未来中国教育政策的价值选择，本文主要内容关键词为：中国教育论文,价值论文,未来论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从国际发展趋势来看，各国教育政策对于一个国家乃至社会整体的教育的影响越来越大，从国家发展战略的高度定位教育政策的功能，已经成为越来越多国家的共识。教育政策不仅成为社会之教育基础发展变化的一个重要变量，而且成为社会之教育基础的重要构成。教育政策已经成为一种推动社会教育基础改变和发展的重要动力源，同时，也是我们衡量社会教育基础发展水平的一个重要测度。本文从我国当前社会教育基础变革中的问题出发，在预测未来教育改革基本转向的基础上，对我国公共教育政策的价值选择进行初步思考。
一、教育政策演变的背景判断
公共教育政策本质上是一种价值分配，价值分配的原则和方式取决于社会结构的演变特点。综观我国教育政策的宏观社会变革背景，总体上经历了一个从一元社会向二元社会而最终走向三分领域的发展趋势。从教育供给角度来看，主要由国家供给到国家与市场，到逐渐由国家、市场和社会公益组织或慈善机制的三分供给状态。虽然这样一种多元机制格局状态还存在一定程度的结构不合理、调节机制不健全的问题。但不可否认，这种机制格局的出现，使得我们的教育公共政策包括公共政策背后的政府定位都发生了很大变化。这种分化过程给教育政策实践带来了以下一些变化：
1.“一分为三”：政策对象的主体分化
总体来说，自改革开放以来，教育政策的对象主体呈现出分化的趋势，由原来的单纯由政府包揽办学的一元主体即政府主导下的学校主体到由政府主体即公共主体、市场主体和社会主体三种主体共同发展的局面。主体分化带来的是多种主体功能的定位与互补协调问题，而传统型政府包揽一切的做法，使得所有教育标准都由政府来统一，高标准、低标准、选择性标准等多种标准和需求的出现，使得单纯由政府提供教育的机制捉襟见肘。
除了政府机制之外，在市场利用营利性动机刺激竞争以提高教育效率、社会利用慈善和正义原则满足多样化和多种教育理解得到充分表达这样两种机制的培育和扩大过程中，带来的是一系列涉及标准、观念、制度、资源、权力、竞争等多种因素的分化、重组和边界界定问题。
上述发展趋势和状态，表明我国社会发展的教育供给主体基础出现了分化，呈现出一种复杂的多元格局，我们所面对的教育基础改造的现实利益条件已经和过去根本不同，复杂多元的状态需要更为复杂的改造实践设计，而非简单方式所能达成。在这个意义上，政策对象的分化，表明任何简单化的改革方式都不利于教育基础的有效并良性改造。冲突带来资源内耗，互斥带来迟缓发展，而边界明晰界定和主体协调机制的完善是保证教育改革和发展、保证教育政策有效执行的重要前提。
2.综合失灵：[1]机制分化中的现实悖论
改革开放以后，利益分化是一种主要社会发展趋势。在利益分化为多元结构的过程中，教育供给机制呈现出三种机制即政府机制、市场机制和社会机制的状态。而在这样的三种机制中，又演变为两个动机类型即慈善和营利、强制与自愿。这样，在我国教育供给背后就隐含这样几个层面的类型，即国家是强制的且公益的；市场是自愿的且营利的；社会是自愿的且非营利的。①
由于目前在我国分化出的三种机制配置中，国家“一股独大”，社会普遍脆弱而市场极不成熟的状态导致事实上三种机制发展极不平衡，尤其是在三种机制的发展中，呈现出综合失灵问题，致使目前教育公共政策处于逻辑混乱，各种问题不清晰，政策议题和解决问题的思路均处于较混乱的状态。
比如，一般来说，教育发展中的市场机制主要是针对政府失灵问题而产生的，但是，现实中我们往往看到市场在发挥弥补政府失灵作用的过程中，首先放大的是作为市场失灵的问题，而慈善组织由于本身的脆弱和社团组织本身的政治色彩浓厚遭到一定程度的政治压制或政治忌讳，使得我们发现在办学体制改革过程中出现的各种利益博弈中互相掣肘的出现，综合失灵带来的结果是无论我们使用哪一种机制都会放大这种机制的负面作用而非积极效用。加上中国传统社会重关系、官本位、等级制的影响，使得目前集中于公共政策的主要功能为利益平衡。面对综合失灵，如何实现“基于原则的政策价值选择”，而非仅仅是利益平衡协调型的“权谋型政策”，是教育政策理论研究的重要课题。
