民国时期中国政府对南海诸岛设治管辖的历史考察，本文主要内容关键词为：中国政府论文,南海论文,民国时期论文,历史论文,诸岛设治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于民国时期中国政府在南海诸岛的维权斗争，我国大陆学者从列强侵犯南海诸岛与中国政府的主权交涉、定名和管理、开发建设等方面作了系统研究；①台湾学者则得益于档案史料的使用便利，对有关档案及经营开发进行了初步的梳理。②这些研究成果勾勒了民国时期中国政府维护南海诸岛主权的大致轮廓。然而，在领土主权问题上，对领土的行政管辖是行使领土主权的关键，也是国际法上判断领土主权归属的重要标准。从这一角度看，学界还缺少专门对民国时期中国政府南海诸岛设治管辖的系统探讨。本文在充分发掘、整理海峡两岸所藏民国时期档案、文献资料的基础上，尝试对民国时期中国政府在南海诸岛设治管辖③的历史作一考察。 一、建立管理机构的初步尝试 1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立。2月12日，清帝宣布退位。由此，中华民国继承清王朝法统，承继了清王朝的固有领土和权利，开始应对晚清以来的领土危机。其中，广东省政府即把西沙岛划归海南崖县(今三亚市)管辖。1913年，广东省实业厅因在东沙岛开办实业，要求警察厅协助派遣警察到东沙岛，以资防卫。广东省警察厅当即选派警长一名，警员十名，伙夫两名，进驻东沙岛，开创了我国治安机构进驻南海诸岛的先河。1921年3月，广州军政府为加强控制，正式将西沙群岛划归广东省崖县管辖。④这是民国初创时期，为加强南海诸岛行政管理的最初实践。 此时由于政局不稳，社会动荡，对南海诸岛行政方面并没有给予过多的关注，主要在于开发南海诸岛资源。广东省地方政府先后多次批准商人承办东沙、西沙群岛资源，并形成了相应的开发管理制度。由于不断受到日本人的干扰侵犯，东沙岛和西沙群岛的海产及磷矿的开发先后都陷入困顿。为了维护领土主权与海产利益，1935年春，广东省建设厅农林局提出加强东沙岛管理，经省政府批准，决定设立“东沙岛海产管理处”，并任命梁权为管理处主任。同年3月，东沙岛海产管理处主任梁权和第一集团军总司令部参谋林冠英、海军司令部参谋胡应球等人前往东沙岛实地勘察，以制定针对性开发计划。根据考察所得情形，梁权等拟定具体开发计划，并建议将“东沙岛名称改正为东沙群岛，暗礁改为礁石岛，以杜外人觊觎”。此建议得到广东省建设厅的采纳，经广东省政府核准，将“东沙岛海产管理处”正式更名为“东沙群岛管理处”： 查核该管理处所拟暂行批商承办办法，尚属可行，计划书中拟将东沙岛名称改正为东沙群岛，暗礁改为礁石岛，以杜外我觊觎，亦属切要……应准批商承办，设处管理，仰即转饬知照。⑤ 此时，日本对东沙岛及附近海域的海产进行着疯狂掠夺，中国政府几经交涉成效甚微。这一名称的改定，反映了广东省政府希望通过加强对东沙群岛的管理来扼制日本的侵渔侵产行为。首先，“东沙岛”改为“东沙群岛”，扩大了该管理处的管辖范围，对一广大区域的日本侵渔活动有了明确的执法权。其次，“海产管理处”更名为“管理处”，也体现了职能范围的扩大，表明该机构不再局限于对海产事项的管理，而是对东沙群岛的岛礁及其海域行使主权和管辖权。因此，作为广东省政府派出机构，“东沙群岛管理处”的设立体现的是一种行政综合管理职能，但同时也要看到，作为派出机构的管理处，不是一级地方政府，其权限、力量严重不足。这种不足表现在应对日本掠夺渔业及海产活动时，仍旧无能为力，无法调动足够的资源来应对，其效果非常有限。 二、军政合一体制的形成与发展 南海诸岛地理位置十分重要，对巩固海防，维护海洋权益具有重要作用。因此，民国政府加强对南海诸岛管理的重要举措就是先后宣布东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛为海军军事区域，划归海军管理。 