政府绩效审计中的绩效标准体系设计，本文主要内容关键词为：绩效论文,体系论文,标准论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、绩效标准在政府绩效审计中的地位
在绩效审计中，审计人员必须有一个标准供其参考，因为没有标准其将无法对审计过程中的所发现的问题进行客观正确的界定。从这个意义上说，绩效标准正是界定审计中所发现的问题的性质的核心之所在，没有绩效标准就不能称其为政府绩效审计。
确定绩效标准对于政府绩效审计来说是极为重要的，因为它是审计人员发表审计意见的关键。但是在审计实践中，受政府活动涉及面广、参与人数多、执行过程中的变量因素很多等客观因素所限，制定一个统一的，能被社会各界所认可的理想标准体系更是难上加难。本文结合审计内容所设计的绩效标准体系，也只是针对我国目前政府绩效审计实践需要的次优选择。
二、绩效标准体系设计
（一）正当性（Justness）。
《世界审计组织政府绩效审计指南》指出，“正当性指管理政府项目时的最佳概念：管理人员不应该将公共资金用于谋取私利，而项目的支出不能超过需要。”这个概念里包含两个方面：前半句描述的是传统审计和政府绩效审计中都要关注的“合法性”，即不能以权谋私、假公济私。“合法性”不仅可以反映政府部门支配公共资源的绩效，对违法违规行为的揭露本身是审计机关的责任之所在。后半句描述的是西方政府绩效审计中常用的“经济性”，即支出要少。但仅从这两方面来概括“正当性”是不够的，因为它没有从更高层次上讨论政府行为的“正当性”。政府存在的合法性就在于它能克服市场缺陷，为社会公众提供公共或准公共产品和服务，只有这一点可以从根本上反映政府行为的绩效问题。这就是“公共性”。这一标准是衡量政府工作的根本依据，也是其他所有绩效标准存在的基础。“公共性”、“经济性”和“合法性”共同构成本文中作为绩效标准的“正当性”。这个标准应广泛应用于政府绩效审计的每个方面。
（二）效果性（Effectiveness）
它是指政府行为的最终效果。运用这个标准有比较严格的前提条件：一是必须清楚项目是因为什么样的问题而存在，二是必须明确项目的目标，这两个条件缺一不可。采用这个标准时，重点应放在项目运行的实际结果上。如果资源的利用确实对目标群体产生了预期的影响，审计人员就应该认为是有效的。运用效果作为评价项目绩效的标准，包括由低到高的三个层次。一是项目的效果，用以帮助审计人员判断项目是继续还是应改变。二是目标实现程度评价，确定项目是否确实达到了预期的目标，即以目标的实现程度作为衡量效果的尺度。它所关注的是项目的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离甚至偏差。三是确定理想的结果是否可归功于所实施的项目。在这三个层次中，只有第三点才是真正的“效果性”，但也是最困难的，原因就在于它要求审计人员证明所观察到的效果确实应归功于被审计部门所采取的行动而非其他因素。
（三）效率性（Efficiency）
效率标准是项目产出与投入之间的比率。判断效率问题往往需要运用比较技术。在政府绩效审计中，效率标准最适合应用于一个项目的产出与收入的比较。运用效率标准有两种基本形式：一是单位投入所能获得的最大产出，二是既定产出所需要的最小投入。它所关注的是诸如一个项目的投入是多少、有无产出、产出是多少、投入与产出之比是多少等问题，其目的是寻求能以最小的投入获得最大的产出的途径，即有效资源配置的方式。
（四）公平性（Equity）
一项好的项目必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率，所以公平是衡量绩效的一个重要标准。一个投入很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的项目，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。中国的政府绩效审计不能忽略公平问题。理论上“公平体现为投入的资源以及产生的收益是否按照公平的思想在社会不同群体间分配的。”这实质上告诉我们公平的两个方面，起点公平和结果公平。但就审计实践来说，更重要的是需要从操作意义上来考虑。由于结果是否公平涉及道德问题，审计人员很难评价，也很难测度，所以政府绩效审计中的“公平性”更应侧重于起点公平，即非歧视原则，规则面前人人平等，政府的行为应该体现给予竞争者参与的基础或竞争的机会。公平性标准既有可能应用于投入审计领域，也有可能应用于过程审计领域。
