我国转轨时期财政转移支付制度的目标体系及其分层问题，本文主要内容关键词为：转移支付论文,时期论文,财政论文,体系论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制财政体制在我国实施已进入第十个年头，财政转移支付制度的目标问题理应不再引起过多争论。但制度的设计取决于政府所要达到的目，和发达国家相比，我国实施转移支付制度的历史确实很短，而且规范的转移支付制度在我国尚未完全确立，现实中的问题也不断促使我们对这一问题进行反思。因此，有必要从理论和实践的角度系统地总结和分析我国转移支付制度的目标体系，确定不同阶段合理的目标组合。本文将从政府实施转移支付目标体系和层次、现阶段的现实目标及实施情况等方面对我国政府间转移支付制度的目标展开分析。
一、政府间转移支付制度的目标体系及分层
政府间转移支付的目标主要集中于以下几个方面：
一是纵向平衡。由于地方政府所承担的支出责任与他们的收入能力之间存在着失衡，而这种支出职责和收入能力的缺口可通过两种途径予以填补：要么中央政府赋予地方政府更多的筹集收入的权力，要么中央政府向地方政府转移收入。而发展中国家在前者受到限制的情况下，修正这种失衡就成为政府转移支付制度的一大目标。
二是横向平衡，也称为均等化，即纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向失衡。这种失衡是由于各地方政府间收入增长能力存在先天性不平等、公共支出成本上的差异以及支出需求上的差别而造成的，纠正这种失衡是政府间转移支付制度的另一大目标。在转移支付制度中，横向均衡的直接目标是减少富裕和贫穷省份之间的财政差异。
三是矫正辖区间外溢。如果赋予地方政府自主决策的权力，会导致地方政府对具有较大外溢性的地方公共产品供应不足，并且只要公共服务存在着明显的外部性，那么，地方政府就不会对提供公共服务抱有积极的态度。因而中央政府可以通过特定形式的（有条件的）转移支付来激励地方政府实现在更充分水平上的公共服务的提供。
除了上述三方面的因素和相应的目标之外，政府间实行转移支付的考虑目标还包括：公共财政管理体制，因为中央政府比地方政府有更强的税收能力，先由中央政府通过征税筹集收入，然后再以转移支付的形式转移给地方政府，这样就能花费较低的成本费用；刺激地方政府努力增加本级收入；使地方政府的支出与中央政府的目标协调一致；为中央政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性。此外，转移支付的非经济目标也总是存在，特别是对我国这样一个多民族国家更是如此。
以上目标并不是彼此独立的，其中一个目标也可能包括了其他目标的要求。实施政府间转移支付可能是出于上述目标中的一个或几个，也可能是出于其他不甚合理的因素。但综观政府财政转移支付的所有目标，评价一个转移支付制度的影响应综合考虑制度设计中的横向和纵向两个方面，即：首先确定有多少资金可用于转移支付，然后再确定这些资金在各级政府间应如何分配。因此，转移支付的目标一般可概括为横向平衡和纵向平衡。横向平衡在政府转移支付目标体系中有着更为重要的地位。这一方面是因为，就规范的政府转移支付制度的终极目标来说，就是要在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。换言之，横向平衡目标本身是规范的政府转移支付制度设计所追求的根本目标。另一方面是因为，政府间的转移支付即使是出于其他目标的考虑，也不能不同时考虑区域间的横向平衡效应问题，否则的话，有违社会公平原则。这一点从横向平衡与其他目标特别是与纵向平衡之间的关系中可以得到证明。
