冷战后日本政府对外政策决策机制的变化，本文主要内容关键词为：战后论文,日本政府论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策决策参与成份的变化
冷战后，日本政府对外政策的决策机制在整体框架和程序结构上并无根本性的变化，仍然是以内阁为中心、多元参与的金字塔型结构，仍然是多角色、多层次反复协商的运作机制。但外交战略目标的演变和国内政治结构的重组，使过去以政党、内阁、文官为主体的三角形决策机制在运转过程中，具有了更加集中、更加多元化、更加开放有效的新特点。
1.政党参与的变化
近年来日本政局最大的变化就是自民党一度失去单独执政的政治优势，虽然自民党仍是国会第一大党，仍把持首相职位，但在对外政策的决策过程中一党独大的局面不复存在，自民党已无法依靠议会简单多数和执政党地位将党内的政策构想强行变为政府的决策行为。对于重大政策问题，自民党除沿袭以往党内决策的一般程序取得举党一致外，还需要同与党以及主要在野党进行协商，尽量取得一致意见然后再提交内阁会议审议通过，多党合作共同决策使决策过程的透明度有所提高，也在一定程度上增强了在野党对政府决策的发言权。
如：关于日美防卫合作指针的适用范围，1998年自民党的梶山静六表示在菲律宾以北“理所当然的包括台湾海峡”，而当时执政联盟中的社民党则明确提出不包括台湾海峡，双方争执不下。结果直到访华前夕，才由桥本首相重申日本政府的一贯主张：严格遵守日中友好条约的精神，坚持一个中国的原则。台湾是中华人民共和国的一部分，日本不支持台湾独立，使外交日程表上的访华能顺利实现。在某种意义上和某种程度上，不仅自民党作为执政党的决策功能相对下降，日本各政党作为决策参与者的整体决策功能也有所减弱。90年代以来，日本国内政治力量分化组合，主要政党分裂，出现了10几个政党。这一变化，弱化了政党参与决策的主观能力和客观条件。
2.财界影响的变化
财界对政府决策的影响历来主要借助向政党提供政治资金来实现。近年来日本政坛上金权勾结的政治黑幕不断曝光，引起国民的强烈抗议，要求清廉透明的政治；90年代日本的政治改革对财界向政党捐献政治资金作出了更为严格的限制，又实行了小选区制，加上政界保革两大阵营解体，政坛分化组合尚未完成，使财界对政党的政治捐款在规模和频度上受到一定的限制；财界自身也因90年代以来的经济衰退、增长乏力和产业结构转型以及银行倒闭、住专丑闻、不当贷款等一系列金融事件而穷于应付自顾不暇。上述各种因素的综合作用在不同程度上减弱了财界对政党施加影响的能力、能量和意愿。财界仍竭力参与国家的政策决定过程，但在日本政治经济结构性调整的社会转型阶段，财界对政府决策的参与和影响也在发生着变化。
3.文官作用的变化
在战后日本对外政策的决策机制中，外务省文官因握有政策方案的起草、修改、定稿以及外交政策的执行等权利，因而在日本对外政策的决策和执行过程中，具有基础和支柱的关键作用。冷战时期，日本外交奉行追随美国的低姿态战略方针，在重大的外交决策上主要看美国如何行事，需要独立自主作出的政治性决定相对较少，相对而言，更多的外交决策属于日常事务性的工作。而且文官在既有决策机制中也主要处于事务级的层面，因此除少数高级官员之外，文官一般不介入高层的政治决策，基本上只负责事务性的决策和日常性的工作，这也导致了外务省文官就总体而言，对具体的事务性的操作能力相对较强，而政治性、战略性、宏观性的决策能力相对较弱的群体素质和基本特征。日本前驻联合国大使加濑俊一曾这样评价自己的同僚：“日本的外交官僚办事能力超群，堪称世界一流，但视野狭窄缺乏远大目光，虽有外交战术但缺乏外交战略”，因为他们“在事务性的问题上耗尽了精力，已无力去思考长期的政策”。
但是，从宏观的整体的决策过程看，外务省文官在日本外交决策机制中的地位和作用在某些方面还有所加强和改善。因为在外交决策的过程中，其它决策主体的参与或是在某一方面、就某一问题提出意见，或是在某一阶段参加讨论，只有外务省官员是自始至终地全程参与，并承担了从起草政策方案到形成正式文件，乃至付诸实施的全部基础性事务工作，是不可缺少的决策主体。