（五）透明性（Transparency）
在公共资源的配置领域，“透明”是最有力的监督手段，也是取得良好绩效的源泉。“透明”则意味着指导预算编制的一切文件都是所有与制定和实施财政政策有某种利害关系的个人或组织可以获得的公开性信息，它不仅体现在必须“提供信息”，而且所提供的信息必须是“相关的”和“可理解的”，以减少有关方面获得信息的成本。
（六）回应性（Responses）
“回应性”是指项目安排对公众需求的满足程度。在中国政府绩效审计中，审计机关应该把政府回应社会公众需求的能力作为一个绩效标准，从项目满足“顾客需求”的角度来分析项目存在意义，并力争从政策高度上衡量项目给社会所带来的宏观影响。一个项目甚至一项政策，只要社会公众认为满足了自己的利益要求，回应性就高；反之，回应性就低。
上面的政府绩效体系标准可用表1表示出来。
表1 中国政府绩效审计中的绩效标准体系
绩效标准含义
正当性提供的是公共产品和服务，耗费资源要少，资源使用中没有违法问题
效果性能够实现预期的良好结果
效率性产出与投入比尽可能大
公平性规则面前人人平等
透明性做到信息公开
回应性行动满足目标群体需求
三、总体绩效水平评价思路设计
传统审计只需要对“是与非”作出判断，而较少或根本不涉及“好与差”的程度问题，所以在传统的审计评价中，往往侧重于定性评价。而绩效却是一个相对概念。往往不能简单地得出被审计单位或项目总体绩效水平的定性评价意见，在定量的基础上形成定性的意见才会更有说服力。
第一步，绩效指标体系构建。
绩效标准为审计人员实施政府绩效审计指明了方向，但在审计实践中，能否成功地对一个部门或项目实施政府绩效审计，取决于能否成功地获得可用来分析行为和结果的绩效水平的数据，而这又取决于审计人员构建可靠有效的衡量方法的能力。对这种可靠有效的衡量方法的构建包括两个方面，一是确定能够用来说明绩效的变量；二是确定可以作为取证和分析手段的审计技术。
在所设计的中国政府绩效标准体系的基础上，具有一般意义的绩效指标体系如表2所示。
表2 绩效指标体系
绩效标准绩效指标
正当性用于提供公共产品或服务的资源占所耗费全部资源的比重；平均单
位成本中必须消耗的资源所占的比重；违规问题金额占全部金额的
比重。
效果性服务的单位数
效率性产出与投入之比
公平性弱者受到排斥的程度
透明性无成本获取信息的对象范围
回应性有效产出占全部产出的比重
表2中的指标体系是用审计实践中的操作过程来展现的。下面以公安部门所提供的社会治安服务为例做进一步说明。
假定，社会治安服务的绩效指标及其操作过程如表3所示。
表3 社会治安服务的绩效指标及操作过程
绩效标准 绩效指标操作过程
正当性违规金额占全部审计 相同期间的违规金额／相同期间的全部审计
金额的比重 金额
效果性案件的侦破率所报案件中已侦破数目／一定期间接受公众
报案数目
效率性产出与投入比产出估计值／投入估计值
公平性受理案件的对象范围 辖区内市民的社会等级特征（上、中、下三个
等级），不同等级全部的报案数之和，不同等
级各自的案件受理数，不同等级各自的案件
受理数占全部报案数的比值，三者相互比较。
透明性政府采购金额占全部 一定时期的政府采购金额／同时期全部购买
购买支出的比重 性支出
回应性市民安全感 调查了解分别有多大比重的市民感觉到非常
安全、比较安全、不安全
第二步，绩效水平赋值。
在绩效指标计算之后，相关审计人员便可根据相关指标和职业判断确定被审计部门或项目的每个分项绩效标准的绩效水平得分。
一个简单的赋值表可以如表4所示。
表4 绩效水平赋值表
