市场经济、廉政建设与财政监督，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,市场经济论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F045.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－1549（2002）01－0005－05
一、市场经济特别需要廉政建设
不能说只有市场经济才需要廉政建设。自古以来凡是长期稳固繁荣的社会和政府，都是在廉政建设上取得相当成就的榜样。而那些短期执政迅速崩溃的政府和朝代，无例外都是法纪败坏、腐化奢靡、横征暴敛的典型。但相比之下，在市场经济条件下，实行廉政建设，却具有更迫切而深远的意义。这主要是由市场经济运行的一些基本特征决定的。
首先，市场经济的运行受一系列特有经济规律的调节。这些规律在市场经济运行中发挥的调节作用，最突出的特征，就是在生产领域，要求以尽可能低廉的成本消耗，生产出尽可能好的和适应市场需要的产品，并通过市场竞争和交换实现其价值，而且要从中其的利润。这是在市场经济条件下，任何一个商品生产者和经营者得以生存和发展的最基本的条件。这就要求商品生产者和商品经营者不仅要学会精打细算、勤俭节约，努力提高生产效率，降低生产成本，提高产品数量和质量，还要努力及时准确地掌握市场信息和供求动态，这样才能适应价值规律和其他经济规律的要求，及时保证其产品价值的实现并取得相应的利润。而为了实现上述目标，商品的生产者和经营者必须具备相应的微观与宏观条件。从微观条件看，主要是要有一定的资金、技术力量、合理的劳动力分工、科学的管理制度、适应社会形势的经营思想和机制等。从宏观条件看，主要是较健全的社会条件和政府的相应职能。而微观条件的有效运用，又是以宏观条件的健全为前提的。针对市场经济运行的这些特征和提出的宏观要求，我国在提出建立社会主义市场经济体制战略决策的同时，也相应地提出强化国家宏观调控职能和加速改革开放，推动经济发展和社会进步全面进步等十个方面关系全局的重要任务，其中也包括加快政府职能转变的内容。对政府职能转变的途径和职责目标，都作了明确具体的规定，包括：政府职能转变的根本途径是实现政企分开；政府职能转变的职责目标主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务，检查监督。
在党的十四次全国代表大会上确定实施这些重要决策之后，经过将近十年的实践，在庆祝党成立八十周年的大会上，江泽民同志又及时提出“三个代表”的重要科学思想；继之在党的十五届六中全会上，又通过了关于加强和改进党的作风建设的决定。在这些思想和《决定》中都贯穿着强化廉政建设的指导思想和具体内容。这是党和国家针对十四大以来，我国在建立社会主义市场经济体制和实行相应的制度改革以及政府职能转变的实践，作出的有针对性的和有深渊历史与社会意义的重大战略决策。将近十年的实践表明，建立社会主义市场经济体制的战略决策和与其相适应的一系列重大改革措施，在促进我国经济、政治、文化以及整个社会的健康快速发展方面，体现出前所未有的巨大推动力。但同时，也出现了一些较严重的亟待认真对待和解决的问题，其中突出的是作风问题。在党的十五届六中全会的《决定》中，对这些问题作了如下的归纳：主要是在一些地方、部门和领导干部中，教条主义、本本主义滋长，形式主义、官僚主义盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，独断专行、软弱涣散问题突出，以权谋私、贪图享乐现象蔓延。并指出这些问题，归根到底都是脱离实际、脱离群众的，其消极影响和后果不可低估。关于产生这些现象的社会根源，《决定》作出的分析是：我国处在社会主义初级阶段，实行改革开放，发展社会主义市场经济，许多方面的制度还不完善。资产阶级腐朽思想和封建残余思想侵蚀着党的队伍。有的地方和部门治党不严，思想政治建设和组织建设抓得不紧，管理和监督不力。一些党员干部放松世界观改造，理想信念动摇，革命意志衰退，经不住权力、金钱、美色的考验。这些因素的存在，使党的作风建设的任务十分艰巨。