4.首相地位突出
由于政党、财界的决策能力弱化，对政府决策的干预呈相对减少的趋势，内阁的决策地位相对提高；由于决策主体多元化，各方意见协调困难，决策时间延长，不能适应国际形势瞬息万变的要求，必须改变决策时间过长、过慢的问题，提高决策的效率，需要最高决策层力排众议迅速作出决断；也由于冷战后日本积极参与重大国际政治事务增多，在国际关系的调整机制中广泛运用首脑外交这一方式（日本已与中、美、法、德、俄等大国建立了首脑定期会晤制度，与中国、韩国一起同东盟九国进行首脑会晤，并积极参加亚太地区经合组织非正式首脑会议和亚欧会议）。因而在日本的对外政策的决策过程中，政党作为一种政治力量的整体决策功能相对弱化，而首相作为政党代表的最终决断权和决策地位的重要性却相对突出，日本政府对外政策中的政治性决策也相应增加。
最为明显的一个例证即是日本对俄新政策的决策和提出。1997 年6月，桥本首相出席在美国丹佛举行的八国首脑会议时，与俄国总统叶利钦会谈说“我们俩来建立一种新型的日俄关系”，表示了通过首脑的最高决断改善日俄关系的强烈愿望。1997年11月，桥本首相在俄罗斯的克拉斯诺亚尔斯克与俄罗斯总统叶利钦举行首脑会晤，达成了被称为“桥本——叶利钦计划”的发展日俄关系的政策措施，使日俄关系进入了一个迅速发展改善的新阶段。由此可见，在重大外交问题上，首相作为最高决策者的地位权利有所加强，能够把自己的意志贯彻落实到政府的决策过程中，并转化为国家的政策。
5.其它因素的变化
影响决策的其它社会因素尽管未进入日本外交决策机制之内，不能视为决策主体，但在政府体制外也能对决策发挥间接的作用。随着日本国内政治形势和政治力量对比的变化，当某些传统决策主体的决策能力相对下降时，社会团体、大众传媒等体制外的因素有可能对外交决策产生更大的影响，并成为外部影响政府决策的最活跃的角色。
冷战后，日本政府开展全方位、多角度的“大国外交”，对国际事务的参与和介入日趋广泛而深入，政府外交与国民生活的联系日益密切，日本国民对国际事务的关心程度也大为提高，或借助传播媒介，或利用选票的“钟摆效应”，或召开集会发表意见，或面见议员直接表达观点看法，以促成国会对某一外交问题的重视和讨论。日本的国际化程度越高，国民对国际事务就越关注，大众传播媒介或社会团体就越能引导公众舆论和国民注意力，越能通过国会的辩论体现国民对某一外交问题的关注，对政府外交决策的影响和压力也就越大。
二、日本对外政策决策机制的形成原因
从日本政府政治运作的内部机制看，政党及其代表首相、大臣与文官系统的竞争合作关系是一个重要方面。按照法律，新内阁成立后，执政党党首出任首相，并从执政党议员中选任各省厅大臣和政务次官，对政府机构文官系统实行政治领导、行政管理和政策指导。大臣对所管部门拥有行政和人事上的广泛权力，政务次官协助大臣工作。新任大臣照例要公开宣布自己的政治主张，作为主政期间的政策意向和施政方针，并以此指导本部门的工作。但实际上他们大多数人只是各省厅的政治代表。
首先是日本政党在组织结构和运作规范上的原因。政党一旦取得组阁权后，总裁作为当然的首相在分配内阁职位时所依据的原则标准并非“量才录用”而是“派系均衡”，即依据党内各派系的议员人数分配大臣名额，各派系首脑又依据派内力量对比关系的均衡、议员当选次数的多少和“集金力”的大小，向首相推荐本派的大臣候选人，致使大多数大臣均非所辖省厅业务的专家，外行大臣为避免工作失误、政策失当、讲话失言，不得不在日常工作和政策制订上依靠本部门的文官系统。
