合理分权：中央与地方税收关系的必然选择，本文主要内容关键词为：税收论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革开放与税收管理权下放
1.中央向地方下放的税收管理权
为了改变十年内乱中税收管理混乱状况，国务院于1977年11月13日向全国转发了《关于税收管理体制的规定》，明确规定了国务院、财政部和省、自治区、直辖市的税收管理权限。属于省、自治区、直辖市人民政府的权限包括：对地方各税确定征收范围、调整税额、确定减免税措施。对个别纳税人因生产、经营、价格等发生的变化，直接为农业生产服务的县办“五小”企业、社队企业纳税有困难者和灾区社队自救性生产等，进行减税或者免税照顾等等。1981年9月国务院又批转了财政部《关于改革工商税制设想的报告》，明确了将各项工商税划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使中央和地方政府都有相应的财力来源和税收管理权。从1984年11月起，中央又下放了经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的减免权。又陆续出台了赋予计划单列城市省级经济管理权限、进一步开放的沿江、沿边城市及省会城市，国务院批准的高新技术产业开发区、保税区等税收优惠措施。随着税前还贷和财政包干体制的执行，地方的实际税收管理权进一步扩大。
2.中央向地方下放财权，在相对稳定的利益分配格局下，强化了地方税收管理权
自党的十一届三中全会召开后至1994年实行分税制改革这段时间，中央和地方的财政分配关系进行了三次重大的改革与调整。它们的共同特点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，统称为分级包干制，或称“分灶吃饭”体制。其中自1980年起除了三个直辖市外，其余地方均实行形式各异的“分灶吃饭”办法。其要旨是，对收入进行分类分成，划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，财政支出则主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分；地方财政在划分的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。1985年起对“分灶吃饭”体制做了改进：一是基本上以第二步利改税后的税种设置做为划分收入的依据，二是重新核定基数，地方财政支出基数按照1983年既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年的决算收入为依据。从1988年起在全国三十九个省、自治区、直辖市和计划单列市全方位地推行了六种不同形式的财政承包（包干）制。包干制是财权分散的制度保证，使地方成为具有相对独立利益的利益主体，得以使地方税收控制权进一步扩大。
我国于1994年出台了分税制改革方案，从目前实践情况看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有了现代分税制的基本内容，如初步界定了中央与地方的事权、财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是它较多地保留了包干体制的痕迹，如仍实行部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业隶属关系征收所得税，沿袭原有上解补贴办法等等。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，仍未能解决合理划分中央与地方税收管理权问题。
二、税收管理权下放的效应分析
这项改革取得了巨大的成就，但也产生了一些负效应。
（一）权力下放的历史作用
1.有力地冲击了中央高度集中的财政税收管理体制，从经济上瓦解了高度集权体制复归的基础；对于如何改革这一体制，科学合理地划分中央与地方的管理权限进行了有益的探索和试验。
2.形成了地方相对独立的经济利益，极大地调动了地方的积极性，有力地推动了改革的深入和经济的发展。“随着地方自主权的扩大，地方政府在区域经济事务中的决策空间不断拓展，地方政府改革了过去那种被动的扩张的冲动，从而增强了地区经济活力，刺激了地区经济增长。国民经济成长的动因主要不是中央财政投资的推动，也不是以企业为主体、市场为导向的市场拉动，而是在改革中形成并不断强大的区域利益主体的扩张冲击。这种经济增长模式，改变了过去那种以产业经济为主体的国民经济流程，形成了以区域经济为主体的新的国民经济流程，使区域经济对国民经济的贡献份额明显提高。”（注：辛向阳著：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社，1995年版，518页。）
