政策过程视角下的政府参与国际规则制定，本文主要内容关键词为：视角论文,规则论文,过程论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期：2012-08-16]
[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-9550(2012)09-0028-17
一 前言
近年来，越来越多的全球性问题超越了国家政府的治理范围，全球治理成为必需。国际规则所提供的原则与规范是全球治理机制的核心。国际规则的政策平台是国际组织，但政策过程往往由各国(地区)政府主导。部分国际规则具有国际法效力，但实施主体还是国家政府。面对这些特殊性，国家(地区)政府如何参与并影响国际规则的制定与实施呢？传统国际政治理论从国家的权力、利益、观念等角度分析国家参与国际规则制定的行为，给予我们一定的启发。但这些研究仍然无法打开政策过程黑箱，我们无法从中了解不同国家是如何在国际组织的平台上相互博弈影响规则制定的。
本文借鉴公共政策理论中的政策过程分析框架，以《保护和促进文化表现形式多样性公约》(以下简称《公约》)为例，力图分析国际规则制定过程中不同国家博弈的过程，探讨国家(地区)政府影响国际规则制定的因素，为我们理解国际规则制定的过程提供新的途径。本文的研究除了参阅大量相关文献资料之外，还对联合国教科文组织(UNESCO)总部官员、法国巴黎的文化教育工作者、中国驻联合国教科文组织代表处专家、联合国教科文组织驻北京办事处文化官员、联合国开发计划署驻北京办事处官员、博茨瓦纳驻华大使等八人进行了直接访谈。此外，本文第二作者曾作为执笔专家助理参与《公约》的中国履约报告撰写工作，整理各部委上交的相关文件资料。通过以上工作，我们收集了大量的一手资料，为本研究的分析提供了有力的例证。
之所以选择《公约》作为案例的研究对象，是因为文化产品与服务是跨界议题，反映了不同国际机制之间相互“碰撞”的问题。20世纪以来，电影、电视等大众文化产品在全世界传播，美国好莱坞电影票房及副产品收入占全球电影市场的份额从20世纪70年代末的60%升至2005年的90%。①有人认为，美国凭借雄厚的经济和技术实力，在全世界推广其文化价值观，导致很多发展中国家和地区的本土文化失去发展空间。20世纪90年代，以法国为首的欧盟国家、加拿大等国家(地区)政府提出“文化例外”原则，②要求全球自由贸易框架豁免文化类产品与服务。然而，事态在21世纪初发生了戏剧性变化。首先，“文化例外”议题淡出国际贸易谈判舞台，“文化多样性”议题取而代之，受到各国政府的重视和推崇。接着，联合国教科文组织于2005年通过了《保护和促进文化表现形式多样性公约》，但《公约》自2007年进入履约阶段，效果并不理想。
在运用政策过程分析框架分析《公约》形成和实施的同时，我们也希望能够解开《公约》形成过程中的两个谜团：其一，文化产品与服务的贸易问题为什么没能在世界贸易组织(WTO)框架下解决，却在联合国教科文组织的平台上发展为国际公约？其二，既然“文化多样性”理念在21世纪初得到各国政府的积极支持，《公约》自2007年开放缔约以来，为何各国政府的缔约和履约情况不理想？在文章最后，我们也将对中国政府参加国际规则制定提出相关政策建议。
二 政府参与国际规则的动因和有关《公约》的研究
(一)政府参与国际规则的特点
西方学界从权力、利益、观念等角度，阐述政府参与国际规则的动因。新自由制度主义学派代表罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)认为，在国际社会中，各国之间权力相互制约，国际组织则为国家的博弈与合作提供平台。这与新现实主义强调单个国家通过霸权实现国际稳定的解释是截然不同的。③基欧汉的理论一定程度上可以诠释本案例中某些参与主体的行为：不同国家(地区)政府在文化贸易问题上互动与博弈，联合国教科文组织则为其提供平台。但是，他的理论体系无力应对“文化多样性”议题的特殊性。苏长和指出，权力相互依赖理论根植于“成熟的自由主义”，强调贸易扩张的重要性。④并且，基欧汉将美国视为全球化的中心，认为“抗拒美国大众文化的思潮已经过去，全世界越来越多的电视和电影院播放好莱坞的电影”。⑤可见，基欧汉的理论回避了文化贸易可能导致世界文化趋同的问题，因此我们无法用它来解释“文化多样性保护”议题为何会发展为国际规则。
建构主义学者亚历山大·温特(Alexander Wendt)认为，观念在国际事务中具有建构作用，权力与利益的意义和内容来源于观念，单纯用权力和利益无法解释国家之间的关系。⑥同时，他强调国际社会能否形成共有观念，取决于国家对外政策决策者的道义和责任及其相应的行为选择。⑦温特的理论能够部分解释案例中的政府行为及影响——正是各国(地区)政府的共同支持与推动，才使文化多样性理念在国际社会出现并传播，这恰是温特所说的共同观念的形成过程。但是，温特的理论无法解释在《公约》制定过程中，为何很多政府的态度与行为发生了从积极到消极的转变。
