从1483号决议看联合国在战后伊拉克的作用，本文主要内容关键词为：伊拉克论文,联合国论文,战后论文,决议论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、联合国权威的再肯定
联合国安理会于2003年5月22日以14票赞成0票反对通过了美、英、西三国提出的解除 对伊拉克制裁的1483号决议。这项决议的草案是5月9日由美国提交给安理会审议的。安 理会成员国随即提出了许多问题，要求澄清或修改，其中包括联合国在伊拉克重建中的 作用、联合国武器核查小组重返巴格达、伊拉克的政治进程如何组织、美英联军在伊拉 克占领期限以及对伊拉克石油收入的支配和经济重建如何组织等。这次美国的态度与前 一段时间有所不同，它不再使用威胁语言，而表现出一定的“灵活性”，先后提出了三 个修正草案，在以下几个方面作了一些让步和妥协。首先在联合国作用方面，将初稿中 的联合国伊拉克问题“特别协调员”改称为“特别代表”，可以“独立”参与伊战后事 务，在组建伊过渡政府过程中，从原先联合国协调员只发挥“帮助”作用修改为特别代 表将同美英占领当局进行“密切合作”，共同促进旨在建立一个得到国际社会承认的伊 拉克政府的政治进程，明确“联合国在人道主义、伊拉克重建以及恢复和建立有代表性 的国家和地方政府机构方面发挥关键作用”。第二，将管理伊拉克石油收入的“援助基 金”改为“发展基金”，并明确了管理该基金的国际顾问团将由联合国特别代表、国际 货币基金组织总干事、世界银行总裁和阿拉伯社会经济发展基金组织总干事等人的代表 组成。第三，将初稿中规定的在4个月内取消目前由安南秘书长管理的伊拉克“石油换 食品”计划的期限延长到6个月。联合国人士指出，这一改动对俄罗斯比较有利，因为 联合国业已批准的近100亿美元伊进口物资合同中，俄罗斯拥有很大份额。第四，鉴于 安理会多数国家对决议草案未提及美英占领期限问题有意见，修正稿中增加了安理会在 该“决议通过后12个月内审议决议执行情况”的文字。
人们不禁要问，美国既然可以不顾国际社会的强烈反对，悍然抛开联合国发动伊拉克 战争，为何在取得“战争胜利”后，反而委曲求全地要求联合国通过这个决议呢?
曾在克林顿政府担任助理国防部长的约瑟夫·奈在他4月14日发表的一篇评论中指出： 布什和布莱尔最关心的是美英发动伊拉克战争及其战后占领的合法性和重建工作的效率 。如果联合国能在决议中确认美英占领的合法性，实质上也就等于确认了它们发动这场 战争的合法性。尽管布什和布莱尔一再声称，他们对伊动武是为了执行安理会决议，但 他们心里都清楚，这是违反国际关系准则的非法行为。早在美英发动战争之前，安南秘 书长曾警告说：“若在联合国之外采取军事行动，不符合联合国宪章，因此其合法性将 受到质疑。”因此，战争一结束，美国就不得不回到联合国，他们不能不承认联合国是 当今世界上唯一具有制定和维护国际行为准则的最权威的国际组织。这对联合国的存在 和继续在国际事务中发挥作用至关重要。
其次，联合国一定程度参与伊拉克重建就可以吸引更多国家的参与，从而可以减轻美 英负担，提高各项重建工作的效率。5月初，美英在伦敦召开了支持对伊战争的16国会 议，讨论组建一支多国稳定部队以维护战后伊拉克的社会秩序。据报道，其中许多国家 都提出若无联合国的支持它们将难以派部队参与这项任务。这样一来美英驻军的负担就 会加重。更主要的是如果不解除对伊拉克的制裁，美英占领国就不能出售伊拉克的石油 ，大批美英公司也无法借参与重建之名进入伊拉克攫取石油美元。美国在发动战争之初 就策划着要拿伊拉克石油资源来补偿它的战争费用的打算势将落空。
二、美国主导地位的进一步确立
新决议通过后，许多国家均表示欢迎。喀麦隆驻联合国大使说：决议的通过表明“安 理会回到了对话和团结的道路上”。连法国外长德维尔潘也不得不说，美国又“回到了 联合国”。其实最高兴和最满意的是布什，因为美国虽然对决议进行了三次修改，作出 了一些妥协，却得到了它最需要的东西，特别是美国在联合国内外的主导地位进一步得 到了确认和加强。新决议实际上承认了美英对伊拉克占领的合法性和拥有支配伊拉克石 油资源的权利。美国报纸舆论普遍欢呼这是布什外交的一次大胜利。