绩效标准
良好
一般
较差
正当性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
效果性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
效率性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
公平性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
透明性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
回应性 10——8(含8)
8——6(含6)6——0
仍以公安部门所提供的社会治安服务为例来说明。假定：“违规金额占全部审计金额的比重”为10％，则正当性分值为9（不存在违规问题的金额比重为1－10％＝90％），良好；“案件的侦破率”为70％，则效果性分值为7，一般；“产出与投入比”为1.3∶1，则效率性分值为10，良好；“受理案件的对象范围”中，下层占比为20％，中层占比为35％，上层上比为45％，则公平性分值为6（绝对公平应各占33.33％，20／33.3＝0.6），一般；“政府采购金额占全部购买性支出的比重”为90％，则透明性分值为9，良好；“市民安全感”中，40％的受访者感到“不安全”，则回应性分值为6（公众对治安服务的需求一般是感觉“比较安全”以上有1－40％＝60％），一般。
第三步，绩效标准赋权。
利用两两比较法，由审计组全部审计人员和被审计部门若干管理者，共m人各自对各项绩效标准对总体绩效水平影响的重要性程度大小进行定性排序，对标准重要性比较后，确定其比值系数，再经简单计算，得到各项标准的权重系数。
假定，审计人员甲判断上述六个标准重要性由高到低排序如下：
效果性（B）＞效率性（C）＞透明性（E）＞公平性（D）＞正当性（A）＞回应性（F）
并且，他认为，B∶C＝1.5；C∶E＝2；E∶D＝1；D∶A＝1.6；A∶F＝1.5；F∶F＝1
对审计人员甲的上述意见作归一化数字处理，则可得到他所认为的各项绩效标准的权重系数。具体的计算过程如表5所示。
表5 权重系数计算表
绩效标准 相对重要性 未归一化处理前的归一化权重系数
两两比较关系 比值(G)权重系数(T) (W[,i]=T[,i]/∑T[,i])
B:C 1.51.0×1.5×1.6×1.0×2.0×1.5=7.20.3730
C:E 2.01.0×1.5×1.6×1.0×2.0=4.8 0.2487
E:D 1.01.0×1.5×1.6×1.0=2.4 0.1244
D:A 1.61.0×1.5×1.6=2.4
0.1244
A:F 1.51.0×1.5=1.50.0777
F:F 1.01.0 0.0518
合计∑T[,i]=19.3∑W[,i]=1
表5反映出，审计人员甲的分项绩效标准的权重系数分别为：
正当性（A）0.0777，效果性（B）0.3730，效率性（C）0.2487，公平性（D）0.1244，透明性（E）0.1244，回应性（F）0.0518。
对全体的m位参与者而言，将上述的过程计算m次，则可得到每个人所确定的权重，然后采用简单平均的方法，就可得到各分项绩效标准权重系数的平均值。
最后，运用方差检验全体人员意见的一致性。倘若每个确定的权重间离差过大，则说明大家意见不一致，需经反复几轮测试，直至大家的意见相对集中为止。
第四步，绩效水平总体评价。
假定，最后意见与审计人员甲所确定的权重一致，则上述数据即为全体人员所确定的最后权重系数。则该被审计部门或项目的总体绩效值为：
9×0.0777＋7×0.3730＋10×0.2487＋6×0.1244＋9×0.1244＋6×0.0518＝7.9741
对照预先确定的绩效水平赋值表，审计机关可以认定，该部门或项目总体的绩效水平为“一般”。
同样的道理，如果在一个绩效标准下面有若干指标，就可用同样的思路来计算出每项绩效标准的分值，然后进一步处理即可。