首先，从它与纵向平衡的关系来看。纵向平衡是指通过政府间财政转移支付制度来实现中央与地方之间的纵向财政平衡，它所涉及的是上下级政府之间的纵向联系。当某个地方政府在付出了全国平均税收努力的情况下所获得的财政收入仍然无法满足本地公共服务支出的需要时，其财政赤字由中央政府的一般性转移支付拨款解决。值得注意的是，这种情况在理论上适用于一国范围内所有地方政府，当国内任何一个区域的地方政府只要符合政府财政转移支付所需条件，应该均可享受这种转移支付。而且，这种转移支付在任何确定的年份通常都会发生在中央政府与多个平级的地方政府之间，因而，平级的地方政府之间总是会存在横向的比较，这种比较不仅存在于政府间的一般性转移支付过程中，而且存在于政府间的专项转移支付活动中。换言之，即使是出于纠正或调整纵向失衡的目的所进行的转移支付也会产生相应的横向效应。因此，虽然出于纵向平衡目的的转移支付在形式、范围等方面与出于不同区域间的横向平衡目标的转移支付会有所区别，但纵向平衡的横向效应是不能忽视的。除此之外，考察两者之间的关系，还应关注两者在地区间公共财政能力均等化中的作用，即在实现地区间横向平衡过程中纵向平衡的作用。地区间公共财政能力的均等化是纵向平衡与横向平衡的有机统一，纵向平衡是基础，横向平衡是目标。
其次，从它与外部性的关系来看。矫正辖区间的外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义。当中央政府出于矫正公共产品外部性的考虑而进行转移支付时，中央政府可通过向地方政府实施有条件的转移支付以鼓励地方政府加大对这些具有外部性的项目的支出，中央政府通常是通过转移支付来试图减轻公共服务外部性所带来的影响，从而鼓励增加一些特定的公共产品的提供。而这种转移支付的实施不仅促进提供本公共产品的地区的公共服务能力，而且也必然会惠及公共服务的外溢区域，也会产生相应的横向效应。除此之外，出于对地方政府税收努力的激励，或出于宏观调控的目标，转移支付同样也会产生相应的横向效应，在设计和实施过程中也要考虑其横向的影响。
对政府间转移支付制度的各种目标之间的关系分析除了上述讨论以外，还必须综合考虑到目标的层次、不同的阶段、不同的公共服务类型。
从政府间转移支付制度的目标层次来考虑：就政府间转移支付的终极目标来说，应该是在对各地财政状况（需求与能力）和税收努力统一评估的基础上，通过转移支付实现全国范围内的公共服务水平均等化。换言之，均等化是政府间转移支付制度的长期性的终极目标。接下来必须回答的问题是，什么是均等化目标？从效率和发展中国家现实的角度考虑，将财政能力、支出成本与支出需求对比的地方政府的行政能力即公共服务水平作为衡量均等化的指标更为合理。因此，转移支付的终极目标是实现社会公平，而直接目标是财政能力均等化。在确定了转移支付的终极目标后，再应考虑的是一国政府在一定历史时期的阶段性目标。具体而言，在中国现阶段，作为一个特大的发展中国家和一个转轨时期的国家，生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共财政能力或公共服务水平均等化作为现实目标。目前提出公共服务均等化的要求显然只能是空想（朱玲，1997）。既然如此，就不得不降格以求，把均等化目标落实为至少具备基本公共服务供给的目标层次上，以保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务。
从政府间转移支付制度实施的不同阶段来看，由于目前在我国建立规范的转移支付制度的条件尚不成熟，转移支付制度目标的实施不可能一步到位，因而，分阶段、分步骤进行具有可行性。为了衔接目前过渡期转移支付的设计及用法，可将我国政府间转移支付制度设计和实施分成三个较大的阶段：(1)过渡期转移支付；(2)中期的转移支付；(3)远期的转移支付。不同阶段有各自的阶段性目标，但各个阶段性目标相互衔接、递进向最终目标逼近。
将不同阶段和不同的公共服务类型结合考虑，可以将转移支付目标进一步按不同的区域（贫困地区、民族地区和全国）、不同的项目范围（国防、行政、教育、卫生、科研及社会保障）和实行转移支付的不同的时期（过渡、中期、远期）进行分解，对不同的地区、不同的项目、在不同的时期分别采用不同的标准设计转移支付制度（蒙丽珍，1997）。如对贫困地区、民族地区在过渡时期除国防费采用均等化标准外，行政、教育、卫生等费用均采用最低标准；全国在转移支付的中期除国防费采用均等化标准外，行政、教育、卫生均按基本标准，而科研费用、社会保障则按最低标准；全国在转移支付的远期要求所有项目均采用均等化标准（蒙丽珍，1997）。虽然不同阶段的划分、均等化标准、基本标准及最低标准等的确定有待于对全国各地财政能力和公共服务水平的测算，但分阶段分层次分项目确定转移支付目标的思路是可行的。