3.税收管理权的下放使东南部沿海地区税负水平明显低于内陆地区，形成了吸引外资、扩大出口的强劲势头，率先富裕起来，对落后地区具有明显的示范效应。
（二）权力下放所产生的一些负效应
1.助长了各地产业结构严重的低水平趋同，降低了国民经济的整体效益，使经济发展后劲乏力。税收管理权的下放与财政包干体制相结合，与地方官员的政绩考核相结合，使地方政府产生了强烈的利益扩张冲击，争投资、争项目，追求“大而全”、“小而全”，从省到市到县，各地经济自成体系。产业门类齐全，产品样样都搞，使各地经济低水平重复。
2.导致中央可支配财力急剧下降，中央财政困难加大，无法行使宏观调控功能，加大通货膨胀的潜在压力，最终对国民经济的稳定增长构成威胁。
3.权力下放不均等所形成的梯度分权格局，给东西部协调发展带来了一系列的负效应。
(1)扩大了东西部的差距。由于权力下放向东南沿海一带倾斜，使东部地区发展速度较快，而中西部地区，由于权力下放的幅度较小，不像东部地区那样享有较多优惠政策，其发展速度远远低于东部地区。
(2)导致地方与地方之间不平等、不公平竞争。权力下放的不均等，使东部与中西部地区的外资和内资企业享受不同的税收待遇，使不同地区同级政府的地位呈现出明显差异，在逐渐市场化的进程中，导致地方与地方之间的不平衡、不公平竞争。
三、中央与地方税收管理权限划分的深层思考
在整个20世纪80年代和90年代前期，权力下放是中国改革的主旋律。权力下放的目的是什么？人们在理解和认识上存在一定误区，通常把中央向地方下放财权、税权解释为是为了调动地方积极性，依据毛泽东在《论十大关系》中强调的“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”这里所说的地方是指地方国家机关，包括地方政府。扩大地方权力是为了调动地方的积极性。实际上是调动地方政府的积极性。在实行分税制改革的指导思想中，也承认是为了调动中央与地方两个积极性。的确，在社会主义民主和法制都比较健全的情况下，地方政府的积极性无疑是一件好事。因为，地方政府作为地方国家行政机关，其意志和行为既要反映地方选民的利益、愿望和要求，又要受国家法律的约束。民主和法制就像两根铁轨，约束地方政府的行为。然而，在我国改革开放的进程中，经济体制改革与政治体制改革、民主法制建设确实存在一定程度的脱节。地方政府的积极性很可能主要代表的是地方官员的利益，难以完全反映地方民众的价值偏好，未必完全体现国家意志。
邓小平明确指出：“我们所有的改革都是为了一个目的，就是扫除发展社会生产力的障碍。”（注：《邓小平文选》第三卷，第134页）早在改革开放之初，他就指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”（注：《邓小平文选》第二卷，第145页）“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”（注：《邓小平文选》第二卷，第329页）他指出：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”（注：《邓小平文选》第三卷，第160页）邓小平认为，权力过分集中现象，既是经济体制问题，同时更重要的是，是政治体制问题。他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”（注：《邓小平文选》第三卷，第164页）“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》第二卷，第146页）为此，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（注：《邓小平文选》第二卷，第339页）邓小平依据现代化建设的客观规律，明确提出要把中央与地方的权限划分放在国家整体权力结构的调整中去统筹解决；使纵向分权与横向分权有机结合，经济上的放权与政治上的放权相互适应，通过加强社会主义民主法制建设，通过对不合理的权力结构进行根本性的改革，使各权力主体之间的关系及其运行机制规范化、制度化。这是我们合理划分中央与地方税收管理权限的科学的理论基础。
四、转型期中央与地方税收管理权限划分的目标模式
国家税收管理权由税收政策的制定和调整权，税收立法权，税收行政执法权，税收司法权，税务机构设置，组织人事权，税务中介组织及人员资质管理等方面的权力组成。中央与地方税收管理权限划分的目标模式，是建立中央与地方的合理分权体制，这是社会主义市场经济发展，公共财政的确立和民主政治建设的必然要求。
