环境财政：构建公共财政体制的突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,公共财政论文,体制论文,财政论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽快建立适合我国国情的公共财政体制，已经在社会各界取得共识。但由于操作层面上对构建的途径还存在较大歧义，所以收效不够理想。这种歧义的焦点又集中反映在如何选择构建的突破口上。当前对我国经济、社会发展最具制约作用的环境问题，不但具有一般的社会公共性，而且还具有逼人的现实紧迫性，是各级政府必须倾注财力着重加以解决的首要问题。环境财政既是聚好用好财政资金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系链条中能够带动其他环节的主导环节，所以，我们认为，只有选择环境财政作为突破口，公共财政体制建设才会有较大作为。
一、环境财政与公共财政的关系
(一)环境财政与公共财政是局部与整体、被包容与包容的关系
公共财政是在市场经济条件下，政府以社会管理者的身份为满足社会公共需要而进行的财政收支活动。其目的是为社会提供公共产品和公共服务，以保证国家机器的正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的主旨是满足社会公共需要。这种公共需要包括国家行政管理、国防、外交、社会法制、社会治安、社会监察等政权建设和国家安全事项，以及教育、科技、文化、体育、公共卫生、社会保障、赈灾扶贫等公共事业和水利、交通、能源、市政建设、生态环境保护(以下简称环保)等公益性基础设施建设，等等。由此可见，以生态环保为目的指向的环境财政，无疑是公共财政的一个重要组成部分，它们之间的关系就应该是局部与整体、被包容与包容的关系。
(二)环境财政与公共财政的社会功能具有完全的一致性
1.满足社会公共需要的特性。这是公共财政最基本的功能特性，其突出的“公共性”与市场经济中的赢利性、竞争性相排斥。公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现整体公众利益。环境财政恰恰具有这样的功能。因为环境财政所要解决的环境问题具有极大的社会公共性，社会的一切公共需要无一不与环境相联系。
2.以法制规范为基础的特性。市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的公共财政必须以法制规范为基础。从公共财政的收入来看，最主要的形式是税收，同时辅之以少量必要的收费和罚没收入，还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行的国债收入。组织这些收入，必须严格按照有关法律规范行事。从公共财政的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。我国的财政支出也是如此。各级政府必须严格执行经同级人民代表大会审议通过的预算，如有特殊原因需要调整预算，也必须提交人民代表大会审议并接受监督。环境财政的预算和支出也必须完全按照法律规范行事。
3.宏观调控的功能特性。财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等方面的财政政策对经济运行实施宏观调控。环境财政同样具有宏观调控的作用。这种作用主要是通过解决宏观环境问题来实现的。特别是在环境问题已经严重制约经济、社会发展的今天，这种作用表现得尤为突出。
(三)环境财政在公共财政中占有特殊重要的地位
环境财政在公共财政中所占有的特殊重要地位，是由环境在经济、社会发展中的重要地位决定的。在市场经济条件下，市场是配置资源的主要力量，市场体制和机制是促进经济、社会发展的主导力量。但主要力量和主导力量都不是基础力量。环境容量或称环境承载力才是经济、社会发展的基础力量。如果这个基础力量脆弱即环境容量萎缩或环境承载力下降，即便市场牵引的主导力量再强大，经济、社会的发展也会因为缺乏环境提供的物质支持和条件支持而难以为继。由此可见，环境承载力在经济、社会发展中的基础性作用是无可替代的。理论和实践证明，在经济与社会发展中，市场对环境这样的公共物品的作用往往是失灵的，这就需要政府发挥自己独特的作用加以弥补。政府要发挥这种独特的作用，最直接、最有效的办法就是建立和运用环境财政，把环境财政锻造成公共财政链条中的主导环节，让这个主导环节牵引其他环节一道来解决经济、社会发展中的环境“瓶颈”问题。
二、把环境财政作为建立公共财政体制突破口的基本理由
建立公共财政体制是一个纷繁复杂的系统工程，环境财政是公共财政体系中的一个占有特殊重要地位的子系统。那么，完成这样一个系统工程为什么要首选环境财政作为突破口呢?