1925年12月，东沙岛观象台设立，就该台管辖问题，海道测量局向海军部提出建议，指出虽然海内外航海图书中均称东沙岛为中国领土，但因该岛上并无中国居民，导致有其名而无其实： 东沙岛地关系国际，现由海军设立观象台，应将该岛隶属海军军事区域……按照国际公法之海界解释，应以何国人民最初居住其地者即属何国之领土……应为我国属地。此后外国航海图书内均称该岛隶属中国，惟该岛因无我国居民，所谓隶属我国者，有其名而无其实……此次钧部以国土之关系，亦海军之需要，特在该岛建筑海军观象台，并安设灯塔求向各种器械，是该岛隶属我国者不特其名，且有其实。第以观象之事属于公安，已与国际发生关系，而该岛所立之领海、防守、港务、管辖诸事，又与自开之海口无异，管辖问题亟应明定……虽蕞尔岛地而其管辖之职责似不能不明为规定，以事实而论，海军已在该岛设立观象台，且其间并无居民杂处，应作为海军军事区域，划归海军管辖负责，以明事权。⑥ 海军部于是提出把东沙岛划作海军军事区域归海军管辖的建议，呈请北京政府审批，经国务会议议决照办。北京政府为此发布通告，宣示中外，并规定“沿岛堤外以三海里为领海防线，界内无论何国船只，不得停留或湾泊”。⑦由此，东沙岛观象台划由海军部管辖，并由海军部指令所属全国海岸巡防处行使监督办理东沙观象台职权： 据海道测量局呈称东沙岛无线电观象台建设已经峻事，按照通例应直隶于海军部长。至于该台远在海外，如何节制则属于命令之事，应由海部饬令海军总司令或全国海岸巡防处监督办理各等情，查观象台系航海公安，属巡防要政，自就责成海岸巡防处监督办理，以资熟手而利进行。⑧ 海岸巡防处在管理中发现日本人常盘踞东沙岛与西沙群岛之林岛(即今永兴岛)等处，非法从事渔业，并偷采海产、盗掘岛粪等矿产资源，于是提出按国际惯例制定东沙、西沙对外办法，以资有法可依： 查该岛系我国领土，为未开放通商地方，除遭难之船特别优待于危急时可驶入口外，其余外人登陆须先得我政府护照，水舶入界须呈验该轮船船书。若阴营商业及来历不明，则其货物或船只一经查出，即可没收，此为国际通例。兹该两岛既依照历史上关系收为我有，建设无线电观象台属诸钧部管辖，且为海军防地，应比照未开放地方适用通例办理。事关国际，拟请提出阁议议决，俾对外发生法律效力，再由职处饬令各该台官遵例执行，一面在岛预先遵令张贴布告，用资法守。⑨ 海军部则指出日本人窃踞东沙岛事已咨请外交部照会日使，转令该日人离岛，所以可认为日本已承认该岛确属中国领土，而西沙事同一律，可勿庸提案公布。指令海岸巡防处将来再有外人侵入该岛可依国际通例办理。⑩ 1926年5月17日，全国海岸巡防处呈请海军部提呈公布监督办理职权范围，指出东沙岛远隔大陆，孤居海外： 查该岛远隔大陆数百里，称为国土苟不负守卫之责，则徒法不能自行，仍为有名无实……现该岛划作海军军事区域，内设无线电台、观象台、求向器、航海灯塔，实为万国航行所关，亦为中枢戎机所系。欲图海隅之巩固，应谋岛地之安全，岛内垦植、筑路、卫生、邮政应即着手施行，岛外睿港、理船、巡缉亦宜次第兴办，此皆领海主权之所系，即为中外视听之攸关。至禁止航空窥探及限制外人登陆，则又属乎军事范围，均应慎重措施……该地虽弹丸撮土而施行军区管辖权与军港商埠之体制事同一律，不能以小而疏。(11) 此后，又因权限不明，海军部全国海岸巡防处与广东省建设厅为东沙岛管理权发生争执。为此，海岸巡防处在报上刊登通告：“照得海军为南洋航海公安，在东沙岛设有海军观象台、海军无线电台、求向器和灯塔，乃海军军事区域，所有岛中一切行政权限，应由本处遵令办理。”并提出“东沙岛行政范围内之事，他人无论与何种机关私自订立契约，一律无效”。(12)可见，此时的海军观象台虽属军事机构，但实际上履行着军事与行政两方面的职能。