（一）中央与地方税收管理合理分权体制的基本内涵和主要特征
合理划分中央与地方税收管理权限内涵的标准：一是经济财政标准，二是政治标准。经济财政标准是中央与地方政府的经济职能分工原则和公共产品与服务的受益原则。政治标准就是有利于提高行政效率、体现民主集中制的要求，也就是集权与分权的关系。在中央与地方税收管理合理分权体制下，中央集权的上限是：不能使所有的税收管理权都由中央或中央国家机关的某个部门单独行使，不能使中央集权的倾向明显违背宪法精神；下限是：不得侵犯和剥夺地方在税收管理上的自主权，不得侵犯和剥夺纳税人的合法权益。地方分权的上限是：不得损害国家统一的政治、法律制度，不能造成地方实际支配税收的能力大于中央，不能造成整个国家税收体系的分裂，妨碍社会主义统一市场体系的形成、建立和发展；下限是：不得侵犯和剥夺纳税人、社会团体和社会中介组织的合法权益。
中央与地方税收管理合理分权体制的主要特征是：
1.纵向分权与横向分权有机结合。纵向分权是指在中央和地方之间，分别就税收的决策、立法、司法、行政执法、事业管理等项权力进行适当划分；横向分权则是按照党政分开、政企分开、司法独立的要求，在中央和地方各层次内，由同级国家权力机关、行政机关、司法机关等分别行使相应的税收管理权。横向分权是纵向分权的基础和前提，没有这一基础和前提，纵向分权就会被截流，就会导致一些地方特别是地方政府滥用权力。
2.内涵民主价值的地方分权化改革。中国本应进行地方分权改革，但在实际操作过程中，地方分权化改革的一些目标并没有落实到位，因而变成了权力下放的改革。但是，在完善人民代表大会制度基础上，以法明确规定中央与地方的职责权限，使中央与地方权限划分制度化、法定化的任务还没有完成。合理划分中央与地方税收管理权限，是民主和法制进程中系统化的分权改革，是一种制度创新，而不仅仅是政策调整。
3.社会转型时期规范权限划分任务的繁重性和复杂性。建立中央与地方税收管理合理分权体制，是中国社会转型的必然要求。不过，社会转型时期充满着诸多矛盾，这一历史背景决定了我国规范中央与地方间税收管理权限划分任务的繁重性和复杂性，需要我们冷静对待，掌握高超的改革艺术。
（二）建立中央与地方税收管理合理分权体制的原则
1.民主集中制原则。中国宪法明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。我国的国家性质决定了要正确处理中央与地方税收管理合理分权体制，就必须坚持和实行民主集中制。具体表现是：(1)中国共产党领导人民制定宪法和法律，体现广大人民群众的根本利益和意志，保障公民权利和地方自治权。(2)一切税收管理权力都源于人民代表大会，由同级人民代表大会选举产生的中央和地方的行政机关、审判、检察机关行使税收立法权、行政执法权、司法权要对人大负责并接受它的监督。(3)维护中央的权威，在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。
2.权力制衡原则。国家税收管理权力的产生、变动、行使和效力空间都要体现制衡原则，不能有不受约束的管理权力。在我国的税收立法实践中，由于体制改革的试验性，我国较多地采用了国家权力机关授权行政机关立法，造成大量的个税法以国务院行政法规方式颁布、施行，缺乏稳定性，实事上也助长了各地方政府绕过地方人大，纷纷出台地方性基金、收费项目，成为变相的税收。事实证明，理顺权力关系体系，必须坚持权力制衡原则。切实增强各级人民代表大会及常委会制衡权力的能力，使全国人民代表大会及常委会的成员在反映民意、监督政府方面切实发挥作用。
3.统一性与多样性相结合的原则。我国的国情决定了要科学合理地划分中央与地方税收管理权限，必须坚持统一性与多样性相结合的原则。
所谓统一性，主要体现在中央政府的作用和职能上。第一，税收管辖权必须统一，作为主权国家的一种基本权利，为了维护国家的经济权益，就必须由中央政府依属地原则和属人原则统一行使税收管辖权。第二，维护国内市场体系统一的税收法律、法规必须由中央制定，主体税种由中央掌握，地方不参与分享。第三，中央税要一视同仁，不能对某些地区采取区别税率，即优惠税率或歧视税率。对民族地区的照顾、区域经济发展和产业政策等因素的税收激励统一在中央对地方的转移支付制度中考虑。第四，实施社会保障和收入分配的税种及管理权必须统一。只有中央政府才能充当全社会利益和财富分配的“调节器”。所得税和社会保障税法全国一致，严禁地方变通执行。第五，宏观财政、税收政策必须统一，只有中央政府有权通过宏观财政、税收政策调控整个国民经济活动，地方政府无权改变和抵制。