(一)环境财政所要解决的环境问题具有非常明确和具体的社会公共性
1.环境财政有利于提高和完善环境这个生产力的基本要素。古往今来无数事实证明，环境与生产力是不可分割的一体化的事物。从微观构造分析，也会得出环境是生产力构成要素的结论。这种结论用农业生产力中最简单的模型即可证明：农业劳动者通过劳动工具耕种土地这个劳动对象，按照生产力三要素论来讲，已经形成了生产力的雏形，按系统论的多要素或五要素论来考察，科学技术和管理这两大要素也分别强化、物化和运筹到三个实体性要素中来，生产力的构成更加完整和丰富了。但这时，如果土壤里水分不足或光照期不够，农业生产力就不能正常运动，就不能收到预期效果。这就证明了水和光照期这些环境因素实际上已经是生产力的一个组成部分，没有这个组成部分，生产力就不完整，就很难运动并达到目的。由此可见，环境因素同劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和管理这些要素一样，都是构成生产力的不可或缺的要素，因为它是条件性要素。[1]
2.环境财政有利于实现环境权利这个最基本的人权。传统的人权理论认为，人权的基本内容包括生存权、经济权、政治权、文化权和发展权。我们认为，这样认定人权内容还不够全面，更不够彻底和本质，因为它们都还不是人权中最基本的内容。通过研究我们发现，环境权利才是最基本的人权，因为环境是人的生命和生存的基础，人是环境的产物，没有必要的环境就没有人的生命和生存，就更谈不上享受和发展；环境是经济发展的载体和条件，人类的任何经济活动都必须以一定的环境来承载和需要环境来提供资源作为劳动对象进行生产，脱离环境的经济活动是不存在的；环境是发展的必要条件，发展离不开环境，环境决定着发展，可持续发展必须建立在环境承载力允许的基础上。把环境权利提到这种高度上来认识，是人权理论发展的一个新突破。它不仅使人权概念有了新的内涵，而且也为人类自主地保护和改善环境，自觉地协调自己与自然界的关系，自觉地为实现可持续发展奠定了坚实的理论基础，提供了锐利的思想和法律武器。环境财政的目的是解决环境问题，提高环境质量，这就当然地有利于实现环境这个最基本的人权。
3.解决环境问题更容易为公众所普遍接受。我国环境问题已经积重难返、愈演愈烈，不但危及经济、社会发展而且已经危及我国人民的生存和健康，公众反响极为强烈。其中最强烈的反响就是要求大幅度增加环境的财政投入。第六次全国环保大会已顺应民意做出这方面的许多决定。决定指出，要完成“十一五”期间环保的主要任务，实现“十一五”期间环保的目标，必须进一步增加环境的财政投入，必须把环保投入作为公共财政支出的重点，保证增加幅度高于经济增长速度。这一决策已折射出中央政府要坚定不移地建立环境财政体系并把其作为建立公共财政体制突破口的决心。
(二)只有在环境财政上突破才能逐步解决当前乃至今后的环境“瓶颈”制约
当前乃至今后相当长的一个时期内，我国环境问题对经济增长的“瓶颈”制约作用不但依然存在而且还会越来越突出，正如国家环保总局局长周生贤明确指出的，“我国环境形势依然十分严峻，环境问题严重制约经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。主要表现为：主要污染物排放总量大，环境污染严重，生态破坏问题依然突出；环境制约经济社会发展，影响我国国际形象和对外贸易。”[2]
事实让我们清醒地看到，我国长期以来的经济增长和社会进步都是以资源的超级耗损和环境的过度破坏为代价的。环境问题不但积重难返，而且愈演愈烈。不举全党全国之力来集中、迅速、有效地解决严峻的环境问题，我们民族的中兴大业将要毁于一旦。为此，在中共十六届五中全会的《建议》中，党中央提出要把节约资源作为基本国策，并提出了要大力发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调等一系列高瞻远瞩的战略决策。环境问题具有鲜明的社会公共性。解决环境问题具有明显的市场失灵性。面对如此严峻的环境问题，靠市场的机制作用是不能奏效的。因此，要落实中央的战略决策，就必须充分发挥政府行为，迅速建立起科学可靠的环境财政体系，用公共财政的强大力量来有所作为。
(三)当前我国建立环境财政的条件已经基本成熟，具备了客观可能性[3]
1.我国经济总量和财政收入持续增长为环境财政体系提供了雄厚的财力保证。2005年GDP达到18.3万亿元，比上年增长10.2％；全国财政收入达到31 627.98亿元，比上年增长19.8％。其中，中央财政总收入17 249.79亿元，按可比口径比上年增加2 581.02亿元(已扣除新增出口退税指标584.11亿元)，增长17.6％，地方财政总收入26 565.72亿元(含中央税收返还和补助收入)，按可比口径比上年增加4 158.13亿元，增长18.6％，尤其是中央政府财力的快速增长，为建立环境财政体系提供了良机。