从这些归纳和分析中，联系实际观察，不难看出，在当前的历史条件下，党的作风和廉政建设同市场经济之间存在着十分密切的关系。从市场经济的角度看，优良的党风政风是市场经济健康协调发展的一个有决定意义的条件；从党和政府的角度看，规范协调的市场经济是实现廉政建设的一个有决定意义的经济条件。从市场经济长期的历史实践看，调节市场经济的价值规律和其他重要的经济规律，具有促进提高生产经营效率、讲求精打细算、科学经营管理、重视创新和质量信誉等积极效应的特征，这对社会和党风政风建设无疑有重要的积极意义；但历史实践也证明，市场经济在一定的社会条件下，也有其滋生惟利是图、见利忘义、盲目生产扩张等消极性特征。在管理滞后、市场发育不健全和运行不规范的条件下，一些商品生产者为了追求自己利润的最大化，就会使用假冒伪劣、坑蒙拐骗、违法乱纪，甚至不惜运用一些卑鄙下流的手段，拉拢腐蚀国家干部和政府官员，破坏党风党纪，扰乱市场秩序，损害广大消费者和人民群众的利益，危害社会的安定团结。从近些年在我国查获的一些大案要案中可以清楚地看出这类事实。市场经济运行的这方面的特征，在社会意识形态和思想道德领域所起的腐蚀和瓦解作用，也是十分明显的。例如，我们在日常生活中经常会看到这样的现象，在会场上和讲台上，一些显要人物会慷慨激昂地谴责铺张浪费、追求奢侈享乐的生活作风，散会之后，同样是这些人，一走进宾馆餐厅，又会立即兴高采烈地投入吃喝玩乐的行列，制造着成千上亿元的公款和资源浪费。这里显示的，不仅是理论与实际之间的脱节，而是理论对实际的一种公开的戏谑和否定。至于在日常生活中利用手中的权力成帮结伙地公款旅游宴请、大肆修建豪华宾馆和办公楼及私人住宅、收受高级礼品、甚至贪污受贿出卖国家法纪制度等行为，也远不是个别现象。国内外市场经济的实践经验表明，对这类现象如果不痛下决心，通过廉政建设在内的有效措施严加整顿，又步骤有目标地加以消除，不仅市场经济的健康发展难以想象，甚至会给国家和社会制度的稳固带来严重威胁。
从上述事实中可以看到，市场经济特别需要廉政建设，归根到底是因为只有作风清净廉洁和办事科学高效的党政机关，才能自觉运用市场客观规律的积极作用，促进市场经济协调健康的发展；还因为只有这样的党政机关，才能自觉有效地抵制和消除市场经济运行中的某些消极现象与影响，保持自身和市场经济的正常运行。这也是我国入世之后面临的一个最严峻的竞争条件和政策要求。
二、廉政建设迫切需要现代化的财政监督
在市场条件下，特别是在世界经济一体化的历史条件下，实现廉政建设需要运用多种有效的手段，营建多方面的必要条件，其中，现代化的财政监督处于关键性的地位。这主要是因为自国家产生以来，历来就是贯彻国家方针政策的基本政治手段和经济杠杆。在生产社会化达到一定高度和市场经济有了相当发展的历史条件下，财政的职能作用也发生了深刻的变化，其中最突出的变化之一，就是财政监督职能运用方式的现代化。与传统的财政管理监督相比，现代财政监督的对象已不再局限于对纳税者和财政资金的接受者和使用管理者的监督，而是对财政资金收支管理运用过程的普遍监督，特别是对政府主管官员的依法监督；实现财政监督的依据，也不再是某个人和部门的权威性指示，而是国家法律的明确规定；实现财政监督的主体，也不再是某个主管财政的政府部门或个人，而是国家的权力机关和有关机构的集体；实现财政监督的主要政策目标，已不再是局限于国家经济服务，而是实现财政工作为市场经济服务并促进整个社会安定协调和健康发展的一个十分重要的方面。这种现代化的财政监督管理方式，较集中地体现在国家预算的管理制度中。国家预算作为现代财政管理的基本形式，是在生产发展的一定历史阶段上，在经济上占统治地位的阶级用以实现政治上的管理权的一种基本手段。