海伦·米尔纳(Helen Milner)意识到现实主义与新自由制度主义都忽略了国际关系的关键部分——国内政治。她认为国家并非单一行为体，国家由不同偏好的行为体⑧构成，并且彼此之间进行政治权力斗争，共同影响国家在国际舞台上的表现。⑨米尔纳的国内政治视角为我们探索政府在《公约》制定过程中的差异化行为打开了重要窗口。但是，我们发现米尔纳所述的行为体偏好、政治权力斗争等，并非影响《公约》制定的直接因素。因此，我们需要在构建分析框架时，寻找与案例相关的其他国内政治因素。
以上这些国际政治理论从权力、利益、观念等角度进行的分析给予我们很多启发。基欧汉关于“权力相互依赖”的研究有助于我们理解国际舞台上各参与者之间的互动关系，温特的建构主义使我们认识到观念建构在国际社会中的重要性，米尔纳对国内政治的研究直接促使我们将这一视角纳入本案例研究中。但是，上述这些理论对《公约》制定的研究又都具有明显的局限性，无法回答以下这些问题：文化贸易问题为何从国际贸易平台转向联合国教科文组织？为何各国(地区)政府在观念上支持“文化多样性”，但行为却从积极转向消极？哪些国内政治因素导致政府行为的前后不一？为了回答这些问题，我们试图打开政策过程黑箱，探究政府在《公约》制定过程中的动机与行为。
(二)针对《公约》本身的研究
国内外学者对《公约》的研究可分为三类：第一，国际法角度的研究。王晓德对全球自由贸易框架下的“文化例外”原则进行了合法性分析，⑩认为“文化例外”很难得到国际上的一致认同，并预期《公约》能成为维护世界文化多样性的有力武器。迈克尔·哈恩(Michael Hahn)则指出，《公约》虽然试图超越世界贸易组织的条例，为文化多样性政策提供保护伞，但实际上却未能影响世贸组织成员的权利与义务。(11)克里斯托夫·格雷伯(Christoph Graber)探讨世贸组织相关条例与《公约》的对接问题，建议成立协调程序。(12)塔妮娅·芙恩(Tania Voon)认为《公约》的作用在于促使世贸成员国加大对文化产品问题的关注。(13)第二，《公约》内容研究。例如，雷切尔·史密斯(Rachael Smith)指出，《公约》的正式文本内容远低于大部分支持者的预期，抽象语言无法传递准确的政策内涵。(14)第三，“文化”的概念界定。奥利弗·古迪纳夫(Oliver Goodenough)指出，受经济贸易规则的影响，可将文化分为三类：高雅文化、民间文化和大众文化。其中，高雅文化和民间文化的经济和贸易利益有限，大众文化才是国际争论的焦点。(15)彼得·波什(Peter Bossche)进而把该范围缩小至电影、电视、音乐、大众书籍、期刊等领域。(16)凯特琳娜·斯特纳(Katérina Stenou)整理了联合国教科文组织1946-2004年期间“文化”定义的演变，指出“文化”最初的定义是艺术创造，如今则成为社会文化身份、经济、政治包容性发展等概念的综合体。(17)
以上这些研究工作详尽而准确地回答了《公约》发展历程中“是什么”的问题，但并没有回答“为什么”会有这些情况发生。我们想要知道，为何《公约》制定初期被寄予厚望，最终结果却令人失望呢？现有理论中的权力、利益、观念等因素，能否解释《公约》前后不一的政策过程呢？下面我们将剖析《公约》的政策过程和国家(地区)政府的参与，以期找到上述问题的答案。
三 基于政府意愿与能力的国际政策过程分析框架
学术界对于政府参与国际规则的研究以国际政治、国际关系视角为主，集中在以下两个方面：一是政府参与者的动机，包括利益、权力和观念等，如权力的相互依赖、共存观念下的共有期望实现等；二是将政府参与视为国内政治偏好的累积结果，如海伦·米尔纳强调国内政党互动对政府参与国际事务的影响。我们通过对《公约》制定过程的实证调研分析发现，各国政府在国际组织的平台上如何对国际规则制定产生影响与不同利益相关者在国内政策过程中博弈的情况十分相似。因此，我们可以借助政策过程理论，对国际规则的制定做更细致的过程分析。
(一)国际规则制定的三个阶段
政策过程具有多阶段特性。政策过程的阶段论思想来源于哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)的政策科学传统。此后，詹姆斯·安德森(James Anderson)将政策过程分为政策议程、政策形成、政策通过、政策执行、政策评估五个环节，加里·布鲁尔(Garry Brewer)和彼得·德利昂(Peter Deleon)又将政策过程分为创意、估计、选择、执行、评估和终止六个阶段。(18)这种阶段论框架是政策过程分析的基本模式。政策过程分析迄今为止主要用于国家内部的公共政策分析。按分析层次和范围划分，除了阶段论以外，还有三种分析框架：制度主义分析框架、行为主义分析框架和系统论框架。制度主义分析框架关注特定规则下人们面临的激励和选择；行为主义分析框架以政策系统中的个体或团体作为研究对象，关注非常规事件或重大决策改变；系统论框架关注在政策过程中内部组织与外部环境的共同影响。(19)与后三者相比，阶段论框架虽然不具备因果关系，但它的简洁性带来了必然的优势：一是可以在分析过程中吸收其他研究框架的相关要素；二是对各类规则制定问题有极大的包容性，这其中也包括国际规则制定的问题。