2.政府公共财政改革为建立环境财政体系创造了良好的外部环境。中共十五届五中全会首次明确提出，“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。温家宝总理在2005年的政府工作报告中再次提出建立和完善公共财政。这标志着公共财政在中国被正式确立为社会主义市场经济下财政改革的目标模式。从1999年开始进行的公共财政改革，其主要内容包括推行部门预算管理、收支两条线、国库集中支付以及政府采购等财政管理制度，规范财政资金从分配到使用的全过程。环境保护是典型的社会公共事务，理所当然地应该和国防、教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等一样纳入公共财政的范畴，使环境财政成为公共财政的重要组成部分。
3.财政部已经正式把环保纳入政府预算支出科目，为建立环境财政奠定了坚实的基础。财政部在推行公共财政改革过程中，拟正式施行新的政府支出功能分类，增加了“211环境保护”科目，包括10大款50小项。这个支出分类科目基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事物，它使环保在政府预算支出科目中有了户头，是环境财政体系的一项基本制度，也是增加政府环保投入的重要保障。为了保证该科目发挥作用，一方面需要把目前由各个部门分别管理、散落在不同科目、以不同形式存在的环境财政支出资金，统一纳入环保科目实施预算内管理；另一方面需要指导帮助地方财政和相关部门，根据地方的实际情况，开展建立环保政府预算支出科目的工作。
4.社会公众环境意识的迅速提高为环境财政体系的建立打造了坚实的社会基础。制度和政策说到底是公众意识的正确体现。当今世界各国，特别是发达国家，公众环境意识越来越强烈地影响着国家环境政策和其他政策的制定。公众环境意识对环境政策的影响，更为重要的是直接影响环境政策实施的效果。所以，一个国家或地区的公众环境意识水平，往往会决定该国和地区环境政策的特点及其实施效果。1992年世界环境与发展大会之后的十几年来，由于各级政府的积极引导，加之老百姓的切身体验，我国公众的环保意识得到空前提高，并对国家环境政策产生了极大的影响。其中最突出的关注内容则是政府对环保如何投入和如何引导投入问题，实际上就是我们说的如何建立环境财政的问题。这种情况在每年一度的“两会”上可以看的十分清楚。
综上所述，我们认为，建立我国环境财政体系的天时、地利、人和等“万事”具备，而且不欠“东风”，决策者应该抓住这千载难逢的历史机遇积极推进，不必迟疑。
三、建立环境财政体系的基本构想
(一)发挥各级政府财政预算的主导作用
1.将环境财政纳入目前正在建立的公共财政体系框架中，强化政府的环境财政职能。在中央和地方财政支出预算科目中建立环保财政支出预算科目，稳定提高政府财政对环保的支出，环保财政支出内容应包括环境行政管理、环境监理、环境监测、环境规划、环境标准、环境信息、环境宣传和环境科学研究等。
2.国家应重新科学地核定环保投入占GDP的恰当比例，为环保目标的实现提供足够的资金保障。除了参考国际上的成功经验和我国自身经验之外，更为重要的是根据绿色GDP核算原则理性地找到环保投入与GDP之间恰当的比例关系。
3.要把各排污单位上缴的排污费当作预算内资金纳入国家所有的环保专项资金体系统一管理使用，取消原来的无偿返还政策，中央财政和地方财政要按事权来划出适当的比例，集中管好用好这笔来源稳定、数额不菲的资金。
4.根据环境事权的划分，政府将承担或部分承担不适宜企业和社会资金投资的环境公共基础设施、跨地区的污染综合治理、自然生态环境修复保护与建设以及履行国际环境公约等方面的投资。中央和地方政府可以考虑组织发行中长期环境建设债券或环保福利彩票。
5.利用政府的信用资源，积极争取国际金融组织、国外政府的优惠贷款和各种援助。政府在环保投融资工程中，要特别注意财政信用、银行信贷和投资三者之间结构的合理性。
6.制定和完善环境税收政策，如开征包装物、废物、含磷洗涤剂、臭氧层耗损物质、废旧电池、废旧家用电器等有害环境的产品税，并把其作为增加环保财政预算的财政收入来源。
7.为了强化政府对环境投资的宏观调控能力，建议建立中央、地方或跨地区的环保投资基金或环保投资公司。
(二)依靠政府主导建立高效的环保投融资体制
1.要发挥政府的政策导向和组织协调作用，利用政策打通环保投融资的“瓶颈”，把政府的组织协调优势和金融机构的融资优势结合起来，推进环保投融资市场建设，为国家重点环保区域和重大环保项目提供大额政策性贷款支持。