毛泽东曾用下面的一段话概括了国家、预算、政府三者之间在财政管理中的政治关系：“国家预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向，”（《人民日报》1949年12月4日）这里非常科学明确地阐明了政策的制定者（国家权力机关），通过预算的制定，贯彻国家的方针政策，对政策的执行者（政府）活动范围和方向发挥的制约监督作用。这是国家预算自产生以来，经过几百年的斗争和发展变化所努力实现的一种基本特征。这里要明确的一个基本理论认识问题，就是国家权力机关同政府之间的法制关系。近些年在我国社会上有一种颇为流行的看法，即认为政府和国家是同一个概念，甚至认为国家仅是个抽象的概念，政府才是看得见摸得着的实体。由此得出的结论是：实行依法理财，就是由中央政府立法，地方政府执法。政府既是执法又是立法和司法的主体。据说这是从西方某些国家的文献资料中引进的。但，如果翻开《中华人民共和国宪法》，就可以清楚地看到，作为国家权力机关的人民代表大会和执行机关的政府之间，在建设社会主义法治国家中所处的不同的法律地位。这种法律地位在《中华人民共和国预算法》中，作了更明确具体的规定，如果在理论认识上混淆了国家政权机关和政府之间的法定地位，违背国家宪法和专业法的有关规定，这不仅与国内外的预算管理实践相悖，而且必将给我国财政管理监督的实践和实现廉政建设的战略目标带来十分严重的后果。
在现代财政预算管理监督上的另一个有重要实践意义的思想认识问题，是关于监督在财政职能中的地位。近些年在我国学术界由一种颇为流行的论点，即认为在市场经济条件下，财政已不再具有监督职能。在一些颇有影响的《财政学》教材中，监督职能被从财政职能体系中删除。这种从理论上否定财政监督职能的论点是从西方一些有影响得财政理论著作中引进的。在这些财政理论著作中，只从政府经济职能的角度确定财政职能，而对议会实施的相当严密权威的财政预算监督，却视之为属于政治范畴的行为，按照政治学与经济学分开研究的理论，不属于财政学研究的范围。当然，这种观点在西方国家也受到过批驳。在我国，财政预算的监督职能受到法律的明确肯定。1995年公布实施的《中华人民共和国预算法》第一条就开宗明义地指出：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”（见《中华人民共和国预算法》第一章，第一条）。
实行廉政建设，建立社会主义市场经济体制，之所以迫切需要现代化的财政监督，归根到底是因为现代的财政监督与传统的监督和其他形式的监督相比，有许多重要的特征，其中主要的是监督的普遍性、权威性和严密性。现代财政监督的普遍性主要表现在：在市场经济条件下，一切经济活动一般都是以货币关系表现的，而凡是以货币收支和货币交换为内容的活动，大都是财政行使监督的范围和对象；现代财政监督的权威性主要表现在：这种监督的实现是以国家政权为依托，以国家权力机关为主体，以现代民主程序为内容，以国家宪法为根据，从而对任何利益集团和特权都有行使监督的权力；其严密性主要表现在：当代一些发达国家的财政监督职能一般都是由一系列相关环节所组成的监督机制执行的（下面再具体论述），这些环节紧密配合，分工合作又互相制约，具有很高的严密性和实效性。
三、努力营建一个现代化的财政监督机制
当前在西方一些市场经济发达的国家，经过长期的实践发展，财政预算监督已形成一套由多环节构成的管理监督机制，作为实现廉政建设的一个重要手段和具体形式，对市场经济的运行和企事业单位及国家党政机关和居民个人的经济活动，实施颇有成效的监督管理，对维护法纪，实行依法理财、保证国家方针政策的贯彻、保护国家财产和实现资金的有效运用，以及打击贪污浪费和偷税漏税等违法行为，发挥权威性的重要作用。
当前在一些具有典型性的国家，这种现代的财政预算监督机制一般由下列一些主要环节组成：
首先是国家权力机关实施的民主法制监督。实施的主要方式是；议会每年对国家预算和决算实行比较严密细致的民主立法监督，为了保证这种监督的实效性，政府提供审议的预算草案，内容非常详细具体，编制和提出的时间要有充分的进行审议的保证；预算草案经过法定的民主程序审议批准以后，作为法定的文献，在执行过程，任何部门和个人都无权随意违犯和更动，在预算的执行过程，国家的立法机关还以相应的法定形式实现实践中的监督。对决算的民主审议也是国家立法机关实现财政预算事后监督的一个重要程序。由于议会监督具有鲜明的民主立法特征，因此在西方国家的财政预算监督机制中，具有较高的权威性和广泛性，处于核心的制约性地位。