对照一下1483号的决议和美国最初提出的决议草案，不难发现初稿中百分之九十以上 的实质内容原封未动，美国所作出的一些妥协和修改是微不足道的。
首先就联合国的作用来说，虽然在文字上把“特别协调员”改成“特别代表”，把“ 帮助”改成“合作”，表面看似乎得到了一点加强，但是，决议赋予特别代表的任务仍 然只是“协调联合国在伊拉克境内冲突后进程中的活动，在伊拉克境内从事人道主义援 助和重建活动的联合国和国际机构间进行协调，并与管理当局协调”，并无真正的实权 ，更谈不上发挥“关键作用”或“中心作用”。在维护战后伊拉克的安全和社会稳定方 面，美国则不让联合国插手。阿富汗战争后，虽然实权完全掌握在美国手里，但至少它 还让联合国通过一项关于派遣国际安全部队的决议。而这次在组建伊拉克国际稳定部队 方面，美国根本没有让联合国沾边，连讨论组建国际稳定部队的会议也没让联合国参加 。
在对伊拉克石油资源的管理方面，尽管设立了由联合国等国际组织代表参加的所谓“ 国际顾问团”去管理“伊拉克发展基金”，但决议明确规定“伊拉克发展基金内的资金 应按管理当局(即美英占领当局)的指示，与伊拉克临时行政当局协商后”才可支用。这 就是说石油资源的收入依然掌握在美英占领国的手里。
关于美英占领期限问题，法国原先要求明确为一年，美国没有接受，只是在决议中加 上了“安理会在决议通过后的12个月内审议执行情况”的模糊文字。决议通过后，布什 立即说：“为了帮助伊拉克走上民主道路，美国和它的联盟伙伴在伊拉克需要呆多长时 间就呆多长时间。”可见，决议所说的12个月内重新审议并无任何实际意义。
美英发动战争的主要理由是说，伊拉克拥有大规模杀伤性武器威胁美国和它的盟国的 安全，伊拉克战争后美国立即派出大量“专家”到处寻找，可是至今依然没有找到任何 这方面的证据。在讨论中，俄罗斯等国要求联合国武器核查小组应重返伊拉克继续核查 工作，但遭到美国的坚决拒绝。最后美国被迫在决议中加上了一句“安理会打算再次审 议1991年4月3日第687(1991)号、1999年12月17日第1284(1999)号和2002年11月8日第14 41(2002)号决议规定的联合国监测、核查和视察委员会和国际原子能机构的任务”。究 竟何时审议和要达到什么目的，都没有明确。从文字上看，美国的意图是通过审议最终 取消监核会，让美国单方面宣布伊拉克究竟有无大规模杀伤性武器。2003年6月6日，联 合国核监会主席布利克斯向安理会作了他最后一个关于在伊拉克核查结果的报告，明确 地说迄今尚未发现伊拉克拥有大规模杀伤性武器的证据，并再次建议核查小组重返伊拉 克继续进行核查。但是，他的建议立即遭到美国代表的拒绝，声称美英联盟会找到大规 模杀伤性武器的。然而，若无联合国核查小组前往伊拉克进行现场核实，谁能相信美国 将来找到的大规模杀伤性武器的真实性呢。
此外，新决议中一些实质性内容前后矛盾。例如，决议一方面“重申伊拉克的主权和 领土完整”，另一方面却“确认(美英)两国作为统一指挥下的占领国”组成“管理当局 ”，并赋予占领国“特定的权力、责任和义务”。这是对《联合国宪章》的莫大嘲弄。 伊拉克在外国占领下怎能维护它的主权和领土完整?况且它已被分割成三块分别由美英 波三国为主的所谓国际稳定部队统治。又如，决议一方面“强调伊拉克人民有权自由决 定自己的政治前途和控制自己的自然资源”，另一方面却又赋予美英占领当局通过对伊 拉克的“有效行政管理”的权力和不受限制地全面控制伊拉克的资源的权利。这就是说 伊拉克只能按照美国的意志和模式去“决定自己的政治前途和控制自己的自然资源”。 更不用说战争结束一个多月来，美英联军在伊拉克任意抓捕当地居民，开枪射杀手无寸 铁的示威者。伊拉克人民的自由究竟在哪里?