2.政府要发挥财政、信贷和证券三种融资方式的合力。利用财政融资的杠杆和基础性作用，调动更多的资金进入环保领域；增强信贷融资的支持力度和效率，积极为环保投融资走向资本市场创造条件。
3.继续加大环保领域对外招商引资步伐。环保基础设施领域是外商一直看好的投资领域，近些年来，美国、法国、德国、意大利、挪威、日本、加拿大等国厂商通过各种形式纷纷来我国环保领域投资办厂。今后，环保领域应该继续解放思想，调整政策，改善投资环境，采取多种形式利用外资，吸引更多的国外投资者。
4.探索建立环境风险投资机制。要加快建立政府引导、社会参与、共享成果、共担风险的市场化环保科技投资体制。加大对现有高科技风险投资公司的扶持力度，引进非国有资本或进行资产重组，使其具有较为雄厚的资金实力和再融资能力。采取“政府引导、民间参与、合理组合、市场运作”的模式，探索组建公司型环保投资基金。
5.积极利用商业银行、政策性银行和国外金融机构的信贷资金。支持商业银行独立审贷、独立评估、自主决策、自行承担风险和责任。积极争取国家政策性银行的信贷资金，充分利用世界银行、亚洲开发银行和国外政府的低息贷款及国内外民间组织的资助。
6.完善中小企业融资担保体系。鼓励成立以市场原则进行规范运作、投资主体多元化的具有法人资格的中小企业担保机构向各类中小企业提供信用担保，从而吸引广大中小企业投融资于大量的、规模较小的环保基础设施。
7.积极利用各种新型的环保项目融资方式。首先，充分采用BOT融资方式，为新建大中型环保基础设施项目筹集资金。BOT方式是国外风靡的融资方式，近十几年登陆我国后也取得了很大的成功。其最大的优点有两条：一是投资主体产权明确，项目建成后经营主体明确，容易形成具有现代企业制度的法人治理结构，使得环保基础设施运行顺畅，运营效果好；二是节省政府大量财政资金。一般情况下，政府规制出一些必要的政策和拿出一定的建设用地即可搞定。值得注意的是，在操作程序和环节上要结合本地的具体情况，有所斟酌地制定一些必要的原则。其次，积极推行TOT融资方式。这种方式是通过转让大型基础设施的经营权，盘活存量资产，筹集再建设资金。由于资金、技术、管理等诸多原因，全国各地有相当数量的环保基础设施运营状况不好。要改善这种状况，政府又缺乏必要的资金，在这种情况下，推行TOT方式进行融资是行之有效的。政府主管部门将现有环保基础设施的经营权有偿转让给融资方以形成新的经营主体，新的经营主体取得经营权后可以完全按照市场化原则和机制进行运作，从而取得良好的运行效果。政府方面不但盘活了国有存量资产，而且又筹集了可观的再建设资金，可谓“一箭双雕”。[4]
(三)积极引导社会资金和境外资金投入环保领域
1.政府要为企业和社会投资者建立一个稳定的政策环境，确保他们在环保护投资中取得合理的经济回报。稳定的政策环境应该具有“大棒加胡萝卜”的特点：一方面，政府应该严格依法执法，促使污染企业或违反法规标准的企业提供足够的环保投入；另一方面，政府也应制定一些环境服务的税收和价格优惠政策，使境内外民间资本有投资环保领域的冲动。
2.政府要坚决从一些经营性的环保领域退出。一些环保公用设施，如收费的污水处理厂、垃圾处理厂等，由于具有比较稳定的现金流，只要收费标准和价格合理，使得投资者有合理的投资回报，完全可以授权经营的方式交由企业(包括外商、国企、民营企业等)投资和运营，政府只要监督该企业是否达到环保要求即可。
3.政府要主导和引导能够进行企业化经营的环保公用单位改制为有限责任公司或股份有限公司。改制后再通过增资入股、发行公司债券、股票上市等方式吸引其他企业或个人投资。
4.政府要尽快全面实施污水处理收费、垃圾处理收费、危险废物集中处理收费等环境收费制度改革。允许环保公用设施经营单位根据“保本微利”或“社会平均回报”的原则自行确定收费标准和服务价格。
(四)建立健全环境财政转移支付制度
我国环境财政转移支付制度的建立应该从近几年刚刚起步的生态补偿工作入手，认真总结各地在退耕还林方面所积累的成功经验，逐步把其延伸到城市水源地的发展与保护、江河上游水资源利用与中下游用水、生态屏障的建设与投入、喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化、草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题以及自然保护区的保护等各个领域。从现实情况看，我国生态补偿工作面临的问题和困难不少。解决这些问题的根本出路就在于加快建立健全环境财政转移支付制度，把生态修复和环保所面临的补偿问题完全统筹起来。
1.要坚持正确的构建原则。建立环境财政转移支付制度必须以科学发展观和“五个统筹”为最高原则，用以指导建立工作的全过程。还要以“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁受益谁补偿”为基本原则。此外，还要坚持因时因地制宜，区分具体情况，循序渐进的具体工作原则。