在国际政策制定过程中，虽然参与主体发生了变化，基本的政策制定流程仍然符合阶段论框架。我们发现，一些针对国际规则制定的研究与传统阶段论框架关系密切：例如，韦宗友对国际议程设置的研究，考特尼·史密斯(Courtney Smith)对国际规则决策过程的研究，乔尔·奥斯特赖克(Joel Oestreich)对国际规则实施的个案研究等。(20)当然，国际规则制定有其特殊性和复杂性，例如，涉及跨国多层面的角色互动、议程平台的多样化、政策议程设置与政策内容制定之间的独立性、政策实施主体的转移等。因此，我们需要从已有的政策制定理论中获得启发，同时针对《公约》制定的实际情况，建构合理的政策过程分析框架。
第一，议程设置。在国际规则议程设置阶段，国家(地区)政府通过游说、发起倡议等渠道，将议题纳入国际议程平台。根据约翰·金登(John Kindon)的研究，政府类似于政策企业家，当政策之窗打开时，“政策活动家，即那些愿意投入时间、精力、信誉、金钱以及在可以预见的未来获得有意追寻的重大物质回报的人，必须迅速抓住机会开始行动”。(21)
第二，政策内容制定。国际政策的内容制定依赖于多方谈判。保罗·萨巴蒂尔(Paul Sabatier)指出，在以政策产出为导向的谈判中需要三种变量的共同作用：冲突的程度、问题的可分析性以及专业讨论论坛的存在。并且，他假设“当某个信息充分的问题存在中等程度的冲突时，跨越不同信念体系的以政策为导向的学习最有可能发生”。(22)詹姆斯·萨本缪斯(James K.Sebenius)对国际谈判进行了分析，认为在多方谈判中，需要根据自身的需要，接受或否决他方提出的提案。一个各方都受益的选择(例如部分地接受、而非无条件赞同的合约)，可以减少各方的利益冲突。当议题改变或者谈判的主要方面发生变化，则可能达成的谈判结果也随之变化。(23)
第三，政策实施。在国际规则的实施和评估阶段，政策实施的主体通常仍是国家(地区)政府。因此，政府的政策实施能力将直接影响到国际规则最终的实施效果。
(二)政府参与者的意愿与能力
传统国际政治理论倾向于将政府的参与动机分解为利益、观念、权力等，但从政策制定过程而言，参与者的动机往往是混杂而非单一的，选择意愿和能力的视角更贴近国际规则制定的实际情况。
1.政府参与意愿：观念还是利益？
观念和利益是国际政治理论不同流派的核心概念。但在政府参与国际规则制定的过程中，政府的参与意愿是基于观念还是利益，并不会对国际规则制定产生泾渭分明的影响。真正重要的问题是，如何让自己的参与意愿转化为其他参与者共有的期望。尤其当政府作为一个议题的推动者而不是跟随者时，对观念的建构至关重要。
2.政府能力：对外还是对内？
有学者指出政府能力的界定是多元化的，包括行政主体、行政环境(客体)、政府与环境互动关系、政府政策等角度。(24)本文从研究的操作层面而言，归纳出三种具体的政府能力，即政府在国际组织中的运作能力与影响力、本土政策环境、官僚机构的统筹协作水平。我们把政府能力划分为对外和对内两种能力，前者是政府在国际组织中的运作能力后者则是本土政策的完善程度、官僚机构的统筹协作能力。两者之间各具其用。在国际组织中的运作能力，体现在政府将议题推向某个国际组织议程平台的过程，本土政策环境和官僚机构统筹能力则会对规则文本制定以及政策实施产生影响。
3.意愿和能力：孰轻孰重？
政府的意愿和能力在国际规则制定的不同阶段，其影响机制是不同的(参见表1)。政府参与意愿在议程设置阶段非常关键。由于这阶段只需要赢得国际舆论的广泛支持，而不涉及政府义务的具体承诺，因此政府积极的参与意愿就能对议程设置起到推波助澜的作用。
政府能力的三个方面则分别会影响规则制定的不同阶段。首先，政府如果作为一项议题的推动者而非跟随者，则需要在国际组织中具有相当的运作能力，使议题被国际议程平台接收成为可能。其次，本土政策环境直接影响国际规则内容制定。由于政策内容制定是多方协商的过程，各政府代表都会基于本国利益进行谈判，排除草案中不利于本国利益的内容。如果与议题相关的本土政策环境良好，则政府会期望国际规则对其多加保护，明确政府的义务和权利；反之，则会尽量淡化国际规则的强约束力，使其沦为一纸空文。最后，本土官僚机构的协作能力会对国际规则的实施产生影响。面对国际规则议题的复杂多样性，政府往往没有单一的官僚机构可以完全应对。因此，相关官僚机构是否具有统筹协作的能力，直接影响国际规则的实施效果。
四 国际规则制定过程分析
在对《公约》的形成过程进行梳理后，两个最核心的问题呈现出来：一是“文化多样性保护”议题为何受到世界各国政府的广泛支持，发展为联合国教科文组织的国际公约？二是《公约》自2007年开放缔约以来，为何各国的缔约和履约情况不理想？下面我们运用上一节讨论的参与意愿和政府能力的框架来解释这个局面的形成。
(一)《公约》制定中的政府参与者、参与行为与动因
联合国教科文组织的224个成员均参与了《公约》的制定，按参与行为可分为三类：第一类，始终支持和积极推动《公约》的发展，以法国等欧盟国家和加拿大为代表；第二类，自始至终反对《公约》的制定，以美国为代表；第三类，从积极参与演变为消极应对，以众多发展中国家为代表。以下，我们具体描述这三类政府参与者的行为，并分别剖析其行为动机和原因。
1.法国等欧盟国家和加拿大——高意愿、强能力的积极推动者