其实，早在全国海岸巡防处接手办理东沙台事务之初，即提出： 职处现甫成立，所有该岛台屋应由职处克日兴工。另该岛孤悬海外，既设海军测候电台，平时战时均应戒备，日本渔民应即勒令离岛不准在此渔捞。再该岛地属热带，一片平沙，关于台员兵役卫生事宜应为注意，宜广植树木以蔽风雨，安置蒸水机器以净饮料，其岛中所有堆积鸟粪即由职处招工扫除。凡此整理岛地事权，应由职处执行。(13) 该建议得到海军部许可，并经北京政府鉴核备案。实际上于1926年11月批准广东志昌洋行承采海产，准其承采五年，缴费六万元。(14) 1926年5月，海道测量局呈请海军部将西沙岛援例划作海军军事区域： 现西沙建设事宜业已派员前往察勘，计划进行，该地与东沙同为海南要区，拟请援照东沙成案将该岛地作为海军军事区域，以利兴工而明管辖。(15) 海军部经提呈北京政府备案，并由北京政府通告中外知悉。(16)由此，海军部开始在西沙群岛筹划建设海军根据地。然而，1932年初发生中法两国关于西沙群岛的交涉事件，开发建设中止。1939年3月，日本人在侵占海南岛后，进军西沙群岛，将西沙群岛改为“平田群岛”，同时兼并我国南沙群岛。同年3月30日，日本政府以“第卅一号台湾总督府令”正式占领我国南沙群岛，改名为“新南群岛”，并以“台湾总督府告示第一百廿二号”正式公告该群岛所辖范围，随后连同“西泽岛”(东沙群岛)、“平田群岛”(西沙群岛)一并划归“台湾总督”管辖，隶属于高雄县，作为榆林港与台湾、厦门间的军事基地。紧接着，马公要港部派出陆战队、气象情报队以及通信派遣队等进驻西沙永兴岛及南沙太平岛。(17)从而，南海诸岛全部沦陷。 1945年抗日战争胜利，中国政府以之为契机，努力解决中国领土问题，“惟环顾国土，四周之悬案尚多，仍有待今运用外交方式以谋得最后之解决”。其中南海诸岛为其中最重要任务之一，“战前我国海军力量薄弱，对此等地方，向不关怀，法日均欲据为已有，法且觊觎尤甚……现日既已投降，交出自不成问题……故为南海上之和平计，为求海防之安全计，势非收回各岛屿不可”。(18)因而，收复南海诸岛成为全国上下的呼声。“今者我国抗战胜利，台湾已归我国。凡此西沙、南沙群岛，无论其曾经划归台湾管辖，及是否曾被法人占据，均应归还原地主国。主权所在，领土攸关，岂容再为外人觊觎。”(19)此后，经内政部、外交部、国防部、海军总司令部以及广东省政府等部门通力协作，于1946年12月接收并进驻南海诸岛。同时，基于国防安全考虑，1947年3月27日行政院指令将南海诸岛暂交海军管理： 东沙群岛，包括岛、滩三；西沙群岛，包括永乐群岛，内岛九，宣德群岛，内岛、滩、礁廿一；中沙群岛，包括滩、沙、礁廿九；南沙群岛，包括危险地带以西岛、礁、沙廿七，以东者四，以南者十六，地带内者四十……归海军管辖。(20) 同年，海军总司令部分别在东沙、西沙、南沙群岛设立管理处，执行各该岛之军政事宜。根据《东、西、南沙岛管理处组织规程草案》的规定，“东、西、南沙岛管理处依基地司令部之策定，掌理岛屿、海岸防御、绥靖、护渔、气象报警等事宜”。各管理处设有处本部、气象组及电信组等机构。其中管理处本部须负责“保护渔业”、“本国及外国船只到岛、离岛之报告事项”，对“航泊该岛之舰艇、航轮等采取密切联系或监视”等；气象组掌理气象之观测、传报、记录及统计事项；电信组则负责有关信号之联络事项。(21)管理处“对于各岛之民政、财产、建设事宜负有兼管之责”。(22)同时海军总司令部在南海诸岛派驻独立排，加强军事设施建设，管理处对于所属该岛的独立排行使指挥、督导的权力。(23)同时在广州设海军黄埔巡防处，由姚汝钰任处长，协助南海诸岛防务工作。海军总司令部并拟订外国舰舶进泊我国各岛屿港口及领海临时限制办法，送会外交部并呈报国防部核备，然后颁发东西南沙群岛遵照办理，严格限制外国舰船进泊我国南海诸岛。1947年1月18日，英舰抵达东沙岛，给东沙岛气象台带去电机、急需备用品及粮物等。