2.在中央和省级政府设立环境转移支付专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环保的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态环境补偿基金彩票。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。
3.完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环保结合起来，提高资源的开发利用率。
4.发挥政府主导作用，积极探索生态环境补偿的市场化模式。通过科学的环境定价和资源定价，推进环境排污权交易和培育资源市场，促进资源和生态环境的资本化、市场化，使这些要素的价格真正反映它们的稀缺程度，以达到节约资源和减少污染的双重效应。积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
(五)建立健全环保资金监管机制
环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分。长期以来，由于环保资金监管制度和机制不够健全，导致资金使用效率不高，也加剧了环保资金的短缺局面。当前我们在构建环境财政体系时，无疑要把这一环节锻造得结实牢靠。
1.建立环保资金信息公开披露制度。每年年初，中央和省、市环保局要会同同级财政部门公告本级年度环保资金的总盘子和各种专项资金的规模，并根据本级污染防治和环境保护重点，编制《环境保护专项资金申请指南》，在自己的网站上向社会公开发布。
2.环保资金的申请。(1)环保资金以项目形式申报。项目组织实施单位或承担单位通过其所在地的环保、财政部门联合向上级环保、财政部门提出申请。(2)申请材料分正文和附件两部分，正文为申请经费的正式文件，附件为每个项目的可行性研究报告。
3.项目审核及资金计划的下达。(1)各地申请环保资金的项目，由省环保局规划财务处指定专人受理，根据每年的资金申报指南要求对项目申报条件、材料完整性、真实性等情况进行预审。(2)省环保局规划财务处会同相关业务处室(或单位)组织专业人员对申报项目进行形式审查，分批报局务会审定。(3)省环保局会同省财政厅组织有关专家对通过形式审查的项目进行评审论证，并按项目的轻重缓急及专家评审结果进行排序，统一纳入项目库。(4)省环保局规划财务处根据年度资金总额和排序情况起草环保资金计划草案，并报省环保局资金审查委员会审定。(5)经省环保局资金审查委员会审定的环保资金计划，报送省财政厅征求意见，并在省环保局局域网上公布公示，接受社会监督。(6)对公示期间内无异议并与省财政厅达成一致意见的项目，由省环保局与省财政厅联合下达环保资金计划；对有质疑的项目，省环保局负责核实情况，对确有问题的项目，省财政厅可进行必要调整。
4.环保资金拨付。(1)环保资金应按项目进度分期分批拨付。一般情况下，项目开工后，拨付计划额度的50％；工程竣工、经验收合格后，拨付剩余部分。(2)贷款贴息资金实行项目竣工验收后一次性全部拨付的方式。(3)环保局规划财务处要根据项目工程进度情况，分批编制环保资金拨付计划，由主管局长批准后，向省财政厅国库处申请拨付。
5.环保资金使用的监督管理。(1)项目单位收到环保资金后，应尽快组织项目的实施。(2)项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金。(3)环保资金要实行单项核算、专款专用，不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出。(4)省级环保和财政部门对环保资金资助项目实行跟踪管理，对执行情况实行监督检查，对环保资金使用情况实行审计。对擅自挪用专项资金的项目单位，要追回已拨付专项资金，并10年内不再安排环保资金。(5)项目完成后，由省环保局、省财政厅组织验收，或委托市环保局、财政局组织验收，委托验收的项目要在验收后1个月内报省环保局和省财政厅备案。凡未通过验收的项目，不再拨付剩余环保资金。(6)省环保局建立项目专家库，每次项目审查和验收，随机从专家库中抽取2—3名有关行业专家参与，保证项目审查和验收的公正性，项目专家库要定期进行更新。(7)对违反有关资金使用规定的，任何单位和个人均可投诉和举报。(8)环保工作人员在资金管理中有收受贿赂、办事不公、故意刁难项目单位、拖延项目受理或拨付资金等行为，任何单位和个人均可投诉和举报。[5]
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