法国等欧盟国家和加拿大对于《公约》制定抱有强烈的意愿，一方面出于实际的经济利益，更重要的是源于国家长期形成的文化理念。为了保护本土文化产业，以法国为首的欧盟国家和加拿大一度热衷于参与相关国际贸易规则的谈判，(25)直到1998年国际贸易框架下的谈判失败，(26)“文化例外”原则不再受到国际社会认可。值得注意的是，虽然世贸框架未能彻底解决文化产品和服务的贸易问题，但在大部分情况下，各国政府仍可利用“最惠国待遇豁免”等途径保护本土文化产品与服务。例如，《服务贸易总协定》(GATS)允许成员豁免文化政策措施方面的最惠国待遇义务，包括欧盟、加拿大和瑞士在内的很多世界贸易组织成员，在视听服务领域没有做出任何承诺。(27)然而，以法国为首的欧盟国家和加拿大显然不仅仅是为经济利益而战，消极被动的贸易“豁免权”并非其最终目标。它们将视角转向联合国教科文组织，力促“文化多样性保护”的国际传播与合法化。
法国等欧盟国家和加拿大在实现理念目标的过程中展现了政府能力，主要体现在两个方面：一是在国际组织中的运作能力，二是完善的本土文化政策以及成熟的官僚机构。
在国际组织中的运作能力方面，体现为“影响”联合国教科文组织以及“运用”国际公民社会的作用。首先，法国等欧盟国家与联合国教科文组织保持步调一致。1998年世贸谈判失败，同年联合国教科文组织在斯德哥尔摩会议上提出“文化多样性”理念，法国文化部长凯瑟琳·陶德曼(Catherine Trautmann)随即表示支持“文化多样性”理念，欧盟于2000年发表了《欧洲理事会：有关文化多样性和国际贸易协定的战略文件》。联合国教科文组织于2001年通过了《世界文化多样性宣言》，被公认为是《保护和促进文化表现形式多样性公约》的前身。其次，法国和加拿大巧妙运用公民社会的国际影响力。加拿大政府委托加拿大文化遗产部组成国际文化政策网络(INCP)，于1998年召集59个国家文化部长会晤，用以“开拓和交流新的文化政策议题，并致力于发展文化多样性策略研究”。(28)加拿大政府还支持成立了国际文化多样性网络(INCD)等公民社会团体，强调“文化产品和文化服务的贸易纷争，应该由文化专家来协调解决，而不是由贸易领域专家来负责”。(29)法国政府于1997年支持成立了“文化多样性法语联盟”，该组织宣称其职责是“团结各类专业文化团体，维护在全球贸易威胁下的本土文化多样性”。(30)1998-2001年，这些组织极大地拓展了国际舆论平台。对于政府与国际非政府组织的关系，联合国教科文组织总部专家表示：“国际文化多样性网络由加拿大政府支持，文化多样性法语联盟以及法语国家的国际联盟由法国政府支持。联合国教科文组织没有在经济上支持公民社会，但我们一起工作。”(31)
以法国为代表的欧盟国家和加拿大完善的本土文化政策和成熟的官僚机构，是推动其积极参与《公约》制定的重要保障。法国自路易十四执政时期以来，一直将文化视为国家最优先考虑的议题。戴高乐政府以来的国家文化政策包括高财政投入、立法保护本土文化、(32)制定支持本土创作的政策、重视文化对外推广(33)等方面。(34)自1922年开始，法国文化部在所有文化政策和措施的制定协调中扮演了最为核心的角色。它们积极推动法国文化产品出口，法国外交部和其他部门则共同协助其工作。(35)
加拿大的多元文化政策是历史留下的积累。一百年前，加拿大并不是多元文化汇聚的移民国家，英国文化占据其社会主导地位。此后，加拿大的移民群体逐渐形成了新的加拿大身份认同，并迫使政府于1971年通过了多元文化政策。这也使得加拿大成为西方第一个推行多元文化的国家。加拿大政府于1988年颁布了《加拿大多元文化法》，再一次将多元文化确立为法定政策。(36)为了适应《加拿大多元文化法》，政府专门成立了“加拿大遗产部”，负责统筹实施各种多元文化项目。
欧盟自20世纪80年代开始加快文化领域的一体化进程，抵抗外来文化入侵。电视无国界指令(TVWF Directive)为欧洲电视节目自由流通创造了条件，鼓励欧洲本土电视作品的制作和传播；(37)音像媒体服务指令(38)(对电视无国界指令的补充)明确规定，“成员国应当确保接收的自由，并且在疆域上不能对其他成员国的音像媒体服务有所限制”。联合国教科文组织总部专家认为，“欧盟国家在文化领域面临着双重选择：一方面，它们倾向于创造地区性的自由市场；另一方面，它们希望在国际层面实行文化产品的豁免”。(39)
2.美国——低意愿、强能力的坚决反对者
美国政府无论出自经济利益还是文化理念，都不具有支持《公约》的意愿。首先，美国在全球文化市场的巨大经济利益决定其不会支持具有贸易保护色彩的国际公约。其次，美国政府理解的文化发展与《公约》体现的理念背道而驰。美国著名经济学家泰勒·考恩(Tyler Cowen)在其著作《创造性破坏——全球化与文化多样性》中，承认全球化对传统文化的破坏力，但同时指出“创造性破坏”可以使人们以更积极的态度面对世界文化，认为好莱坞电影占领全球市场是其自身努力的结果，只有市场竞争才会使世界文化发展繁荣。(40)此外，美国长期以来指责联合国教科文组织“总是带着强烈的政治色彩”，认为其对第三世界的过度庇护导致了美国在国际社会中的孤立。美国于1983年退出联合国教科文组织，2003年重返则被认为是九一一事件以后的一种外交战略，并没有消除理念上的芥蒂。因此，美国与联合国教科文组织在建构文化领域国际规则上缺乏基本共识。美国政府在《公约》草案的特殊修改申明中指出：“这一拟定中的《公约》舍本逐末……一个观测站或者其他机制并不应该成为《公约》的结构，以此来约束和限制成员国的具体国际战略。”(41)