(24)此事经报海军总司令部后，引起对英军此行的严密调查，多次要求东沙岛对“该项物品英方是赠与抑系价给，及送该项物品之动机”查复，足见中国政府对关涉领土主权事宜之严重关切，并对该事件责任人东沙台台长李景杭申诫处分，并饬所属“对外人言行务须特别慎重”。(25)1947年5月，东沙台台长李景杭发电军政部海军署，询问东沙台粮料药品供应事宜，鉴于前由英海军协助恢复电台并赠送相关物品，提出“为便于运输起见，可否仍请英方办理”。(26)军政部接电后，指出“若由英方常川派船输送则于国际立场似多不便”，一面联系后勤部，请求“设法指派专轮运送”。(27) 此后，鉴于南海诸岛补给困难，1948年1月间海军总司令部对各管理处进行编制核减，核定各管理处员额不得超过60人。然而核定未过多久，各管理处即表示人少事繁，难于胜任，电请调整编制。同时，各岛面积狭小，而并设管理处与独立排两个独立单位，权责划分比较困难。为符合各岛实际，使得组织结构能适应军事行动要求，便于事权集中与指挥便利，各管理处相继提出“岛上情况特殊，经理管理制度亦异，拟请将独立排改为警卫排，直属于管理处，以专职责”，(28)要求将独立排改为警卫排，直辖于管理处之下，实现军政合一。 1948年9月2日，海军总司令部召开“东、西、南沙岛管理处及独立排修改编制会议”，就各岛管理处电请修改编制一案，从补给有无困难及所请增设人员于业务上是否合理等方面考量，进行会商研讨，议决决定根据各管理处所请适当增加员额。其中，西南沙岛管理处“拟准增设译电员、轮机军士各一员名，电工军士一名，观测军士二名，裁去轮机兵二名，信号军士一名，独立排改警卫排”；东沙岛管理处“拟准增设译电员一员，余均按原编制组成，独立排改警卫排”。(29)该案经报国防部备案，并请于该年9月1日起实施。(30) 1950年，西沙、南沙群岛“管理处”官兵逐步撤退至台湾左营驻防，编制也于1950年6月1日起撤销。(31)而东沙群岛则因国内形势变幻而处于防线的前沿，防务吃重而地位紧要，“东沙岛管理处”反而进行扩编，管理处增额11人，而警卫排也扩编成警卫连。(32) 三、行政管理体制的试图完善 抗战胜利后，南海诸岛即成为国民政府考虑的首要问题之一。为加强海南岛以及南海诸岛的行政治理与国防建设，1945年8月26日广州行辕主任张发奎电请国民政府将海南岛划为国防生产建设实施地区。对此，国民政府军事委员会军令部部长徐永昌核议认为：“海南岛为我国最南之疆土，其南端之团沙群岛为战前为法所据，迄未归还……我国对外经济政策一向注重南洋，而海南岛为我开发南洋之前锋，实有加强其行政治理之必要。”(33)可见，徐永昌除了肯定海南岛有加强行政治理的必要性之外，首次提出了团沙群岛(即今南沙群岛)问题。随后，陆军总司令何应钦为加强海南岛以及东沙、西沙群岛的行政治理与国防建设，于9月19日致电军事委员会委员长蒋介石，也提出： 海南岛为我南疆国防要岛……惟以政府历年无暇顾及实际上之开发，以致该岛与国际有关之一切事业，无由进展。如能以该岛为中心，并将邻近之东、西沙群岛划为另一行政区域，遴选忠勤苦干有革命勋劳者，使负统筹开发全责，集中该岛之人力物力，加以中枢适当之补助，尽力开发。在整个国际建设上，定有裨益。(34) 在何应钦的报告中，明确提到东沙群岛与西沙群岛的治理问题，提出将东沙、西沙群岛纳入海南岛区域。由此，南海诸岛的治理问题开始进入最高层视野。上述电文经蒋介石批示，决定核定海南设省原则，交中央设计局会同行政院研议设省的具体办法。由此，国民政府开始研究在海南岛设省或特别行政区方案。1946年1月28日，中央设计局秘书长吴鼎昌向蒋介石呈研究报告： ……以据军令部徐部长呈请将海南岛设省并定为示范演习海军登陆战、热带丛林战之地区，另据何总司令电请以该岛为中心并将邻近之东西沙群岛划为一行政区各等情似可照办，饬会同行政院研议设省具体办法等因，遵经督饬局内专门人员缜密研究拟具“海南岛建省方案”，内分甲乙两案。