能的法规文件，但基本是一些原则要求，过于笼统，缺乏可操作性，如“何为国货”、“何为自主创新产品”、“何为不发达地区”等都没有一个明确的定义，在评标中如何给予国货、自主创新产品、节能环保产品、中小企业等优惠都没有一个明确的标准，对不执行政策功能的采购人及单位如何处罚都没有一个明确的规定。这样，政策功能就成为采购人是否执行的主观取舍。有时采购人即使想贯彻政策功能，但由于无法规可循，为避免不必要的争议及猜疑，只好追求节约资金或顺应用户的要求。
制定落实政策功能的具体法规是一项庞大复杂的工作，它涉及怎样准确定义相关概念，怎样确定适当的优惠幅度，怎样突出政策功能的主要方面，怎样处理好节资反腐这些基本功能与政策功能的关系及政策功能内部各子功能之间的关系等等。这些问题，不是仅靠财政部门就能解决的，要相关部委，如环保局、发改委、科技部、商业部等的协调配合，要汲取社会的智慧，要借鉴国外的经验。但无论如何，为保证政策功能落到实处，硬性法规必须尽快出台。
2 强化政府采购政策功能的对策
2.1 自觉把国家利益放在首位
政府采购中执行政策功能，有时与采购人和使用人的利益发生冲突。比如，采购自主创新产品、节能环保产品可能增加支出，不利节约；采购国货，可能质量、服务不如洋货，满足不了一些人贪大求洋、追求品质的要求。但是，政府采购毕竟不同于民商事采购，采购人和使用人不是花“自己的钱”，而是花纳税人的钱，花财政的钱。在政府采购中，采购人是受政府的委托去采购，自然应当服从和维护委托人—政府的利益，自觉执行政府采购的政策功能。其实，从长远来看，维护国家利益，也就是维护采购人和使用人的利益，没有强大的民族产业，就没有国强民富；没有节能环保、扶持弱势，就没有可持续发展及和谐社会的构建。因此，采购人和用户应提高认识，摆正位置，增强执行政策功能的主动性和责任感。
2.2 尽快出台落实政策功能的硬性法规
近几年，深圳、北京、上海、浙江、湖南等省市率先制定了一些落实政策功能的操作细则，取得了一定成效。但这些操作细则仅仅应用于当地，且有些地方细则，如地方对自主创新产品的认定值得推敲。为使政策功能在全国得到贯彻落实，必须借鉴国外经验，尽快出台落实政策功能的硬性可操作法规。从国外经验来看，政策功能的实现途径主要有以下几种：
（1）通过资格审查。实行供应商资格预审制或注册制度。如一些国家以外汇收支平衡、国家安全、保护环境等理由，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场，甚至规定某些部门、某些产品的采购仅限于国内产品。如澳大利亚政府实行供应商注册制度，规定澳各级政府的重大采购项目（1000万澳元以上），供应商必须来源于注册名单中，注册名单之外的外商，没有资格参加竞标。
（2）通过技术标准。利用技术标准可以推行政府采购公共政策。比如政府可以制定国货、环境产品、节能产品、自主创新产品的认定标准，不符合标准的产品或没进入强制采购目录的产品，则没有或难于获得政府合同的可能。如1993年4月美国总统克林顿签署总统令，规定联邦机构的所有政府采购必须是有“能源之星”标志的产品。
（3）通过评标中的优惠措施。评标过程中的优惠政策是指政府在合同授予阶段给予特定投标人以评标优惠的政策。如西方国家对国货、自主创新产品、中小企业等参与政府采购在评标时大都给予6％—12％的价格优惠，有的甚至高达30％。
（4）通过规定比例。政府采购中规定比例能很好体现政府购买国货、扶持弱势等政策功能。美国政府规定，跨国公司政府采购的零部件50％以上必须在美国生产，联邦政府补助采购的运输机械的60％以上必须是美国产品，国际采购至少必须购买50％的国内原材料和产品。美国、马来西亚、南非、加拿大、澳大利亚等国都在政府采购中给中小企业预留份额，美国《联邦采购条例》规定联邦政府23％的采购份额要给予中小企业，美国政府还规定，所有预算不超过1万美元的政府采购合同必须留给小企业，10万美元以下的政府采购项目必须向中小企业采购，大型合同的25％要分包给中小企业。澳大利亚规定联邦一级采购合同的10％要授予中小企业。
（5）通过政府首购和订购。这主要体现在扶持自主创新方面，首购和订购可以帮助创新产品和高新技术研发降低风险、开拓市场。如1960年集成电路产品刚刚问世，美国100％的集成电路产品由联邦政府购买；20世纪50年代，美国对IBM公司的701型通用计算机的政府采购，使其从军事研究用途转入民用市场，成就了IBM；瑞典和芬兰对移动通信技术NMT（nordic mobile telephone system）标准的采购为诺基亚和爱立信公司进入移动电话行业提供了决定性的帮助。英国的电子、生化、药品等重要行业以及韩国的汽车行业，都是靠政府采购扶持起来的。