另一个重要环节是审计监督。在当前西方一些发达国家，审计监督由审计署或会计总局行使，在绝大多数国家它们是隶属于国家权力机关（国会）的重要机构，这样有利于保证其行使审计职责的权威性和实效性。审计作为议会行使财政监督的一种主要工具，它的主要职责是对国家行政机关和企事业单位的会计及财务活动进行普遍性的依法定期或不定期地审计。按法律规定，未经审计核实的会计财务记录是无效的。从这个意义上看，审计监督也是会计监督的一个重要构成部分。在当前西方一些发达国家，审计监督在财政监督体制中是一个十分重要的构成环节。
会计监督是现代财政监督机制中另一个十分重要的基础性环节。对会计（或簿记）在市场经济和价值规律发挥作用的社会条件下的重要性，马克思曾根据对商品生产和价值规律的研究得出如下的结论：认为在生产社会化的历史条件下，即使脱离开资本主义的生产方式，价值规律仍会以“价值决定”的形式，在劳动时间的节约、社会劳动在不同部门之间的分配，以及与此相关的簿记这三个方面，发挥比以往任何时候都更加重要的作用。而在这三个方面，会计（簿记）作为实现劳动时间节约合理计算与分配社会劳动的重要手段，在自觉运用价值规律的实践中，处于关键性的地位。当前在西方一些发达国家，会计监督作为现代财政管理监督机制中的一种最基本的基础环节，具有较高的普遍性和权威性。会计监督与审计监督密切配合，长期以来在实现财政监督的实践中，表现出很高的实效性。
在现代财政监督机制中，司法监督也是一个十分重要的环节，实现司法监督的主体是各级法院，而作为财政监督机制重要构成环节的司法监督主体，则是特设的经济法院或审计法院。当前在某些发达的西方国家，经济法院是法院体系中一个重要组成部分，在每个市设区至少设有一个经济法院，它的主要职责是审理经济案件，包括违反财经纪律的企事业单位和个人，也包括国家行政主管机关的违法案件。在美国历史上，纳税人状告国家税务机关和政府官员违法征税的案件不是个别的现象，而税务机关和政府官员败诉的案件也是常见的。司法监督在抑制政府官员和企事业单位及居民个人违犯财经纪律，维护依法理财的严肃性和推进廉政建设等方面，发挥着举足轻重的作用。
行政监督也是现代财政监督机制中的一个十分重要环节。这是在日常的财政工作实践中由政府主管部门实施的财政监督。与其它财政监督形式相比，行政性财政监督作为现代财政监督机制中的一个重要构成部分，其主要职责任务是根据国家法律和政策的规定，在财政资金收入、支出和分配使用管理的全过程，实行行政监督。既包括对资金缴纳者、领取者和使用者的监督，也包括对资金收支管理者本身的监督。行政型财政监督是传统的财政监督的基本形式，在市场经济条件下，在当前现代化的财政监督机制中，行政型财政监督作为财政监督机制中的一个重要的构成部分，在行使其监督管理职责的实践中，要与其它监督环节密切配合，并受其它环节，特别是国家政权机关的民主法制监督和审计、司法、舆论等环节的监督。在我国，行政型财政监督同其它环节一样，还要受党和人民群众的监督。这是行政型财政监督的有效性和公正性的重要保证。
舆论监督是现代化监督中的一种广泛运用形式，它体现在社会生活和各个方面，运用于国家管理监督活动的许多领域。在财政监督领域，舆论监督的主要形式和职责，是利用各种信息工具，深入社会和人民群众生活的各个方面，及时广泛地了解和反映任何违犯和破坏财经法纪的现象和行为，唤起有关部门和人民群众的重视，使这些现象和行为得到及时有效的制止和纠正。舆论监督在实现财政监督的实践中，还承担着另外一些重要的职责，包括及时广泛搜集和反映社会上对财经制度、政策、工作作用等方面的议论和意见，宣传国家有关的重要决策和指示，搜集和交流有关的实践经验和典型事迹等等，这对实施和改进财政监督工作都是十分重要的条件。
