公用事业民营化及其在中国的适用性问题，本文主要内容关键词为：公用事业论文,中国论文,性问题论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对民营化的滚滚洪流，对其理论上众说纷纭的论述和实践中纷繁复杂的举措加以科 学的分类梳理，并结合中国在局部范围内引入这一改革思路所进行的探索，对公用事业 民营化的治理模式在中国的适用性问题进行探讨，既是当前我国公共管理学理论研究中 的一个重要议题，也是拓宽我国公用事业改革思路与视野的必然要求。
一、公用事业民营化理论的一般分析
从起源上看，民营化的理论和实践源于西方，是西方行政改革浪潮中的一个重要的制 度创新。无论是美国的“政府再造”，还是英国的“下一步行动方案”抑或是加拿大的 “公共服务两千计划”等，都无不以公共部门的民营化改革为主要取向。那么民营化的 内涵究竟是什么呢?为什么民营化能够成为近几十年西方政府再造运动中一条有效的路 径选择呢?
(一)公用事业民营化的内涵与特征
从内涵上看，民营化是一个内容广泛的概念。在理论上，西方学者一般从以下几个方 面来理解民营化：一是从所有制角度来理解，认为民营化就是私有化，指把归公共部门 所有的资产转交给私营部门，通常是通过转移股权的方式来加以实现；二是从民营化的 目的出发，将其理解为政府利用私营部门(营利和非营利)来提供和完成公共政策，改进 公共方案的质量；三是从政府与市场在供给公共服务的角色分配方面出发，把民营化界 定为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求，是在产出/服务的生产和 财产的拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。[1]综合起来看，第 三种观点比较全面地概括和反映了当前民营化运动的实质，在学术界居于主流地位。
从西方的改革实践来看，民营化改革主要包括三个方面的内容：一是国有企业民营化 ，即通过出售、清算、兼并等方式将由国家控制和经营的国有企业转交给私营企业控制 和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企 业之间的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。二是公共服 务供给的民营化。传统理论认为公共服务的“公共性”决定了提供公共服务是政府一项 不可推卸的责任。而现代经济学理论则认为，一方面，许多公共服务并非纯粹的公共服 务，而只是介于公共和私人服务之间的准公共服务，其他社会主体参与这些准公共服务 的提供是可能的；同时，还认为公共服务具有多样性、层次性的特点，政府的单一供给 无法满足公众个性化的需求，所以，其他社会主体参与提供公共服务又是必要性的。因 而，公共服务的供给主体应该多元化。三是公共政策领域的民营化。制定公共政策、解 决公共问题，本是政府的一项不可推卸的责任。但是在技术飞速发展，信息爆炸的时代 ，仅凭政府自身无法解决社会中出现的各种问题，因此，民营化领域中的一个新趋向就 是政府把制定公共政策过程中的资料收集、政策分析评估甚至政策制定等工作外包给私 营部门或第三部门。[2]
质而言之，公用事业民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以 及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地 位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序。这种新型供给模式的呈现出如下 特征：一是使“决策”和执行分离，政府主要充当服务的安排者和监督者，负责将公共 服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表，具体的生产和提供职责则更多的由私营 部门和第三部门承担，从而改变了传统供给模式中，由于政府身兼提供者和安排者两项 任务，既要确定共公服务的供给数量和质量，又要进行垄断生产，而带来的政府机构庞 大、供给成本居高不下以及质量与效率低下等问题；二是鼓励公共服务提供主体的多元 化，让民间力量得到有效地释放和发挥，把其纳入国家建设和社会发展的体系之中，使 政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的 目的；三是赋予公众更多的选择机会和发言权，即“用脚投票的机会”，使公众自主选 择公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量；四是从各国民营化实践和理 论的总结来看，可以选择的民营化方式大体有30多种，其中主要有合同承包、公私合作 、特许经营和凭单制等形式。
(二)公用事业民营化改革的背景