其“乙案”范围包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛、团沙群岛；“甲案”范围较大，除上述乙案所辖各岛屿外，并包括大陆部分之雷州半岛及其以西之雷州、钦州、廉州等属，并经分函行政院宋院长及内政部张部长征询意见，旋准先后复函宋院长同意“乙案”，张部长赞同“甲案”。职重加考虑，以“甲案”地区较大，条件可以设省，但包括大陆部分牵涉之问题甚多，“乙案”海南岛将来发展虽可乐观，但目下设省条件略嫌不足，似宜于海南岛区域设立一“特别行政区”，置行政长官公署，管辖海南岛本岛及东沙、西沙、南沙与团沙各群岛，直隶行政院，署内分设民政、财政、教育、建设、保安、会计及秘书等处，规模小于省政府之组织，俟将来本岛经济建设基础巩固，再行设省。(35) 该报告附有《海南岛建省方案》，其中在乙案的设省理由中，明确指出：“东沙、西沙、南沙、团沙各群岛孤悬海外，向来不为国人注意，致有为外人窃据之事实。本区成省之后，则于其开发与管理易着手，不致再受外人觊觎。”(36) 该方案计划以海南岛为中心，并将邻近之东沙、西沙、中沙、南沙群岛划入，建立一行政区域。此建议经提交行政院，最终决议于海南岛区域设立一“特别行政区”。设置海南岛行政长官公署，管辖海南岛本岛及东沙、西沙、南沙与团沙各群岛，直隶行政院，首次理论上提出从行政体制上完善南海诸岛管理问题。 此后，台湾省行政长官公署于1946年4月4日致电行政院，要求接管东沙、西沙群岛，并准备接收“新南群岛”，电文称： (一)海南岛东南之西沙群岛系我国领土，民23年被法占领，太平洋战事发生又被日进占。前台湾总督府曾在该岛设立测候所，经本省气象局派员前往该岛调查摄影，并竖立本省接收木标，是否由本省接收；(二)台湾西南之东沙群岛侧近高雄县，有关本省渔业颇大，前经日本占领，拟由本省接收，隶高雄县；(三)菲岛附近之新南群岛大小共13岛，距高雄港770浬。前日本统治台湾时，该群岛于1938年划归高雄州高雄市管辖，现正积极备办接收事宜，恳请转电菲岛美军总部于接收时予以协助。(37) 行政院秘书处即将该案转交“内政、外交两部迅即核复”，(38)议复事项中重要的一项即为有关东沙、西沙及“新南群岛”的属辖问题。对此，内政部指出： 查东沙西沙等岛屿在战前属于广东省管辖，各该群岛在国防上占有极重要之地位，属粤属台，似应就军略观点为准，除电询军令部意见及电广东省政府查核经凭办理外，特先函达。(39) 而外交部经研议后，则认为： (一)西沙群岛……目前既经我收回，就隶属问题而论，事属内政部职掌。惟本部从条约观点而论，西沙群岛既系近于海南岛，则其隶辖自应与海南岛同属于广东省。(二)至于东沙群岛，原属我国领土，并未发生国际上之争执，前既经日本占领，此次收回后，以其地较近于台湾省，似可隶该省治。(40) 行政院收到内政部、外交部回函后，发现台湾公署的电文中还有一个重要的问题，即“新南群岛”： 海南岛特别行政区辖区，并与“南沙群岛”及“团沙群岛”在内。台湾省署代电中所称“新南群岛”是否系南沙群岛之别称，或为南沙群岛之误，无法查悉。如新南即系南沙，则台署接近之请，自无置议，如“新南”并非“南沙”，则可另行办理。(41) 经内政部、国防部、海军总司令部等调查，所谓“新南群岛”即“团沙群岛”的一部分： 查新南群岛即团沙群岛，位于西沙群岛、菲律宾、婆罗洲与越南之中间，历来为我国渔人往来居住之所，而为我国领土极南之一部……民国二十八年又被日本强力占据，并更名新南群岛，划归台湾高雄州高雄市管辖。本部前奉交核台湾省行政长官公署请接收西沙东沙新南三群岛一案，当以海南岛及东沙西沙南沙团沙各群岛设置特别行政区业奉主席核定经呈奉核准，在海南区行政长官公署未成立以前由广东省政府暂行接收在案……似应由钧院令饬外交部广东省政府及台湾省行政长官公署注意办理，并由海军协助迅行收复，以免贻误。