所谓多样化，主要体现在地方政府的作用和职能上。按宪法规定，地方有权制定与国家宪法、法律、行政法规不相抵触的地方性法规和行政规章。在地方管理范围内，地方政府有权抵制与成文宪法抵触的命令和规定，包括不符合法律程序的各种命令和规定。
4.法治原则。为了确保在理顺中央与地方税收管理关系中体现法治原则，必须做到：(1)将各级国家机关的职权划分明确、具体地写进宪法，征税权必须包括在内；凡中央与地方政府的权限纠纷，由最高人民法院依宪法裁决，使宪法权力独立化。(2)司法独立。检察机关独立行使侦查权，法院独立行使审判权不受法外干涉。在我国的司法实践中，税务纠纷、税务违法事件层出不穷，违法不穷、以罚代刑的现象大量存在，这不仅损害了法律的权威，也难以做到有效的分权制约。(3)税务行政权力法律化。改变税务行政执法过程中依据行政法规多于依据全国人大及常委会通过的法律的状况，提升税收法律级次，使税务依法行政得以真正体现。
五、建立中央与地方税收管理合理分权体制的主要途径
（一）合理调整省级行政区划，为科学划分中央与地方税收管理权限奠定基础
我国的地方政府虽包括四级，但起主导作用的是省（自治区、直辖市）这一级。在社会转型期，省级行政区划弊端暴露越来越明显：首先，这种由历史长期沿革的区划没有突出区域经济的特点，长期的小农经济和计划经济又造成各地经济的稳定结构，阻碍了社会主义统一市场体系的形成，其次，由于人口增加，省级区划所辖人口过多，造成省级公共事务任务繁重。再次，省级区划单位数量偏少，区划面积太大，导致管理层次过多，权力和信息的梯度衰减现象严重，不利于提高国家行政管理效能。最后，中国现行行政区划对特大城市的地位和作用重视不够。其表现是，直辖市偏少，且分布极不均衡。大城市和城市群的形成是现代化进程的必然结果，其在地区经济社会文化发展中的中心作用必须给予高度重视。
合理调整省级行政区划的思路是，根据我国经济、政治和社会发展的需要，结合中国地理环境的主要特点，重新划分省级区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这既有助于形成强有力的中央一级调控体系，又能使省级充分行使自主权，提高政府效能。这项改革，影响深远，应分步推进，目前可考虑将现在的一些副省级市提升为中央直辖市。
（二）合理划分中央与地方政府的事权和财政收支权范围
众所周知，现代国家政府具有稳定、分配、配置的职能。一般来说，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配涉及国家利益、受益范围普遍，其涉及的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地方，如果地方性公共产品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有地方各级政府都无法实现这个目标时，该项职能才由中央政府承担。
随着经济体制的转换和政治体制的改革，各级政府的事权和支出职责的划分必须做相应的调整。一方面，根据政府职能的转换对财政职责范围重新界定。对过去缺位的支出，例如基础教育、基础科学、卫生保健、社会保障以及农业投入等要适当增加；而对越位的部分，例如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴和价格补贴等，有的要逐步减少，有的要逐步退出。另一方面，着力解决投资支出的职责划分。在我国这是事权划分和支出职责划分的关键。为了有效配置资源，保持公有产权对国民经济的控制力，按照国有经济分类、分层管理的要求，中央政府的投资应侧重全国性能源、交通、电讯投资，大江大河治理和水利设施投资，自然资源和环境保护投资以及新兴产业和高科技产业投资等；地方政府侧重教育、卫生保健、农业、城镇建设、公共设施以及地方性基础产业投资。
（三）调整税收在中央和地方之间的划分，分割税收主法权
中央与地方间的税收划分要符合效率原则和公平原则，对具体税种的归属，总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同的税种分别作为中央收入和地方收入；把凡是关系到国民经济全局，有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济进行调控的税种划归中央，以保证中央政府对产业结构进行必要的调控和经济长期稳定发展所需要的资源进行合理有效的配置；而将与地方利益关系密切，税源分散，需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，以满足地方政府在辖区内提供最基本的地方性公共产品和服务的职能需要。将与整个经济发展直接相关的税种划分为中央和地方共享税，以解决外溢性而导致的利益交叉问题。