美国政府在文化领域的能力体现为“特殊”的不干预政策——美国政府看似既没有文化政策也没有文化职能部门，但依靠强大的社会组织却实现了很多国家政府无法完成的目标。例如，美国电影协会作为“好莱坞院外活动集团”的代表，一方面游说议会制定有利于自由市场的政策，另一方面则大力拓展全球市场，消除各国对美国文化产品的贸易壁垒。(42)此外，美国凭借其特殊的国际地位和实力，在国际事务中往往不愿恪守多元主义承诺，表现之一是很少签署与人权相关的国际条约。(43)
3.发展中国家——高意愿与低能力的无奈矛盾者
发展中国家普遍在观念上反对发达国家的文化入侵，因此最初都对“文化多样性”理念采取积极响应和支持的态度。参与《公约》草案意见修改的中国专家曾向我们透露各国(地区)政府的参与态度，“非洲国家之间有国际组织，七十七国集团在很多问题上和中国走在一起，印度代表强调印度也是发展中国家，虽然印度的宝莱坞电影很发达，根本不惧怕外来文化的入侵，但印度还是愿意和发展中国家站在一起”。(44)2003年，加入国际文化政策网络的国家政府超过80个，(45)其中大多数都是发展中国家(地区)政府。
然而，在《公约》文本的制定和实施过程中，发展中国家却是“心有余而力不足”。由于本土政策环境不成熟，明确清晰的《公约》草案内容令发展中国家(地区)政府感到担忧，唯恐《公约》会对国家和地区不确定的未来文化、经济发展走向产生束缚。为了规避风险，各发展中国家政府纷纷建议淡化《公约》草案中的强约束性条款，无暇顾及此举对《公约》制定可能造成的负面影响。例如，博茨瓦纳驻华大使曾向我们解释其政府迟迟不愿缔约的原因：“博茨瓦纳政府在意愿上是希望加入《公约》的。但是《公约》作为国际法，就有法律义务和责任，这会给博茨瓦纳的国内法带来影响。我们需要首先弄清楚这些影响是怎样的。”(46)
中国政府参与《公约》制定的表现就体现了高意愿与低能力的问题。2003年，中国文化部部长作为国际文化政策网络的成员之一，与当时的法国总统就“文化多样性保护”议题交换了意见，中方表达了强烈的支持态度。中央高层领导批示文化部，要认真参与《公约》制定，不能让中国利益受到损害。然而，中国政府在参与《公约》文本制定中十分慎重。据参与《公约》草案意见修改的中方专家分析，“各国由于法律环境不同，本土的文化政策不同，因而提出各种修改意见。对于中国而言，《公约》草案的修改重点，是要求文字内容和国内政策不可以有矛盾”。(47)中国政府在《公约》草案的修改意见中，对草案中的一些定义非常谨慎，例如文化产业、文化多元化、公民社会等。由于当时国内的政策环境不是十分开放，面对诸如公民社会参与等话题，中方建议《公约》采取模棱两可的抽象措辞。(48)
中国在2006年缔约以后，由于相关部门之间的统筹协调能力不强，履约情况差强人意。2012年中国履约报告(49)的撰写工作由文化部牵头，新闻出版总署、广电总局、商务部等部门参与，联合国教科文组织全国委员会则没有参加。笔者在参与报告撰写的过程中，感受到文化部在各部委间的统筹能力不强，各部门之间缺乏深入协作。例如，文化政策制定与实施内容方面的汇报与《公约》没有直接关系；没有部门负责对《公约》实施情况进行评估。除了履约报告以外，我们观察到由于政府相关部门之间缺乏沟通，未能利用《公约》解决文化产品与服务的国际纠纷。2007年，美国指责中国出版物和音像娱乐制品的措施(50)不符合世界贸易组织框架的相关规定，中国商务部在驳诉中曾引用《世界文化多样性宣言》的相关内容，却并没有提及具有国际法效力的《公约》，因而没有得到世界贸易组织专家组的认同。
(二)虎头蛇尾的《公约》制定过程
1.议程设置——观念的胜利
“文化多样性保护”议题顺利进入联合国教科文组织的议程平台，得益于法国等欧盟国家和加拿大的积极推动以及众发展中国家政府的大力支持。在各国政府的支持下，2002-2003年期间，“国际文化政策网络”和“国际文化多样性网络”分别公布了各自的文化多样性国际协定。国际文化政策网络16个成员国的国家文化部长于2003年与联合国教科文组织总干事松浦晃一郎(Koichiro Matsuura)举行会议，提议起草一份与文化多样性相关的国际公约，认为这是对所有国家权利和义务的保障，并使各国能够依法保留和实施文化政策，支持本国的文化生产和传播。总干事回应已经“意识到填补国际法中这一空白的必要性”，并表示迫切希望“联合国教科文组织的政策决策机构能够达成广泛共识，使得公约能够尽快通过”。(51)值得补充的是，法国等欧盟国家和加拿大对国际组织的运作能力使得文化产品与服务的贸易问题成功地从世贸组织框架转向了联合国教科文组织的议程平台。
2.政策内容制定——能力的妥协
众多发展中国家政府对《公约》草案的修改意见最终淡化了《公约》的强约束力色彩。(52)首先，在文化产品与服务的概念诠释中，正式文本弱化了文化产品与服务的经济属性，删除了文化产品和服务作为商品、消费品等措词。其次，对国家权利(包括国家文化政策)方面的诠释，正式文本放弃了清晰具体的文化政策建议，从而削弱了《公约》在国家文化政策制定方面的指导功能。
3.政策实施——始料未及的局面