萨瓦斯曾把现实的压力、经济的推动力、意识形态、商业和平民主义等五个方面视为 它的动力。[3]事实上，公用事业民营化改革是时代变迁的产物，有着深刻的社会背景 ，它的兴起既有现实的动力，也有理论上的铺垫。
首先，在实践领域，西方学者一般都认为公用事业民营化的现实动力主要表现在以下 几个方面：一是政府在公共服务的供给过程中出现了政府失灵并引发了政府危机。自20 世纪80年代初期以来，公共部门的规模和能力受到了公众的质疑，人们普遍认为政府规 模过于庞大，干预范围过多，浪费了很多紧缺资源，各国政府大都面临财政危机、信任 危机和管理危机三大困境，而私营部门则通过不断革新取得了巨大成就，这对公共部门 形成了极大的压力。[4]二是官僚制行政模式受到了前所未有的批判。在经历了近百年 的辉煌之后，以效率为目标的官僚制遭到了普遍的怀疑，理性形式、不透明性、组织僵 化以及层级制等特征使其成为了官僚主义的代名词，从价值与技术两个层面来考察，它 已不在被视为有效率的组织形式。三是经济与技术的进步大大缩小了某些公用事业的自 然垄断属性。这种变化，从根本上动摇了政府对公用事业实行垄断的理论基础，客观上 需要放松甚至解除政府管制，代以市场竞争机制。[5]
其次，在理论上，西方行政改革中民营化运动的风行是与近年来政治、经济理论的发 展分不开的。针对公用事业部门机构臃肿、服务质量与效率低下、运作成本居高不下、 资金不足、发展滞后等一系列问题，各理论学派从不同的角度对产生这种现象的原因进 行了深入细致的分析，并提出了解决这些问题的方法，给民营化改革提供了有力的理论 指导。综合起来看，这些理论基础主要有：
(1)公共选择理论。布坎南通过将经济学的分析方法运用到政府管理中去，开辟了研究 政府问题的新视角。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关心的中心 是政府与社会的关系，认为政府组织与官僚并不象人们以前所认为的那样是没有自己独 立利益的明智主体，相反他们和常人一样都是个人效用最大化的理性“经济人”，如同 市场一样政府同样也会失灵。所以，“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构 来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立起公私之间的竞争，把政 府事务更多地采取合同外包的方式让多个部门就提供同一项服务展开竞争，以提高服务 质量和效率。因此，民营化改革也就成了公共选择理论的必然逻辑结论。
(2)新公共管理理论。新公共管理主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为 核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题进行研究，提出了一整套不 同于传统行政范式的新思路，认为管理的性质是相同的，公共部门和私营部门之间的管 理没有实质性的差异，在私营部门被证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门 ，主张将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平，政府改革要以 自由化、市场化和社会化为价值取向，并提倡构建“企业家政府”。这些主张和建议无 疑是与民营化的精神相吻合的，所以，萨瓦斯认为，民营化就是新公共管理。
(3)治理理论。治理理论在20世纪90年代兴起，是一个主张多元、民主、合作、非意识 形态化的理论模式。它讲求的是市场效率和管理的灵活性，强调公共管理主体多元化和 平等性，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式，依靠合作网络的权威对公共事务进行 管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。所以，在治理模式中民 营化是实现社会“善治”的必然选择。
此外，詹森和麦克林的以代理人选择与对代理人的激励为核心的委托-代理理论则对公 用事业民营化中委托人的选择以及民营化边界的界定产生了影响；而科斯的产权理论则 从理论上论证了公共服务民营化的可能性和必要性。
(三)理论上的分歧与质疑
应该说，西方国家近几十年行政改革的成功充分说明，作为一条改革的路径，民营化 经受住了实践的检验，是一套较为成熟、并颇为有效的治理模式，它已经成为一种潮流 ，并逐步成为公共管理领域的热门话题和主流话语。但事实上，从民营化理论开始提出 起，关于它的争论从没停止过，对它理论上的质疑和现实的反思层出不穷。
首先，并不是所有的公用事业部门都适合“民营化”。因为某些公用事业事关公民最 基本的人权，举办这类公用事业的首要目标是实现社会公正，而不是追求效率，如公共 医疗与义务教育单位的市场化基本上是可以否定的，因为如果政府缺位的话，那就会形 成谁有钱谁就能享受最多的医疗与教育服务，没有钱的连最基本的医疗与教育服务也享 受不了，社会公平的目标就很难达到，这也是不符合宪法规定的。