3.两难选择：利益平衡中的“钟摆”现象
综观改革开放以来的教育政策实践，大致经历了这样一个演变过程，即从效率到公平、从外延到内涵、从底线到高端的三个大的发展变化。
改革开放以来，国家政府在推动教育各个层面的改革发展中起着动员、推动、评价、调控等整体设计功能。随着贫富分化程度的加大，随着地区差异、城乡差异的扩大，整体提升社会教育基础水平成为突出问题。通过教育公平的实现，解决社会问题，提高整体人才培养效率已经是我们面对的当代课题。
随着主体分化的出现，随着多元利益和教育基础水平的提升，如何进行内涵式的发展，而非仅以效率为导向的简单发展模式，则是政策导向的又一个重要趋势，特色、选择性、差异性、质量标准等议题的出现都表明内涵式发展已经成为政策设计的主要课题。在我们强调均衡发展、推进教育公平的主导政策取向下，质量和优质教育资源已经成为社会的迫切需求。个性化与多样化的教育需求和优质教育资源供给等已经成为我们迫切需要解决的问题。“大一统”的“齐步走”状态必须彻底被打破，政策机制的弹性和多样主体的培育和有效引导作用的发挥是对公共教育政策的极大挑战。但摆在我们面前的普及+提高、均衡+特色、公平+质量、效率+公平等等一系列两难问题很难单靠政府能够解决。总之，要解决“分化”、“失灵”、“两难”问题，政策的价值定位和走向是关键。
二、中国教育改革面临的四大整体转向
在进行教育政策的价值基础重建和选择的过程中，前提性的问题是需要我们对中国教育改革的基本趋势作出一定的预测和判断。就笔者来看，未来我国教育改革和发展的走向应该努力实现以下四个方面的转变：
1.教育标准从单一走向多元[2]
教育标准单一化是目前我国教育领域中存在的基本问题。虽然改革开放以来我们探索了多种方式的变革，诸如教育市场化改革、民办教育发展以及公共教育的现代学校制度改革等，但如果从整体上来看，并没有改变单一化教育标准的问题。无论从人们的观念认识上，到行动抉择中，都没有鼓励和支持多元教育标准共识形成的机制和舆论环境。
改革开放以来，尽管恢复了国民教育体系，实现了义务教育、高中教育普及化和高等教育大众化，但是，普遍存在教育标准单一、缺乏特色、千校一面的局面，没有得到根本改观。在政府出台的许多政策中，一再强调特色化和个性化办学。但是，政府行政逻辑的自上而下以及行政机制的单一化运作逻辑必然导致各种“去特色化”现象的出现。如各类经验推广策略。各种试点和推广的过程，实际上是一个培育特色然后消除特色的过程，教育改革始终走不出自身的改革怪圈。由于标准单一，同质竞争不断被强化，而市场效率崇拜和竞争机制的强化，更加使得原本缺少特色创新的育人模式更加僵化、单一和机械。单一化的评价标准带来的结果是目前普遍存在的学业负担过重，学校中学科教育发展不平衡，德育偏差、美育缺损等现象都是单一化标准导致的问题。要根本改变这种情况，只有实现教育标准由单一向多元的转变。建立教育强国，如果都是建立在一个单一的功利化的数量化的可计算的标准基础上，而异质成分的竞争、差异化发展以及特色发展的匮乏，尤其是主导这种发展的机制不能得到培育和完善的话，则不利于整体上社会之教育基础的良性发展，进而不利于整体社会的良善发展。
2.教育功能从选拔走向选择
多元化教育标准的形成，需要我们实现教育功能从选拔模式向选择教育模式的转变。选拔体系必然带来和强化标准单一，而只有是一种选择且是自由选择的教育模式，才能最终保证多元教育标准的实现。学校的现实功能是满足人才选拔的需要，还是满足教育选择的需要，是判断学校是否真正进入良善境界的一个重要尺度。长期以来，我们学校的基本功能是满足升学功能，在入学率、毕业率、合格率、优秀率等的评价导向下，整体上的办学逻辑是为了满足升学要求，而升学要求的实质就是一个选拔接班人的思维逻辑。既然是选拔，就必须统一标准，并且在一个标准下将所有人分成数等；既然是选拔就意味着淘汰，一部分被划入建设者行列，而另外一部分精英则成为接班人。