三、联合国宪章面临严重挑战
不管美国如今如何强大和霸道，它在伊拉克战争后仍不得不回到联合国要求安理会通 过一项决议。这一事实表明，在今天甚至今后一个相当长时间内，联合国的权威性和国 际社会公认的地位仍是任何其他国际组织所不能替代的。但是，我们也应该承认，半个 多世纪以前制定《联合国宪章》中许多概念、原则和规定，在冷战结束以来美国发动的 海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争中不断遭到冲击和挑战。所谓人道主 义干预、人权高于主权、政权更替、单边主义和先发制人等直接挑战和冲破了《联合国 宪章》中确立的传统的国家主权概念和主权平等、不干涉内政、集体安全和自卫权等基 本原则和体制。
国家主权概念是《联合国宪章》中确立的大小各国平等、各国领土完整和政治独立不 得侵犯、不得对他国使用武力或武力威胁和不干涉内政等原则的国际法基础。为了确保 这些原则得到遵守，联合国通过了一系列宣言和决议，如《关于各国内政不容干预和干 涉的宣言》和《关于各国依据联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》以 及《关于侵略定义的决定》等。2000年联合国千年首脑会议发表的《千年宣言》再次确 认这些原则是“永恒的、普遍的”。
但在上世纪90年代初，美国等西方国家的一些学者首先提出了传统国家主权概念“过 时了”的论调，说在当今这个相互依存的世界里，“主权不再是神圣不可侵犯的”。接 着这股风很快就吹进了联合国。1992年，加利秘书长在他的《和平纲领》中就说：“绝 对和专属主权的时代已经过去；这种主权的理论也从来不符合事实。”科索沃战争期间 ，安南秘书长发表了一系列关于人权与主权关系的文章和讲话，明确提出“两种主权概 念(即国家主权和个人主权)”和“人权高于主权”。这就是说对传统国家主权概念及其 体现在《联合国宪章》中的上述各项原则提出质疑的已不仅仅限于学者们，连担负着执 行和实现《联合国宪章》的宗旨和原则的秘书长们也开始参与其间。这是值得我们深思 的。
冷战结束后不久，美国有些学者就开始提出内政与外交“已很难区分”的观点，认为 “一国对其内部事务的处理可能直接影响美国的和平与安全。”随即又兴起了人道主义 干预的理论，并被应用于科索沃战争中。布什总统上台后不久发表的新《四年防务评估 报告》又首次把“改变一个敌对国的政权或占领外国领土”作为美国国防政策四大目标 之一。这个“政权更替”的政策在2000年的《国家安全战略报告》中被再次强调，并在 伊拉克战争中得到实施。这就彻底背离了不干涉原则。
问题的复杂性还在于安理会自冷战结束以来也采取了不少超越《宪章》范围的干预各 国内政的行动，从监督原来纯属国家管辖范围的选举，监测各国人权状况，到在有些国 家建立联合国临时权力机构，甚至派数万美军以联合国维和部队名义到索马里采取超出 自卫范围的大规模军事行动，以及这一次通过决议确认美英对伊拉克的占领，等等。从 严格意义上说，这些行动与《宪章》第二条第七款中所说的“本宪章不得认为授权联合 国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”都是相违背的，但事实上都已被联合国 各会员国和国际社会所接受，成了合法行动。
《联合国宪章》第五十一条明文规定，自卫权仅限于有关国家“在安全理事会采取必 要办法，以维持国际和平及安全以前”，“受武力攻击时”。根据这条规定，先发制人 显然是不允许的，因为它不包括在自卫权范围之内。1981年，以色列以自卫为理由一举 摧毁了正在法国帮助下建造中的伊拉克核电站的核反应堆，开创了先发制人的先河，但 当时立即遭到美国驻联合国大使珍妮·科克帕特里克和英国首相撒切尔的谴责。可现在 布什政府却把先发制人置于它的安全政策的中心，声称“美国长期以来一直坚持可以采 取先发制人的行动”，并将伊拉克作为实施这个政策的第一个目标。美国务院政策规划 办公室主任哈斯认为，《联合国宪章》的自卫原则已不适用于对付“流氓政权”、恐怖 主义和大规模杀伤性武器的扩散，而把先发制人称为“预防性自卫”。这是对传统的自 卫原则和国际关系准则的又一严重挑战。