其次，民营化与效率提高之间并不存在着必然的关联。因为只有竞争机制才能真正促 进效率的提高，但民营化的基本内容只是国家对企业的所有权永久性地向私人投资者转 移，这是一种所有制变革，但竞争机制并没建立起来，只是将垄断性的国有企业变为垄 断性的民营企业，由于这些民营企业仍然不存在竞争的压力，其结果并没有产生提高经 济效率的刺激，消费者的处境并没有得到改善。[6]
第三，民营化条件下，消费者——公民的权益有可能受到侵害。一般说来，公用事业 民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，以实现公共利益最大化 ，因为民营化意味着自负盈亏，经营者为了实现个人收益最大化，有充足的动力降低经 营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况，从而为消费者提供更为丰富的 产品与更为方便快捷的服务。然而，现实中民营化所依靠的这套逻辑并非十分可靠，因 为公用事业本身具有自然垄断的属性，民营化往往只能改动“经营主权”而无法改变“ 垄断”这种经营方式——只是将垄断权由政府交给私人组织，而自来水等产品的需求弹 性很小，无论如何涨价，消费者也不能放弃购买。因此，公用事业的经营者完全可能通 过任意提高价格以获取垄断利润——经营者个人利益最大化的动机越强烈，涨价的动力 也就越大，消费者的权益受到侵害的可能性也就越大。
综上所述，我们可以得出这样的结论：在西方，尽管理论上存在着一定分歧，但事实 上民营化已经超越了党派偏好或意识形态成为一种务实并被广泛应用的治理方式，对它 的研究也已成为当代西方公共管理学的重心之一。
二、中国公用事业的民营化改革实践
那么在西方甚为成功的民营化路径究竟能否适用于中国的公用事业改革呢?著名的公共 行政学大师罗伯特·达尔在《公共行政学：三个问题》中曾这样讲到：“对某一民族国 家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行 政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框 架进行研究之后才能确定。”[7]因此，对于西方民营化理论与经验在中国适用性问题 的探讨，必须立足于我国现实的社会生态环境，结合各地民营化试验的结果进行审慎的 分析。
(一)我国公用事业民营化改革的动力系统
从现实国情来看，当前我国的社会生态环境中存在着推动我国公用事业民营化的动力 。
首先，传统的公用事业运行机制中存在着“软约束”的缺陷，制度激励力量不足，这 是中西共性的问题。这种“软约束”主要体现激励、监督和竞争机制等方面。就激励机 制而言，政府和国有企业的成本和收益相脱离，其员工缺乏认真工作的动力源泉，在他 们之间形成了对程序而不是对结果负责的文化氛围；从监督机制来看，由于政府和国有 企业同社会公众之间存在着信息不对称现象，公众对政府的决策行为和国有企业的生产 过程缺乏清楚的了解，不仅不能对他们施加有力的监督，反而会被他们操纵和误导；就 竞争机制来说，政府和公用企业在提供公共服务过程中往往居于垄断地位，没有破产的 压力，因此，他们在管理和经营过程中就不会有意识地考虑和满足公众的消费需求。[8 ]所以，这些都决定了以事业和国有企业为主体的传统公共服务供给系统不可能提供真 正适合公众需求的产品和服务。
其次，以计划体制为基础的中国传统公用事业经营体制内在逻辑缺陷更明显，公共服 务的供求严重不平衡。世界性的经验表明，政府供给公共物品与服务能力的增长往往滞 后于民众对于公共服务需求的增长。这是因为，一方面，政府能力是社会生产力的重要 组成部分，它的扩展不能脱离生产力的现实水平，所以，政府提供公共服务的能力是有 限度的；而另一方面，随着技术的发展和收入的增加，公众对公共服务的需求却快速增 长，不仅需求范围不断拓展(从只限于国防安全、交通设施等领域延伸到环保、社会保 障、医疗服务等领域)，而且需求的标准也不断提高(从追求单一的标准的服务模式转变 为注重服务的个性化和及时性)，这就造成政府财政支出急剧增加，财政赤字日益严重 。中国也不例外，也存在着这个问题，甚至更为严重，因为改革开放以来，随着城市消 费水平的提高和农村城镇化速度的加快，我国民众对公共物品与服务的需求大幅度增长 ，但长期以来我国的公用事业以计划体制为制度支撑，一直处于市场制度之外，公共服 务与物品由具有“准政府”性质的公用企业和公共事业部门垄断提供，既缺乏效率又受 资金制约，显然无法满足这种迅速增长的需求。具体说来，形成这种非均衡性的原因主 要有以下几个方面：一是传统公用事业中政策性亏损与经营性亏损并存，公众在享受低 价格的同时随着低效率和低质量的服务。