而在现实的考试体制下，伴随着精英选拔模式的则是大量的“陪读”、“陪考”、“厌学”、“逃学”现象，面对这样的现象，家长、官员、学生和专家们常常是抱着一种无奈且甘愿承受的心态。究其原因，当学校主要功能是实现分化人群目的的功能时，必然很难满足教育多元选择的需求，且压制多元选择需要，归根到底，难以满足人的个性自由且全面发展的建设和谐社会的需要。现实中，我们也看到很多家长在为孩子选择学校，难道这不是选择教育吗？但我们要问，究竟是学校在选择学生，还是家长在选择学校？尤其是选择学校的教育和课程。如果这么一追问，我们看到的大量的选择实际上还是在选择学校，且选择主体并非是教育消费者。由于教育标准的单一，学校课程自主开发权的弱小，加上缺少市场机制和社会机制的介入，特别是考试选拔机制的强化，实际上，大多数家长的选择空间非常狭小，而学校提供多样选择的内在动力也严重不足。单一标准—考试—选拔仍然是人力资源配置的主导机制，这种机制受到的最大挑战就是越来越多的人放弃中国高考，改投他方。随着出国年龄的提前和出国规模的不断扩大，原有的选拔教育模式已经遭到了极大挑战，这从大都市或经济发达地区出现的上述现象可以看到。作为传统选拔功能的学校体制正在受到挑战，如何适应从选拔功能向选择功能的转变是未来学校教育所必须应对的问题。增加教育的选择性或者说向选择教育模式的转型是判断未来社会教育基础品质水平的另一主要尺度。
3.资源配置机制从集中走向自由
尽管市场经济存在一些弊端和缺陷，但是，我们还找不到一种足以支撑多元标准和选择教育模式的可替代市场的机制。但是，资源配置的集中和自由与政府和市场二分的习惯认识并非一致。也就是说，在政府中有自由，在市场中有集中。也只有将机制与主体分开，才能实现概念区分，为现实悖论的解决扫清道路。我们看到，很多国家公共教育中的高自由，而市场型国家的高集中，抑或两种机制中的诸多形态都表明，绝非政府就等同于集中，市场就一定等同于自由，尽管一般来说，二者的关联比较紧密，但并非绝对一致性，尤其是在教育问题上。
从计划经济向市场经济的转轨表明，市场在发挥人的创造性、激励人的主动性方面有着巨大作用。而就我国目前的办学体制整体格局来看，政府主导局面依旧强大，民间办学和社会力量办学依旧弱小。在学校微观层面，各种集中计划体制使得学校自主发展的空间非常狭小。职业高等学校的学科专业设置权的缺乏，基础教育学校的课程设置权和资源配置权不匹配，内在发展与外在评价之间的矛盾和冲突等都抑制了学校的自由创造，而教师作为专业工作者的社会地位得不到承认，教师专业自主权得不到保障，教师的创造发展动力得不到激发。这些都表明，在我国资源配置机制和管理运行机制中，集中机制占绝对主导地位，以压倒性优势挤压和压制自由机制的能量释放。标准的多元意味着教育的基础性标准、优质性标准和特色个性化多样性标准的平行发展，带来的是多样化的教育需求和选择。而目前的“以权择校”、“以分择校”、“以钱择校”表明多样化标准的教育供给不足，教育的选择性和满足多样选择的供给机制匮乏。
未来10年，要真正解决择校问题，或者说，真正走向“以能择校”、“以趣择校”或“自然择校”，根本上需要资源配置机制从集中机制走向自由机制。如何继续加大培育市场自由机制在资源配置、体制结构平衡、专业自主和课程开发中的基础性地位，激活学校自身发展的活力与动力依旧是教育改革面临的关键问题。如果这种状况不改变，不利于我国教育整体竞争力的提升，学校教育生态会进一步恶化。
4.组织运行从他组织状态走向自组织状态
多元标准、选择模式和自由机制客观上要求教育组织作为专业组织拥有更多的办学自主权。目前正在出台推进现代学校制度征求意见稿。就笔者个人看法，现代学校制度首要的是解决学校领导体制问题，校长应该有组阁权，校长作为教育家不应该按照干部人事聘用制度，而应该由董事会或社区理事会投票决定，“去行政化”首先就要去除校长为行政级别，而更应该按照一种专业或职业方式予以任用。与此相关联，章程办学、法律公证就真正在“法”的意义上得到保障，如此政府才算是真正退出了具体微观办学，“教育家市场”的出现，各类中介机构的培育和进入，使得各类教育专业服务市场得到培育，资源得到盘活。而在体制改革过程中出现的各类办学纠纷不是找政府解决，而是找律师，只有这样，依法办学才能得到实现，学校作为法人才能真正独立，真正的自主办学机制才能得到保证。