为了维护国际和平与安全，《联合国宪章》明确地规定了两种方式。一是集体安全措 施；二是和平解决争端。对于和平的威胁，《宪章》第一条第一款规定，应采取有效的 集体办法加以防止和消除，对于侵略行为和其他破坏和平的行为，则应制止，即建立集 体安全体系。集体安全的观念最早见之于17世纪的国际文献，但成为一种国际政治主张 是在第一次世界大战之后，被写进了国际联盟的盟约中。第二次世界大战后又被写进了 《联合国宪章》内，得到了完善和发展。为了集体安全制度不被强权滥用，《宪章》规 定了“大国一致”原则。集体安全强调建立普遍性的、有效的安全机构来取代强权，强 调集体行动，以共同维护国际和平与安全。
但是，在长达40多年的冷战时期，由于美苏对抗，使联合国几乎不能采取有实质意义 的集体安全行动，集体安全被两大军事集团篡改成“集体自卫”，作为组织对抗性的军 事联盟的借口。冷战结束后，各大国特别是安理会内五大国协调一致曾经一度明显增加 ，冷战时期两个超级大国轮番使用否决权的状况基本消失。在此情况下，国际社会曾一 度认为《宪章》规定的集体安全原则和制度从此可以得到很好的贯彻执行，老布什总统 也利用这个形势将集体安全作为他鼓吹的“世界新秩序”的核心内容，宣称“在这个秩 序中可信的联合国担负起维持和平的责任来实现联合国创建者的承诺和宿愿”。可是， 美国所设想的“世界新秩序”中的集体安全是美国主导下的秩序和安全，一切以建立美 国霸权和“美国世纪”为前提，一切都得服从于美国的国家利益。这就必然与《联合国 宪章》以维护全体会员国和整个国际社会的共同利益为前提的集体安全发生冲突和矛盾 。近几年来，美国越来越发现联合国倡导的集体安全体系不但不能为它建立美国主导下 的“世界新秩序”即单极世界服务，反而往往成为它的障碍。于是，美国就提出了单边 主义，以摆脱和挑战在联合国框架内以集体安全体系为核心的多边主义，它的组织形式 就是以“志愿联盟”代替联合国乃至北约。
上述这些矛盾和挑战的产生主要源于美国称霸全球的战略，但同时也与我们所生活的 正在迅速发生深刻变化的世界密切相关。两极格局瓦解后，长期被冷战掩盖着的民族矛 盾、宗教矛盾、领土纠纷重新纷纷抬头，极端民族主义和民族分裂主义势力空前膨胀， 造成许多国家内战连绵不断。经济全球化和信息技术的发展一方面促进了全球经济的快 速增长和科学技术的发展，另一方面却又加剧了国家间、企业间的竞争，扩大了发达国 家与发展中国家间的贫富差距，加速了环境的恶化，加剧了社会矛盾和不稳定，也为恐 怖主义提供了社会基础和更加便利的条件。所有这些都是半个世纪以前创建联合国时未 能预见到的。
鉴于人类在20世纪上半叶不到30年的时间内接连遭受两次世界大战的浩劫，而《联合 国宪章》又是在第二次世界大战结束前夕拟定的，因此，联合国创始人和《宪章》的制 定者们把维护和平的注意力集中在防止战争，特别是防止世界大战再次爆发上，把安全 的关注点主要放在各国边界不得侵犯上，以维护主权国家的领土完整和政治独立(《宪 章》第二条)。这两个传统的概念显然已不能完整和确切地描述当今世界面临的和平与 安全问题。为此，近几年来，联合国已在有关文件中对这两个概念作了某些修正和补充 。1988年出版的《联合国概况》已明确说：“今天，和平与安全已不再能用有没有冲突 来衡量。持久的和平要求经济发展、社会正义、环境保护、民主化、裁军和尊重人权。 ”
安南秘书长在2000年4月发表的《千年报告》中又作了进一步阐述：“当今世界人民面 临的对和平与安全的威胁性质已变，这证明我们脱离严格意义上的国际性世界已有多远 。《宪章》各个条款认为外来侵略，即一国对他国的攻击，是最严重的威胁；但最近几 十年来，死于内战、种族清洗和种族灭绝行为的人要多得多，全球武器市场上广泛供应 各种武器给这种行为火上浇油。大规模毁灭性技术在非法地下市场流通，恐怖主义的阴 影对稳定治理构成威胁。然而，我们尚未针对这一新的现实调整我们的机构。”
面对这些动摇联合国的基石的挑战，联合国到底该向何处去?最近新加坡《联合早报》 刊登文章，透露了安南秘书长提出了一个尚未公布的“新联合国”构想。安南构想中的 新联合国将不再涉足军事安全问题，其中包括维和行动，而将专注于政治和人道主义援 助。也就是说，联合国完全放弃保护世界和平的功能。文章认为，这将正是美国梦寐以 求的方案。
如果这篇报道的内容基本属实，它预示着联合国将发生质的变革，也许联合国的名称 会仍将继续存在下去，但半个多世纪以前确立的联合国的灵魂即使不是完全消失，至少 也将所剩无几。
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