《公约》缔约情况不理想，履约效果不尽如人意，尤其是亚洲和大洋洲，缔约国家数量不到教科文成员国家总数的1/2(参见图1)。同时，由于《公约》的正式文本过于抽象，对实施效果产生了不利影响。据联合国教科文组织驻华办事处官员介绍，由于《公约》没有明确的操作指南，联合国教科文组织在世界各地的办事处都感觉到执行的难度，且难以改善局面。例如，曼谷办事处为此编制了《文化多样性实施透镜工具包》，驻华办事处也编写了《文化多样性透镜工具包中文版》，但项目执行人员仍表示不知所措，此后编写的《文化多样性专题透镜》，实施效果也不够理想。(53)负责文化项目实施的联合国官员在访谈中向我们抱怨：“《公约》最令人头疼的地方，在于什么项目都与其有关，但又没有清晰的指导意见。”(54)
(三)基于意愿和能力的三种政府参与模式
政府参与者的意愿和能力对《公约》制定产生了不同的影响，我们将国家(地区)政府参与《公约》制定过程分为三种模式(参见表2)。模式一以法国为代表的欧盟国家和加拿大为代表，在经济利益和文化理念方面具有高参与意愿，同时对国际组织具有相当的运作能力以及完善的本土文化政策和官僚机构协作能力，从而有效推动《公约》的制定；模式二以美国为代表，虽然政府能力强但不具有参与意愿，故而对《公约》制定的各环节都具有消极影响；模式三以发展中国家为代表，具有高参与意愿但政府能力弱，在议程设置阶段有积极的推动作用，但对政策内容的制定和实施产生消极影响。从理论逻辑而言，应该还有第四种模式，即政府参与意愿低、同时政府能力弱。但在案例的实际情况中，这一模式不明显，因为对于大部分政府能力弱的国家而言，其最初往往都有较高的意愿通过国际规则来保护本土文化发展。
五 结论与启示
通过对不同国家政府参与《公约》制定过程的研究，我们可以得出以下三点结论：
第一，在议程设置阶段，政府的参与意愿十分重要。政府支持的理念以及本国的经济、政治利益决定了政府是否支持一项议题进入国际议程平台。同时，政府在国际组织中的运作能力在议程设置阶段也十分关键。为了使议题更符合本国的理念与利益，有能力的国家(地区)政府可以利用本国与一些国际组织的关系，将原本不利于本国的议题转换为新的议题，并且在新的国际平台上重新进行议程设置。在国际组织中的运作能力还包括利用国际民间组织的号召力，影响更多的国家政府和社会组织，制造国际舆论，推动议题进入国际组织的议程设置。
第二，在政策内容制定阶段，政府能力比参与意愿更为重要。国际规则的文本制定过程是各国政府作为主要谈判方的共识寻求过程，没有哪一个国家政府能完全主导谈判的进程和方向。在此情况下，政府会尽可能避免拟定中的国际规则对本国造成不利约束与危害。因此，如果本土相关的政策环境不完善、官僚机构能力弱，则政府往往会采取保守、消极的方式参与规则内容的制定。如果大部分国家(地区)政府都采取这样的方式，后果则是国际规则的正式文本过于抽象，缺乏强约束性。
第三，在政策实施阶段，政府能力同样非常重要。由于国际规则的政策实施主体主要是各国(地区)政府，因此政策实施效果的好坏取决于政府是否具有良好的执行能力。尤其是国际规则涉及的领域，往往与国家(地区)本土的官僚机构职能划分并不完全对应，因此，实施国际规则需要官僚机构之间跨部门、跨领域协作予以保障。
基于上述政府参与的特征，对中国未来参与国际规则制定有何启示？本文得出如下三点初步认识：
第一，重视从利益到理念的转化，培养在国际组织平台建构议题的能力。为了创造有利于中国的国际舆论，需要在有利于本国利益的前提下，在全世界范围内推广具有潜在接受度的理念。并且，通过与相关国际组织平台的密切关系，操纵、推动议题进入议程平台；当已有的议程平台不符合本国利益与理念时，可以通过转化国际组织平台，对议题进行重新界定。
第二，为了使国际规则对本国有利，面对特定的国际议题时，首先需要发展相应的国内政策体系。例如，面对全球治理中的核安全、医疗卫生、食品安全监管等诸多议题，国内需要抓紧建立自身的政策体系，才能有动力和实力在相关国际规则制定过程中，要求加强国际规则的约束力，使之成为本国政策体系的保护伞。
第三，在参与国际规则制定过程中，增强政府官僚机构之间的统筹协作能力。围绕一致的战略性政策，相关政府部门之间需要统一协作和分工，厘清部门之间的主次关系，发挥主导部门的统筹作用，从而有效处理平行部门之间的协作。例如，在低碳绿色发展等国际规则的热门领域，需要处理好环境保护部、发改委等政府部门之间的协作关系，提高职能部门的统筹能力，在相关平行部门之间建立良好的运作机制，使参与国际规则的制定和实施成为真正有益于推动中国相关领域发展的助力器。
感谢《世界经济与政治》杂志的匿名审稿专家对本文提出建设性修改意见，文中疏漏由笔者负责。
①邱章红：《好莱坞电影工业的全球化策略与中国的选择》，载《学术月刊》，2006年第6期，第18-25页。
②法国政府在1993年首次提出“文化例外”，认为文化产品和服务具有特殊的内在差异，因此有别于其他贸易产品和服务。法国政府支持其他国家政府接受“文化例外”的说法，并最终在1993年的关税与贸易总协定中赢得胜利。
③Robert Keohane and Joseph Nye,Power and Independence,Beijing:Peking University Press,2004,p.9.