二、我国现阶段政府转移支付的具体政策目标
1.调节过渡期中央与地方之间的财政纵向平衡
随着改革开放的深入进行，地方政府的角色发生了重大变化：从计划经济体制中的“中央代理者”转变为公共服务的提供者。但从中央与地方收入与支出结构对比来看，财政结构上的纵向不平衡却是十分明显的，地方政府承担70%多的公共支出（本级支出）却只占有50%左右的财政收入（本级收入），而中央财政拥有一半多的财政收入，但本级支出占总支出的比重不足30%；地方政府在转移支付前就存在较大的“结构性赤字“，中央财政在转移支付前则明显存在“结构性剩余”，分税制改革后，中央本级财政收入比本级财政支出经常高出60%-70%（曾军平，2000）。这种中央与地方事权与财权的不对称所造成的纵向财政缺口必须通过转移支付得到弥补，否则，缺乏财政自给能力的政府就无法得到所需要的资金履行其支出责任。不仅如此，在中国，县级政府直接向全国70%的人口提供了大约70%的公共服务，而从全国平均水平来看，县级政府的财政自给能力只能达到0.5，是各级政府中最低的（王雍君，2002）。又由于中国地方政府既没有税收立法权，也没有公债发行权，预算法禁止地方政府借债，因此这意味着县级政府开支中有高达50%的缺口需要上级政府的财政转移弥补。县级政府来自于上级政府的转移支付资金有两个渠道：各省自有资金和中央对省级财政的转移支付，其中各省即使是在东部发达地区自有资金规模都极其有限，因此，当前我国政府间转移支付制度的具体目标之一，就是在增强中央可支配财力的前提下充分利用转移支付来调节中央与地方之间的财政平衡。事实也证明，1994年分税制实施以来，我国政府间转移支付制度在弥补纵向失衡方面的效应是明显的。
2.缩小区域财政能力差异，保证各辖区最低标准的公共服务提供
我国是一个地区经济社会发展差距十分显著的国家，不仅人均GDP相对差异系数大：1999年我国各地区人均GDP相对差异系数为77.05%，上海的人均GDP是贵州的11.14倍，而且在卫生、科技、文化、环境以及基础设施等主要社会发展指标上的相对差距相当明显（刘溶沧、焦国华，2002）。地区间经济发展不平衡造成了地区间财政能力的不平衡。各地区人均财政收入、支出差距十分明显，1999年的各地区人均财政收、支差异系数分别为130.57%，96.91%。财政收、支的最大值地区为最小值地区的14.23倍和8.84倍（刘溶沧、焦国华，2002）。若考虑到各地财政支出成本的差异和各地征税努力程度的不同，可能各地财政能力差距更大。从国际比较来看，我国也是世界上地区间经济发展差距最大的国家之一。我国的人均GDP地区差距不仅高于美国、德国等发达国家，也高于像印度尼西亚这样的发展中国家。因此，在实施当前过渡期转移支付过程中，保证各辖区能提供最低标准的公共服务成为直接目标之一。通过中央对地方的转移支付，使那些贫困辖区也有能力完成最低标准的基本公共服务：一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网（最低收入水平）等等成为政府转移支付的直接横向目标。
3.加大对西部大开发的转移支付力度，为西部大开发和长远发展创造条件
党的十六大又进一步重申了积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展的战略，强调国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持。西部大开发已成为中国21世纪区域经济财政政策的主线，作为财政支出政策的主要项目的政府转移支付必然要服从于这一总体目标。鉴于西部开发的艰巨性、长期性、复杂性，在西部大开发的前期，政府转移支付的主要任务是，通过转移支付制度，使西部地区公民能够享受到与其他地区大致相同的公共服务，消除在教育、卫生、环境保护、公共设施方面与发达地区的巨大差距，为平等参与市场竞争创造条件；优化公共产品供给结构，在诸多公共产品供给中，在西部开发的前期需要优先保证科教兴国、基础设施及生态环境方面的公共需要，特别是教育和科技进步方面的需要，为西部开发和长远发展奠定坚实的基础。值得强调的是，虽然由于《八七扶贫攻坚计划》的实施，西部8000万绝对贫困人口的温饱问题已基本解决，但所定脱贫标准过低，而且是以县为单位连片的地区，因此，西部仍有分散的贫困人口和脱贫基础不稳定、遇到天灾人祸又返贫的人口。因而，在作为西部大开发前期的现阶段，政府对西部的转移支付还有在西部彻底消除绝对贫困的目标，应继续解决一部分人口的温饱问题。