一方面，中国的公用事业长期采用区域性垂直 一体化结构，地方公用事业管理部门所属企业垄断本地区公用事业的所有环节，形成了 各种各样的“霸主”、“巨头”，它们在一定区域内具有独家垄断的权利，并不存在多 家企业平均成本决定的社会成本，经营性亏损普遍存在；另一方面，受城市公用事业指 令性价格形成机制、宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，传统的公用企业普 遍存在着政策性亏损的现象，因为公用事业一直被视为公益性事业，与长期以来的低工 资政策相适应，采用的是低价格高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动 的影响，国家财政背负了补贴亏损的沉重包袱，因此，考虑到现实状况，许多地方政府 尽量控制企业的生产能力，只要求满足最基本的供需矛盾，宁肯闲置多余产能。二是公 用事业的资金来源渠道单一，资金瓶颈问题突出。因为在现有的制度安排中，规划和组 织城市建设是地方政府的事情，按照中国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财 政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力进行城市建设， 《预算法》明确规定地方财政不得列赤字，所以，有限的地方财力与城建的庞大投资欲 求形成了尖锐的矛盾，带来的结果是基础设施的建设严重滞后于城市的发展。
第三，中国公用事业民营化的外部条件逐步成熟。一是深受西方民营化改革浪潮的影 响，西方成熟的民营化理论和成功的改革实践既为我国的公用事业改革提供了示范性的 压力，也为其提供了有力的理论指导和丰富的经验借鉴，增强了其在实践中的预见性和 可操作性；二是伴随着我国改革开放事业的推进，我国的法律法规等制度体系开始得到 健全和完善，市场经济体制得以建立，市场逐步发育成熟，有能力并愿意承担民营化职 责的社会主体开始出现并不断增加。
总之，中国的计划体制历史背景，以及现有治理模式的弊端，使得当前的社会生态环 境中推动我国公用事业进行民营化尝试的动力充足。
(二)中国公用事业改革中的民营化实践：成绩与不足并存
在上述内部与外部动力的共同作用下，随着我国政治、经济体制改革的深化，近年来 我国在公用事业民营化改革方面的也进行了积极的探索，并取得了一定的进展：一是放 开了部分传统上由政府垄断经营的领域，如基础领域里的公路、桥梁等，通过合同承包 、特许经营等形式，逐步让民间资本进入公用事业领域，这在一定程度上解决了政府财 力不足、投资有限的问题，改善了公共物品的供给质量与效率；二是在中央政府采取措 施逐步推行民营化改革，鼓励市场竞争的同时，地方政府也在有步骤和有选择地实施民 营化改革，并取得了不错的效果，尤其是2002年颁布《关于加快市政公用行业市场化进 程的意见通知》以后，一年多来取得了很大的成绩，形势很好。三是第三部门组织在分 担政府职能，提供教育、养老和医疗等公共产品和服务方面发挥着越来越重要的作用。 如我国的青少年发展基金会举办的“希望工程”，从1989—2000年11年间接受海外捐款 119.4亿元，全国累计资助建设希望小学8355所、资助失学儿童2296万多人。[9]四是我 国公用事业民营化改革初显国际化的发展趋势。WTO的加入不仅拓宽了我国公用事业民 营化改革的领域和范围，而且扩展参与主体和资金渠道，使民营化改革的参与主体逐步 从国内走向国际。加入WTO后，我国政府重新修定了《外商投资产业指导目录》，原来 禁止外资投资的电信、燃气、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，还新增加了 76条鼓励类项目，而限制类项目则大幅减少了近2/3。
但与此同时，当前我国城市公用事业民营化改革的过程和效果都还存在很多不尽如人 意的地方：一是部分城市公用事业存在多头管理的现象，政出多门、责任不清，民营化 过程的交易成本高、效率低；二是一些地方政府及其官员曲解民营化的本质，把其当成 缓解政府财政压力，甩掉“包袱”的手段，没有针对具体公共事业项目的不同特点，具 体问题具体分析，过分强调对市场化的依赖，忽视了公平问题，公用事业的普遍服务难 以实现；三是政府及其官员仍然具有很大的权力，负责公用事业运营商的挑选、产品质 量、价格监管等，但相应的评价和监督机制却很不完善，民营化交易过程中存在着腐败 现象；四是城市公用事业民营化后，政府组织的结构、职能等却没有转变到位，人数也 没精简；五是公用事业的区域差异使其经营管理方式和水准存在差异，民营化的推进主 要依赖于长官意志而不是制度力量，政府的政策不稳定，存在失信于私人企业的现象。
所以，一方面，当前我国公用事业民营化改革的动力充足，并且在实践领域的探索也 取得了一定的成绩；但另一方面，与西方国家相比，民营化在我国还是一个崭新的形式 ，当前尚处在局部的一些企业和地方政府的探索阶段，仍缺乏深入的经验总结和数据积 累，其中存在的问题也是显而易见的。