而自民党的党内结构导致的内阁更替频繁，也使大臣们难以在日常行政管理和政策决策过程中发挥主导作用。自民党内派系林立，各派最重要的功能之一就是推出本派首领担任党的总裁以便出任内阁首相，派系成员也可有机会担任大臣。如首相任职和内阁存在时间过长，必将减少其它派系的首领和普通议员上台的机会。所以只有尽量缩短首相任期，加快内阁更替速度，才能使各派首领和议员有机会“轮流坐庄”。自民党在制度上为“轮流坐庄”提供了可能，规定总裁任期2 年最多连任2届，而总裁在出任首相期间还会不止一次的改组内阁， 为党内议员提供更多的直接或间接地参与政府的决策，对决策过程施加影响。这些智囊团虽以民间组织（社团法人、特殊法人）的面目出现，但实际上都与政府有着密切关系，在某种意义上可以说是政府的外围团体，借助与政府的关系在决策过程中以非正式的方式向官方传递信息、提出建议、施加影响。
但文官主导的政治结构和决策机制并非尽善尽美，日本社会舆论对其弊端的批评近年来日趋激烈，要求对其改革的呼声不绝于耳。主要问题：一是经济方面，文官系统在为日本企业提供政策保护的同时，对经济活动和企业自主权进行了过多的限制；如果说这在日本走向现代化的进程中尚属必要，那么当日本实现了“超欧赶美”的现代化目标之后，当企业界为迎接新一轮的经济科技增长而进行结构调整的时候，过多的“经济规制”却限制了企业的创新和发展。因此日本企业界强烈要求进行以放松“经济规制”为中心的经济管理方式的变革。二是政治方面，议会民主制要求政党、政治家对国民负责，如政策失误应引咎辞职。但在文官主导的政治结构和决策机制下，事实上对行政管理和政策制定发挥主要功能的文官却无需对政策的失败负任何重大责任。桥本内阁的行政改革将在一定程度上对此有所改进。1996年当上厚生大臣的菅直人上任伊始就宣称要打破文官对政府的长期控制，由大臣决定政策，即使“把制定政策的任务留给文官”，也要“利用选民的力量来控制文官”。三是政治伦理方面，由于文官系统掌握了国家资金的管理与分配，如厚生省每年掌握的国家补助金即达8000亿日元之多。因而文官具备了利用职务之便不当行使权力的可能性，这一方面的丑闻时常被传媒曝光。
桥本内阁开始进行的以行政改革为中心的“六大改革”就反映了这一趋势，负责筹划和实施具体改革事宜的行政改革委员会、直属首相的监督机构“顾问会议”和“中央省厅改革推进本部”秘书处等机构，吸收了政治家、学者和各界人士参加，惟独没有现职文官，意在排除文官系统的阻力，削弱文官集团对国家政策的干预程度和控制能力。1998年，行政改革的中心转移到制定省厅设置法案上，将通过立法明确规定各省厅管辖的事务和拥有的权限，改变现在的事务层级酌情处理的政策制订方式，代之以内阁加以全面监督的行政管理机制。首相辅佐官水野清认为：这将涉及各省厅的既得利益和权限，因而将遭到各省厅的最强烈反对，比制定行政改革基本法更为困难。1999年，日本国会通过了行政机构改革法案，决定废除政府委员制度，增设政治家出任的副大臣，以便削弱文官对政府决策的控制，增强政党的决策功能和权利。反映了在日本政治体制改革的过程中，政党和文官争夺决策主导权的一般倾向。
总之，从日本外交的决策过程看，大体上带有“组织机构过程模式”和“官僚机构过程模式”的双重特点。在前一种模式下，决策主体是多元的，政策并不是某个人或某一集团任意选择的结果，而更多的是决策体制内各主体、各机构之间协调妥协的结果。在后一种模式下，决策主体之间进行着决策主导权的竞争，它们缺乏统一的战略目标和原则方针，只是依据各自对国家利益的认识、甚至只是从本部门的局部利益出发进行决策。决策结果的形成并不取决于政策的合理与否或常规的组织运行规范，而是取决于各决策主体和参与决策的各部门代表的政治手腕。最终形成的政策即非首相或大臣的意志，也不一定符合政党的愿望，在很大程度上是官僚机构各部门权利竞争和利益折冲的产物，是参与决策的各主体各部门的不同立场或意愿的混合物。
日本外交历来为人们所批评的“被动反应、滞后配合型外交”等不足之处，也与上述决策模式、决策机制和决策过程的特点有着相当大的关系。
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