4.支持东部发达地区科技创新
我国东部地区经过改革开放20多年国家政策与投资倾斜、中西部地区在原材料和人才等方面的支持，经济得到快速发展，市场经济体制日趋成熟，为在中西部之前实现现代化奠定了基础。从全国区域经济分工与协调发展来看，在本世纪作为我国相对发达的东部地区面临着双重任务：一方面要支持国家西部大开发战略，缩小地区差距，促进区域经济协调发展，以实现共同富裕；另一方面，又要充分发挥自身优势，加快经济发展，以率先实现现代化。因此，转移支付特别是中央对地方的转移支付在考虑对贫困地区的财政补助的同时，还必须考虑到对东部发达地区科技创新的支持，这不仅是东部地区自身进一步发展的需要，也是全国经济整体发展的需要。政府转移支付应支持东部地区优先发展高科技产业，推动地区产业结构升级；支持东部地区发展高附加值工业，向中西部转移本地区没有优势的能源、原材料、运输等产业；支持东部地区积极参与国际分工与合作，提高国际市场竞争力。要在本世纪的头20年实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，除了加大对西部贫困地区的财政支持以外，支持东部发达地区保持创新势头同样重要。
5.强化中央政府的宏观调控能力，转移支付必须为中央政府稳定经济、公平分配、矫正外溢提供财力保证
中央政府作为宏观经济稳定职责的唯一合适的承担者，对下级政府的转移支付应具有宏观经济的考虑：中央对地方的转移支付应能够在经济萧条时期增加以鼓励地方支出，在经济高涨时期减少以限制地方支出。中央对包括转移支付在内的公共支出决策应有“相机抉择”的一定灵活性，在转移支付的总量、结构及时间安排上作灵活调节。中央政府通过转移支付宏观调节的另一个重要方面是矫正外溢性，这在现阶段存在区域间恶性竞争的情况下，尤其重要。突出的例子是两省边界间的空气与水污染控制、运输设施以及打击走私贩毒、盗版行为等，救灾也是一项具有显著外部性的服务。另外，对中央出于宏观经济形势和社会公平考虑做出的收入分配政策调整给予支持也是转移支付追求的目标，如1998年亚洲金融危机后中央在多个年份出台了提高城镇中低收入者收入水平的一系列政策措施，而实施这些政策增加的支出，沿海经济发达地区由地方政府自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区则由中央财政转移支付补助。还有转移支付必须保障中央对各地履行最低生活保障制度提供财力支持。分税制的实施在初步规范中央与地方分配关系的同时，使得“两个比重”逐步提高，中央财力有所增强，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2001年的52.4%，这为中央政府通过转移支付加强宏观调控提供了财力保证。
总之，政府设计实施转移支付制度可能是基于多方面的原因，但从经济原因考虑主要是出于弥补财政的纵、横缺口，矫正外部效应。相应地，政府实施转移支付也有着多重目标，但主要目标是实现纵、横平衡和矫正外溢性。在分税制下，这些目标之间不仅相互联系包含，而且相互制约。横向平衡的目标受到纵向平衡要求的约束。转移支付制度的成效取决于合理的目标组合，这种组合不是固定的，而是动态的。就规范的转移支付的终极目标来看，所追求的是区域间财政能力或公共服务水平均等化，但在实施过程中不同阶段不同时期对不同项目应分别制定不同的标准。在我国实施转移支付制度的初期，现阶段政府转移支付的具体政策目标既受政府转移支付的最终目标制约，更服从于现阶段国家宏观经济社会总体目标。它包括调节中央与地方的财政纵向平衡；缩小区域财政能力差异，保证各辖区最低标准的公共服务提供，既要加大对西部大开发的转移支付力度，为西部大开发和长远发展创造条件，又要支持东部发达地区的科技创新，保证东部地区在本世纪头二十年的领头羊地位；强化中央政府的宏观调控能力，为中央政府稳定经济、公平分配、矫正外溢提供财力保证。
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