④苏长和：《译者序》，载罗伯特·基欧汉著，苏长和等译：《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》，上海：上海人民出版社2006年版，第10页。
⑤罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》，北京：北京大学出版社2004年版，第302页。
⑥亚历山大·温特著，秦亚青译：《国际政治的社会理论》，上海：上海人民出版社2007年版，第31页。
⑦亚历山大·温特：《国际政治的社会理论》，第33页。
⑧具有不同偏好的行为体包括总统以及立法机构等组成的主要政治集团、官僚机构或不同的政府部委、社会利益集团等。具体参见海伦·米尔纳著，曲博译：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，上海：上海人民出版社2010年版，第10页。
⑨海伦·米尔纳：《利益、制度与信息：国内政治与国际关系》，第9页。
⑩王晓德：《全球自由贸易框架下的“文化例外”》，载《世界经济与政治》，2007年第12期，第71页。
(11)Michael Hahn,"A Clash of Cultures? The UNESCO Diversity Convention and International Trade Law," Journal of International Economic Law,Vol.9,No.3,2006,pp.515-552.
(12)Christoph Graber,"The New UNESCO Convention on Cultural Diversity:A Counterbalance to the WTO?" Journal of International Economic Law,Vol.9,No.3,2006,pp.553-574.
(13)Tania Voon,"UNESCO and the WTO:A Clash of Cultures?" International and Comparative Law Quarterly,Vol.55，No.3，2006，pp.635-651；从法律角度探讨《公约》与世贸组织相关条例之间关系的文章还有很多，例如可参见马冉：《浅议文化多样性在WTO中的发展》，载《世界贸易组织动态与研究》，2006年第7期，第29-34页；于群：《文化多样性和贸易自由化的冲突和协调》，济南：山东大学硕士论文，2010年，第25页。
(14)Rachael Craufurd Smith,"The UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions:Building a New World Information and Communication Order?" International Journal of Cornmunication,Vol.1,2007,pp.24-55.
(15)Oliver R.Goodenough,"Defending the Imaginary to the Death? Free Trade,National Identity,and Canada's Cultural Preoccupation," Arizona Journal of International and Comparative Law,Vol.15,No.1,1998,p.203.
(16)Peter Van den Bossche,"Free Trade and Culture a Study of Relevant WTO Rules and Constraints on National Cultural Policy Measures," Maastricht Working Papers,2007,p.14.
(17)Katérina Stenou,"UNESCO and the Issue of Cultural Diversity—Review and Strategy,1946-2004:A Study Based on Official Documents," UNESCO,2004,p.10.
(18)具体文献参见Harold Lasswell,The Policy Sciences,Recent Developments in Scopeand Method,California:Stanford University Press,1959; James Anderson,Public Policy Making,New York:Praeger,1975; Garry D.Brewer and Peter Deleon,The Foundations of Policy Analysis,California:Brooks/Cole Publishing Company,1983。
(19)详见陈玲：《制定、精英与共识：中国集成电路产业政策过程研究》，北京：清华大学博士论文,2005年，第11-19页。
(20)具体文献参见韦宗友：《国际议程设置：一种初步分析框架》，载《世界经济与政治》，2011年第10期，第38页；Courtney B.Smith,"The Politics of Global Consensus Building:A Comparative Analysis," Global Governance,Vol.5,No.2,1999,p.173; Joel E.Oestreich,"UNICEF and the Implementation of the Convention on the Rights of the Child," Global Governance,Vol.4,No.2,1998,p.183。
(21)转引自尼古拉斯·扎哈里尔迪斯：《模糊性、时间与多源流分析》，载保罗·A.萨巴蒂尔著，彭宗超等译：《政策过程理论》，北京：生活、读书、新知三联书店2004年版，第92页。
(22)保罗·萨巴蒂尔、詹金斯·史密斯著，邓征译：《政策变迁与学习：一种倡议联盟途径》，北京：北京大学出版社2011年版，第47页。
(23)James K.Sebenius,"International Negotiation Analysis," in Victor Kremenyuk,International Negotiation:Analysis,Approaches,Issues,San Francisco:Jossey-Bass,2002,p.292.