三、公用事业民营化在中国的适用性分析
总的说来，当前我国以计划体制为支撑、以“准政府”组织为主体、以垄断为特征的 传统公用事业管理体制已经严重滞后于我国经济社会发展和制度变迁的进程，对其加以 改革势在必行。作为一套具有经验性证据和理论支撑的“治理之术”，起源和盛行于西 方的民营化模式无疑为我国的公用事业改革提供了示范的样本和路径选择的参考，丰富 了我国公用事业改革路径选择的视野。同时，中国传统公用事业管理体制的弊端和在局 部探索中诸多成功的数据也充分证明了我国公用事业进行民营化改革的必要性和可能性 。因此，从宏观上讲，民营化的模式代表着中国下一步公用事业改革的方向。
但与此同时，因国情的差异，民营化在中国的适用受到了相当的限制。因为西方民营 化的实践表明，政府的大力支持、丰富的制度资源、良好的市场环境是公用事业民营化 改革得以成功的必备条件；而与之相比，我国的现实国情中还存在着许多制约其深度和 广度的不利因素，民营实践进程中出现的问题就是最好的注脚。首先，政策、法律的供 给与保障不充分。西方国家在改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则，通过制定 明确具体的法律法规，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。然 而，当前我国的社会生态环境中相关的制度资源匮乏，制度保障不力，这主要表现为： 一是缺乏一部在总体上指明改革方向，扫清民营化改革障碍的根本性法律，现有有关市 场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不 够；二是现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题缺乏明确的规定不具备可操 作性，没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造 成有政策无作为的局面；三是制度变迁不及时，不能适应和解决改革中出现的新问题和 新情况；四是政策稳定性不足，存在政府失信的现象，投资者的权益有时得不到保障。 其次，一些地方政府及其官员推动城市公用事业民营化的动因不足。由于传统思维的影 响、认识上的偏差以及对自身既得利益的维护，一些地方政府及其官员推动进城市公用 事业民营化的动力严重不足：一是部分政府官员受计划经济思想的束缚，片面地理解“ 公共物品”理论，把民营化等同于私有化，认为私营资本受到自身利益最大化动机的驱 使会损害公众利益，不能兼顾效率和公平，违背了公用事业的公益性；有的甚至把公用 事业民营化看成是政府无能和失败的标志，从内心拒绝接受；二是城市公用事业民营化 关系到权力关系与利益结构的重新调整，一些政府机构与官员出于对自身传统权力和既 得利益的维护，竭力反对。第三，市场体系发育不成熟，城市公用事业民营化参与主体 能力有限。民营化的过程是政府、私营企业、第三部门、公民等不同利益主体博弈和交 易的过程，与西方国家相比，由于市场体制发育的不成熟和在民营化方面深入的经验总 结与数据积累的匮乏，我国这些公用事业民营化参与主体的能力有限：一是地方政府及 其官员应用市场化模式的能力不足，我国的政府官员没有受过相关的训练，缺乏招投标 、定价、业绩监督等方面的专业知识和实践经验；二是市场体系发育不成熟，有能力、 有意愿承担民营化职责的私营部门和第三部门数量不多，其结果是民营化往往只能改动 “经营主权”而无法改变“垄断”这种经营方式——只是将垄断权由政府交给私人组织 ；三是我国文化传统造成民众对政府依赖心理强，社区及其成员的独立性与自服务能力 较低。
当然，对民营化模式在当代中国的适用所受到限制的强调，并不意味着我们就应拒该 模式于千里之外或只能消极等待，相反我们完全可以利用自己的“后发优势”，主动出 击，取其所长，为我所用。只是在这一过程中，我们必须认识到，由于其自身的内在逻 辑缺陷和受到现实条件制约，尽管民营化模式代表了未来我国公用事业的改革方向，但 它也并非一套完美的制度设计，它的实施需要配套的制度环境和良好政府管制的介入。 具体到中国的实际，当务之急，我们首先要做的是科学界定政府的职能范围，明确民间 资本可以进入的具体领域，而不是把所有的公用事业统统民营化；同时民营化并不意味 政府责任的转移，即使是在已经进行了民营化改革的公用事业领域，也离不开政府的有 效参与；并且在保证民营化高效运作的同时，还应兼顾社会公平，确保普遍服务的实现 ，在当前我国的贫富差距比较明显的情况下，这一点显得尤为重要。
标签：供给和需求论文; 中国模式论文; 社会管理论文; 市场垄断论文; 制度理论论文; 过程能力论文; 公用事业论文; 垄断竞争论文; 政府服务论文;