当前，我国教育整体上是一种他组织状态的问题依旧没有得到很大改观。无论是个体、学校还是专业活动本身，都处于一种他组织状态。这种他组织状态集中表现为对权力的依附、对市场功利主义的屈服、对考试分数等外在于学习本身的东西的崇拜和恐惧等。现代学校制度建立的根本在于改变我国目前学校组织运行中的这种自上而下式的他组织状态。如果未来中长期需要根本上从这种他组织状态走向自组织状态的话，则需要依靠文化和制度环境的根本改造。当前，须从竞争关系转向合作关系，这种转变本质上是为实现自组织状态提供条件。一些西方学者认为，自组织治理适用于社区领域，难以扩大到市场领域和国家领域。自组织治理是人类的一种最自然的协调方式。而培育自组织应该发挥社区或社会自愿机制的作用。通过社会自愿机制的自组织发展，化解私人利益与公共利益之间的矛盾，进而实现教育内在价值的自我发展和自我完善。应该说，在我国现代学校制度相关探索中已经触及了自组织的问题，而未来中长期的教育改革发展更需要从文化生态角度营造教育自组织的实现环境。
三、公共教育政策的价值定位
应该说，普及与提高、整体发展与重点发展、均衡发展与优质发展是我国教育政策始终面临的矛盾。不同于一些国家的教育政策定位，将市场和政府进行有效的分工，同时，社会力量的介入加以补充和协调平衡的完善的教育治理环境仍然应该是我们的追求。我国政府始终面临着既要办基本的，又要办最好的，还要办多样的，更要办试点的，还再要办各种特殊的，这样的政府负载太大太多，致使政府的运作牵强而勉强。从改革开放恢复发展时期中的普及与提高的关系问题，到后来推行义务教育过程中的整体发展与重点发展的关系问题，再到今天的均衡化与优质化的关系问题的演变过程来看，我国教育政策始终面临的都是这样的两难问题。因此，在新的利益格局条件下，教育政策首先需要坚定以下的价值选择：
1.弱者权利优先
利益多元化和贫富差异巨大是当前面临的两个现实问题。改革开放的结果，除了各种正面积极的作用之外，最大的变化就是学校从传统的面对利益一体到面对利益分化，从传统的面对身份差距到各种各样的贫富差距、阶层差距、城乡差距以及东中西部之间的区域差距问题。教育均衡化政策的出台正是顺应了缩小各种差距、促进社会公平、解决民生问题的需要。但是，如果将均衡化政策工具定位为权宜之计，定位于手段和策略性行为，必将带来政策价值偏差。我们在将教育政策作为公共政策而平衡私人利益与实现公共利益时，不能忽视一个价值前提原则，即弱者权利优先原则或少数人权利优先原则。关注少数人或弱者，也可以说是弱势群体，确立教育政策价值选择中的弱者优先原则，是体现教育政策人性关怀的必要基础。只有真正在教育政策价值意向中融入保护弱者权利，或遵循弱者权利优先原则，才能使得公共政策的公共精神中兼容进宽容、同情的元素，唤起社会怜悯慈悲良知，培育社会的慈善之心，进而为公益服务精神奠定人性基础。一个缺乏弱者权利优先、缺乏对少数人利益保护机制的社会和文化，最终必然走向奴役和暴政。可以说，从保护弱者走向弱者权利优先是政策价值概念的变化，但这不仅仅是措辞问题，而是政策的根本问题。
2.尊重自由选择
以分择校、以权择校、以钱择校是选拔教育体制下的产物。而以趣择校、以能力倾向择校则是真正教育选择和选择教育的实现。教育制度设计中的选择弹性空间是保障教育自由选择的重要条件。实现这种弹性择校机制，根本上是保障受教育者的自由选择权利。只有尊重这种自由选择，保障这种自由选择权利才能从根本上促进学校办出特色，办出学校文化品位，真正实现学习者中心，实现教育选择中的利益分化为兴趣分化，实现变僵化单一的行政一律化为市场自由契约合同的多样化、可错化。没有自由选择机制的培育，必然带来公众对教育理解的片面，学校对教育理解缺乏专业独立性，助长教育标准和评价机制的单一和外在化。只有真正的自由选择，才能最终实现学校管理的校本化和学校发展的自组织化。未来教育政策如果缺乏自由选择的价值基础定位，很难改变目前这种“头痛医头、脚痛医脚”的局面。