从我国财行分税制对税收收入的划分来看，主要存在三个方面需要改进的问题：一是共享税比重过大，带有收入分成的性质，应将现有的增值税由共享税改为中央专享税，作为中央的主体税种，以确保中央财政收入的主体地位，增强中央政府的宏观调控能力；二是把与整个经济发展密切相关的所得税改为共享税，企业所得税由中央和地方同源课税，分率计征，促进企业公平竞争；对个人所得税实行中央分享的部分随个人所得税收入总额超率或超额累进的办法，即非均衡式共享，逐渐将这一税种过渡为中央税。三是改革消费税，划出一部分税收收入归地方，扩大地方稳定的税收收入来源。将现行消费税中除烟、酒外的其他消费品改为零售消费税划归地方，成为地方消费税，与营业税一起共同构成现阶段地方主体税种。随着经济发展、人均占有财富增加，再逐渐扩大财产等地方税收入来源规模。
调整中央和地方税收划分，必然要分割现行高度集中的税收立法权，按照纵向和横向相结合的原则进行。具体说，(1)对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法、提升法律层次；同时，在全国人大或常委会下设税收委员会或税收工作组，将立法提案、法律修改、重大法律解释权集中由立法机关掌握，结束授权立法的状况。(2)地方税中在全国统一实施的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定。但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方在区间内确定执行标准，如个人所得税、地方消费税、营业税等；(3)影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归地方，由地方决定其税基、税率、减免、开停征及征收管理等项事宜。地方税立法权主要由地方人大及常委会行使，地方政府行使立法提案权。(4)通过法律确定在不侵蚀中央税基的前提下地方可对区域性税源开征新的地方税种；(5)税收立法权的划分只在中央和省、自治区、直辖市之间进行。
（四）完善税收法律体系
1.制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容。在我国现有税收法律法规的基础上，借鉴其他国家的经验和做法，制定税收基本法或税收通则法，对税法的定义、纳税人权利与义务、税收立法、税收执法、税收司法、税务争讼、税务中介等，进行明确的界定，以使其对上能够与宪法相衔接，对下能够统领和指导其他的税收法律和法规。
2.改授权行政机关立法为主为国家权力机关立法为主。把经过长期实践证明符合我国现阶段国情的税收行政法规，尽快报请全国人大及常委会审议通过成为正式的法律，改变现行立法与执法于行政机关一身的状况。
3.制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。我国目前规范税收关系的法律是《征管法》，经最新修订后基本上适用于我国当前实际。随着全社会法律意识的增强，以法治税环境的改善，再进一步考虑制定税务机构组织法，纳税人权利保护法，税务违章处罚法，税务代理法，税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等，以进一步规范行政机关税务执法行为，司法机关税务司法行为，切实保护纳税人及其他税务当事人合法权益。
（五）实现地方税收管理权均等化
改革开放以来，中央向地方下放税收管理权具有明显的倾斜式特点，形成了经济特区——沿海经济开放区——沿海开放城市——内地等不同的梯次，使分权化的改革比较顺利地渡过了试验期，其成效显著。随着市场经济的深入发展，倾斜式分权所潜藏的矛盾和问题越来越突出，效力衰减，负效应加大。为此，解决倾斜式分权与市场经济发展的矛盾就必须实现地方均权，即在合理划分中央与地方税收管理职责权限的基础上，使同级地方依法具有同等的地位，享有同等的权力。
（六）建立中央与地方、地方与地方之间税收关系协调机制
税收管理权限的划分，实质是中央和地方、地方与地方间经济和财政利益关系的调整。只有通过体制改革和制度创新，建立科学合理的税收关系协调机制，才能正确处理中央与地方、地方与地方的税收关系，避免暗箱操作、地方向个别部门寻租以及地方与地方间不公平竞争等弊端。从我国的实际情况来看，可考虑在全国人大常委会和全国政协常委会中设立税收委员会，其成员来自各省、自治区、直辖市的代表，加上中央代表、讨论、审议和通过所有涉及税收管理方面的重大决策和法律规定，并可设立以专家学者为主的顾问小组或政策办公室，进行科学论证等具体工作。
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