(24)汪永成：《政府能力的结构分析》，载《政治学研究》,2004年第2期，第103-113页。
(25)法国等欧盟国家和加拿大的举措有：二战以后，一些欧洲国家发起电影配额政策来抵御美国电影的文化入侵。这一行动直接影响到1947年关税与贸易总协定的签订，其中第四条明确授权了电影的配额制度。加拿大政府于1995年的北美自由贸易协定(NAFTA)的签订谈判中，提出了“文化免除”的说法，使得美国政府同意将文化产业不纳入北美自由贸易协定中。
(26)1998年10月经济合作与发展组织(OECD)展开多边投资协定(MAI)谈判，谈判结果认为“把文化(文化表现形式)免除在多边贸易协定之外是不现实的”。1999年12月世界贸易组织部长级会议谈判的失败随即接踵而至。
(27)张蹇：《国际文化产品贸易公法研究》，苏州：苏州大学博士论文，2010年，第89页。
(28)http://www.incp-ripc.org.
(29)"Advancing Cultural Diversity Globally:The Role of Civil Society Movements," INCD Fourth Annual Conference,Opatija,2003,p.7.
(30)http://www.coalitionfrancaise.org/eng/?page_id=5.
(31)访谈时间为2011年4月27日，地点为联合国教科文组织总部，巴黎。
(32)例如在1994年通过了《关于法语使用的法案》。
(33)例如在全世界设立法国文化中心(Alliance Francaise)。
(34)肖云上：《法国的文化政策》，载《国际观察》，1996年第6期，第50-54页。
(35)Jean-Cédric Delvainquière,"Cultural Policies and Trends in Europe,Country Profile-France," 2007,http://www.culturalpolicies.net/down/france_122007.pdf.
(36)李静：《加拿大多元文化政策及其启示》，成都：成都理工大学硕士论文，2009年，第8-15页。
(37)The Television without Frontiers Directive,http://ics-www.leeds.ac.uk/papers/vp01.cfm?outfit=pmt&folder=141&paper=405.
(38)Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law,regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services(Audiovisual Media Services Directive),http://www.wipo.int/wipolex/en/details.jsp?id=7880.
(39)访谈时间为2011年4月27日，地点为联合国教科文组织总部，巴黎。
(40)泰勒·考恩著，王志毅译：《创造性破坏——全球化与文化多样性》，上海：上海人民出版社2007年版，第83页。
(41)资料来源：联合国教科文组织总部专家提供的有关《公约》制定的内部资料。Part Ⅱ：Specific Comments Submitted by Member States on Individual Chapters along with Justification for Proposed Amendments,Preliminary Draft Convention on the Protection of the Diversity of Cultural Contents and Artistic Expressions,Drafting Committee,Paris,2004,CLT/CPD/2004/CONF.607/1PART Ⅱ.
(42)弗雷德里克·马特尔著，刘成富等译：《主流——谁将打赢全球文化战争》，北京：商务印书馆2012年版，第7页。
(43)Steven Holloway,"U.S.Unilateralism at the UN—Why Great Powers Do Not Make Great Multilateralists," Global Governance,Vol.6,No.3,2000,pp.361-381.
(44)访谈时间为2011年7月27日，地点为中国社会科学院，北京。
(45)http://www.incp-ripc.org.
(46)访谈时间为2011年11月28日，地点为清华大学公共管理学院，北京。
(47)访谈时间为2011年7月27日，地点为中国社会科学院，北京。
(48)资料来源：参与《公约》制定的中国专家访谈。
(49)联合国教科文组织要求各国于2012年4月前提交第一次四年《公约》履约报告。
(50)这些措施包括两部分：一是关于进口影院电影、家庭音像娱乐制品(例如录像带和DVD)、录音制品以及出版物(例如书籍、杂志、报纸和电子出版物)等产品的贸易权的限制措施；二是对外国供应商的出版物的分销服务和家庭娱乐制品的视听服务的市场准入限制措施或歧视措施。
(51)"Advancing Cultural Diversity Globally:The Role of Civil Society Movements," INCD Fourth Annual Conference,Opatija,2003,p.10.
(52)2003-2004年间，《公约》从起草至正式文本出台由联合国教科文组织牵头完成，期间穿插举行各类会议。联合国教科文组织挑选了15位独立专家撰写了《公约》草案，此后，各成员国按要求提交了针对《公约》草案的书面意见，并开展了三次政府间会议，进行逐字逐句的辩论与修改。在各国政府提交的草案修改意见中，仅前言一项，各国政府的意见总数达到78个。草案的32个条款中，条款四的修改意见数达到81个，条款一和条款二的意见总数均超过了40个，另有11个条款的修改意见数超过10个。联合国教科文组织的独立专家组对这些修改意见进行了逐一的回应与部分采纳。在经历了两轮的草案修订、三轮政府间会议的谈判之后，《公约》正式文本于2005年10月20日在联合国教科文组织第33届会议上通过。
(53)资料来源：参与访谈的联合国教科文组织驻华办事处官员。访谈时间为2011年11月18日，地点为民族饭店，北京。
(54)访谈时间为2011年11月18日，地点为民族饭店，北京。
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