3.重塑政府角色
我国教育政策决策背后的政府角色演变经历了三种形态。改革开放以后，作为后发型且曾经遭遇重大挫折的国家，我国教育发展的基本价值是一种快出人才、出好人才的效率导向。尽管改革开放以后，我们进行了教育体制改革，确立了九年义务制教育的普及教育目标，但由于后发国家在国家与国家之间的竞争中处于劣势，所以，整体上的教育政策价值取向是一种效率导向。国家在控制教育标准过程中，既要控制最低教育标准，又要控制最高教育标准，或者说，需要激励和发挥教育资源的集中优势，尽快出现一批人才。重点高校、重点中小学等一系列发展重点学校的政策，就是为了适应尽快培养一批人才满足国家建设的需要，这样一种政府角色定位一直延续至今。尽管市场经济的发展已经较为深入，但教育与市场之间的连接还是非常薄弱和脆弱，教育的主体部分都还是由政府予以控制，政府主导教育，政府办学为主体的格局是我国教育发展的基本模式。
在政府主导型发展模式的框架下，由于市场经济的发展，加上政府的资源有限，社会资源积聚并非全部为政府所有，社会中用于办学的资源急剧扩大。“穷国办大教育”的现实要求使得政府越来越认识到，举办教育仅仅靠政府必然财力有限，很难提供让人民满意的教育。因此，我们放开了政策空间，鼓励民间资金进入教育，进行了办学体制多元化的改革尝试。
随着办学主体的多元化，教育利益以及社会、学校、教师和学生等多种利益诉求主体的形成，使得政府的公共性越来越突出，而在产业化、市场化的导向下，很多地方政府出于资源有限的考虑，政府的经营意识和经营策略也得到了扩张。很多地方出现了政府的公共定位、竞争角色和经营职能的多种交叉重叠状态，产生了政策价值抉择中的矛盾冲突。在不同政府角色职能并存的局面中，如何彻底转变政府职能、强化政府宏观调控能力、促进政府公共定位和制度能力建设，是保障政策价值不发生偏差的基本保障。
因此，政府从竞争型政府、经营型政府向服务型政府、公共型政府的角色转换是走出怪圈的必然选择。
4.走向共同治理
公共定位、共同治理是未来的教育治理走向，也是教育治理实现自我超越的境界追求。随着利益多元格局的出现，协调多元利益的机制就成为关键。教育政策作为公共政策理应成为协调与平衡多种利益的机制，进而在这种机制实现的基础上迈向公正。教育政策是共同治理的产物还是保障特权的权宜之计，体现的是一个国家的民主化水平，是国家政府治理能力的一种象征。伴随着组织化教育、制度化教育的扩张，带来的是正式组织与非正式组织、制度与习俗之间发展的不平衡。就教育而言，则表现为社会教育、家庭教育与学校教育的发展的功能不平衡。而就教育利益相关者的多元协调机制建设而言，真正达成利益协调和教育共识的协商对话机制，各种利益相关者共生共荣、相互影响、有机统一的共同治理格局仍然是一种理想。从政府、社会、学校之间的命令服从关系、交换关系走向伙伴合作的对话关系，是共同治理的内在要求。而走出政府包揽管理，发挥社会参与，制约政府权力，是未来走向共同治理境界的关键。
①大体说来，支配各类主体运行的基本机制有三种，即行政机制、经济机制和自治机制。“行政机制”是支配政府行为的基本机制，其本质特征是“强制”。“经济机制”是支配企业行为的基本机制，其本质特征是“营利”。“自治机制”也是一种行为机制，但它支配的对象是社会领域中的活动主体，其本质特征是“自愿”。显然，“强制”“营利”“自愿”是完全不同的东西。“自愿”意味着自主的决策、自发的行动和人与人之间的互惠互利关系，意味着摆脱了“强权”和“金钱”控制的人与人之间的交往与合作，意味着超越了政治和市场的运行逻辑。引自康晓光.权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，1999.