在制定落实政策功能的操作法规时，还应注意两个问题：一是要突出重点。由于我国实行政府采购时间不长、政府采购规模偏小等原因，对各政策功能不能平均用力，应有所侧重。笔者认为，目前首先要突出购买国货、促进自主创新这两项政策功能；其次是节能环保和促进中小企业发展；再次是其他功能。二是要正确处理好各功能间的关系。各功能之间可能存在矛盾，如采购节能环保产品、自主创新产品，与扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展有时发生冲突，这就要求我们在制定法规政策时注意协调它们之间的关系。
2.3 努力扩大政府采购规模和范围
政府采购之所以具有很强的政策功能，主要是因为政府是市场上最大的消费者，其采购规模和范围对经济运行有重大影响。政府采购的规模越大、范围越广，对社会总供求和社会经济的影响就越大，其政策功能的作用也就越强。近十年来，我国政府采购发展迅速，采购规模年均增长68％，2007年，我国政府采购规模达4000亿元，占国内生产总值（GDP）的1.62％。但总体而言，我国政府采购规模偏小，范围偏窄。欧美国家的政府采购范围非常宽泛，涵盖了政府及公共部门所有采购活动，其范围不仅是政府部门使用政府预算购买货物、工程和服务，还包括涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施。尤其是近些年来，欧美国家只要是涉及国家利益和社会公共利益的项目，不论资金来源于政府还是私人，也不论是政府承办还是由私人承办，都必须实行政府采购。例如，西班牙私人建设体育场馆，由于属于公众活动场所，也必须实行政府采购。西方国家每年的政府采购支出大体占GDP的10％—25％，如美国政府采购支出约占GDP的20％，欧盟大致为14％，日本为10％，在东亚国家中，政府采购占GDP的份额不等，但大体保持在5％左右。而我国法律规定的政府采购范围是国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金的购买行为，采购范围比国际窄，规模总量占GDP的比重也较小。我国的《政府采购法》规定政府采购包含使用公共资金采购的货物、工程和服务三个部分，但目前我国政府采购主要是货物部分，由于工程采购适用于《招标投标法》，使政府采购的大头——工程采购处于部门自行委托或自行采购、自行管理的状态，服务也有相当部分未纳入政府采购范围。因此，我们要抓好工程、服务方面的政府采购工作，进一步拓展采购的范围，切实从广度和深度上扩大政府采购的范围和规模。
2.4 积极应对我国加入《政府采购协议》
《政府采购协议》（GPA）是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。目前，GPA有美国、欧盟等13个成员方，共40个国家和地区。2002年，我国正式成为GPA的观察员，我国政府承诺最迟于2020年向APEC成员开放政府采购市场。2007年12月28日，我国正式启动了加入《政府采购协议》谈判。我国加入GPA、开放政府采购市场只是一个时间问题。
加入GPA是利弊共存，一方面，它有利于采购单位获得物美价廉的产品和服务，提高政府采购的效率和透明度，促进政府采购的完善和发展；有利于国内企业开拓国外政府采购市场。另一方面，大量国外供应商涌入国内政府采购市场将增大国内企业的竞争压力，给民族产业带来巨大冲击。因此，我们要抓住加入前的短暂时间，加强行政立法，强化政策功能，壮大民族产业，为参与国际竞争打好基础，做好准备。
GPA要求成员国的政府采购遵守非歧视、透明公开、公平竞争三项原则，其自由贸易制度将限制政府采购的政策功能，但并不意味着政策功能这一非关税贸易壁垒的完全消失，我们要深入研究《政府采购协议》，借鉴GPA成员国经验，采取措施尽可能地实施政策功能：一是充分利用GPA中相关的过渡期条款。GPA对发展中国家和不发达国家成员给予特别的考虑，规定可在其他缔约方允许的前提下，按照时间表在过渡期内采取过渡性措施。还明确了发展中国家成员可以享受价格优惠、贸易补偿、渐进性开放和更高的门槛价四项过渡性措施以保护民族产业不受冲击。二是设置甚至提高开放门槛价。现行GPA成员中央采购机构开放的门槛价，货物和服务均为13万特别提款权（约143万元人民币），工程大多是500万特别提款权，最高为850万特别提款权。地方采购机构的货物和服务都是35.5万特别提款权，工程多数为500万特别提款权，最高为1500万特别提款权。其他采购机构货物和服务项目最高为45万特别提款权，工程最高为1500万特别提款权。三是在某些领域限制或禁止外国企业的进入。以美国为代表的西方国家，在涉及国家安全的产品上，往往也未开放其国内市场，如美国以国家安全为由拒绝采购我国的联想电脑。我国也可像GPA成员国一样，用国家安全、环境保护、外汇平衡等正当理由，禁止或限制外国供应商进入我国政府采购市场的某些领域，最大限度地购买本国产品，保护国内产业。