在现代财政监督机制中，银行监督也处于相当重要的地位。它主要是通过存贷款业务、现金管理、国库收付等活动，对配合促进财政监督的实现发挥关键性的作用。
除上述一些重要的财政监督环节外，在有些国家对一些社会中介机构的组织运用，在实现现代财政监督的实践中也占有相当的地位。主要的如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、税收代理机构等，它们在国家法律的范围内，各自从不同的角度，通过专业活动，对财政监督的实现发挥一定的辅助作用。
这里需要特意说明的一点是，在资本主义私有制条件下，财政监督的公正性和有效性，主要是理论上的概念，在现实生活中，国家作出的重大决策都要体现特殊利益集团的意愿。这是他们自己都承认的事实。
在我国，党和国家以及人民群众以各种方式实现的领导和管理监督工作，对财政监督的公正性和真实性的实现，发挥重要的推动和保证作用。这是任何西方国家所难以比拟的。
我国改革开放以来，特别是决定建立社会主义市场经济体制以来，在财政监督实践中，对西方发达国家财政监督的经验做法，根据本国的国情，做了较广泛认真的研究和借鉴吸收工作。特别是近几年在预算管理领域实行的一系列深化改革，包括推行部门预算、实行国库集中收支、推行政府采购、试点采用零基预算和综合预算、深化税费改革、总结推行会计委派和组建会计核算中心等制度，其核心内容，都在于健全依法理财和强化财政的民主监督，目标是向建立现代化的和有中国特色的财政监督机制推进。这是适应廉政建设的需要，也是促进社会主义市场经济协调健康发展的要求。从实践效果看，这些改革在改变财政资金的分散失控状况、提高预算资金管理的透明度、减少财政资金和国有资产的乱用浪费与流失、强化财政各监督环节的力度、抵制铺张浪费和贪污受贿等违法乱纪行为等方面，表现出显著的积极作用，但与设定的目标和规范的现代财政监督机制相比，还存在许多有待继续完善的内容，其中较为突出的是在观念上和制度上的差距。从观念上看，前面已谈到的近年来在我国学术界和社会上广为流行的把国家与政府等同看待，认为政府既是立法，又是执法与司法主体的思想；或者在理论上把监督职能排除在财政预算固有职能体系之外的思想；以及把传统的行政型财政监督等同于现代民主法治型财政监督机制的思想等，还有相当广泛的影响。从制度上看，我国国家权力机关依法拥有的财政民主立法监督权，受种种客观条件的限制，还远远得不到充分合理的运用；我国的审计机关一直隶属于政府部门，这不能不严重制约了其财政监督职责的权威性和实效性，这种制度也直接削弱了国家权力机关法定监督职责的实施；我国的预算编制，经过近两年的改革，虽有了一定的改进，但当前无论是从时间上，还是从内容上看，还远远不能适应现代预算管理的透明化和法制化的要求，仍然影响到国家政权机关对财政依法行使民主监督的质量；另外，作为现代财政监督机制的各构成环节，都还存在着程度不同的有待改革完善之处；在各环节之间依法建立互相依存，紧密配合，互相制约、互相监督的关系，也存在着相当的差距。特别是我国作为人民民主专政的社会主义国家，广大人民群众对国家大事行使当家作主的权力，体现在财政监督上，还没有得到充分合理的体现，除人民代表大会的财政监督权受上述种种条件的限制难以充分行使外，人民群众对日常财政行为的依法监督和对种种破坏财政法纪现象的批评抵制，还不能通过种种合法途径和依靠自己的组织，发挥应有的作用，这也是种种乱收费、乱摊派，任意加重人民和企事业单位负担，挥霍浪费财政资金，以及贪污腐败等违法乱纪行为难以得到及时有效抵制的一个重要的制度根源。从这些事实中可以看出，当前强化财政监督和促进廉政建设的重要任务之一，应是在大力加强民主法制宣传教育工作的同时，还要重视深化制度改革和理论政策学习，以利于努力为建立一个我国的现代化财政监督机制创造必要的思想认识和制度条件。这也是我国加入世贸组织的现实对国家和政府提出的一个根本性的要求。
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