(42) 由此，1946年12月，国民政府接收南海诸岛，行政院即将东沙、西沙、中沙、南沙等四个群岛，一并划入广东省政府辖区。同时，考虑到南海诸岛无定居居民，只有海军戍守且属海防要区，1947年2月18日内政部呈请行政院，以“西南沙群岛业经先后接收，关于该岛之行政隶属问题由国防部于本年一月十六日召集有关各机关举行会议，当决议在海南岛行政特别区未成立以前暂由海军管理”，并经国民政府鉴核备案。(43) 1947年7月初，行政会议正式通过海南特别行政区行政长官公署组织法。1948年8月15日，立法院通过海南改为海南特别行政区的决议。1949年1月21日，海南特别行政区成立，直属国民政府行政院，“包括该岛西南之诸群岛”。(44)6月6日，国民政府正式公布《海南特别行政区长官公署组织条例》与《海南建省筹备委员会组织条例》。其中，《海南特别行政区长官公署组织条例》第一条规定：海南特区包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其他附属岛屿。南海诸岛正式改为隶属海南特别行政区，南海诸岛完整行政体系始行建立，仍由海军代管。 从设管理处到设特别区，意味着民国时期中国政府在南海诸岛行政管辖上的一脉相承。这种行政管理体制上的调整与逐步完善，有力彰显着中国对南海诸岛的主权。 四、经验与教训 总体上看，在南海诸岛建立起行政管辖经历了一个较长的过程。起初，考虑到当时岛上缺乏常住居民，民国政府为应付南海诸岛的紧张情势，先行在南海诸岛设立军事区域，将军事存在与权威扩展到南海诸岛，从而将主权管理落在实践上，具有重要意义。由于职权不清，管理混乱，西沙群岛、东沙群岛定为海军军事区域后，海军部与广东省政府关于该群岛的开发和招商经营等事，多次发生冲突。1946年接收南海诸岛后，南海诸岛在行政上隶属于广东省政府管理，在海南特别行政区未成立前，行政部分由海军暂管。在军事、行政分属不同体制管辖之下，为使管理与指挥顺畅，海军总司令部制订了《海军东、西、南沙群岛管理处组织规程》，由管理处统一负责各岛军政及行政事宜。(45)这些措施有力捍卫了南海诸岛的主权。 20世纪30年代发生西沙、南沙群岛主权纠纷后，法属安南政府宣布将我西沙群岛及南沙群岛部分岛礁名义上划入越南承天省与巴地省。尽管法属安南政府对西沙、南沙群岛的领土主张缺乏历史与法理依据，也未实际建立统治权，但法越对我国西沙群岛与南沙群岛的野心可见一斑。然而，国民政府对此没有引起足够重视，仍拘泥于陈旧的观点，未能采纳强有力反制措施。1947年2月国民党六届三中全会上，广州代表陆幼刚、胡木兰、萧次尹、罗翼群、伍智梅等电请国民政府，提出“西、南沙群岛战后收复，重入版图。此种特殊区域在法方提出主权争议之时，似宜明示地名，产生国大代表，以正疆界而杜藉口”。(46)该提案由国民政府交由行政院核办，并由内政部议复。在内政部讨论时，方域司曾指出“西、南沙群岛抗战以前系属广东省管辖，接收后交由海军管理，现该两群岛仅有驻军，并无居民。法政府业声明西沙群岛应属越南所有，并派兵进驻珊瑚岛(拔陶尔岛)，现尚在交涉中”，不应为国大选举区。民政司则提出尽管如此，“惟该二地为国防重地，法人对西沙群岛又存有觊觎之心，为维护主权计，似宜如陆幼刚、胡木兰等所请视为宪法第二十六条第一款所定‘县市之同等区域’，准由该二群岛各选出国大代表一名”。经过激烈讨论，最终内政部决议“不便产生代表，因未划定行政区”。(47)行政院于是核复转陈国民政府称，现该两群岛仅有驻军并无居民，似未便即准其选出国民大会代表。国民政府错过了一次法理上彰显主权的良好时机，不能不说是历史遗憾。 根据一般地区设治的惯例，凡需设治的地区其内应有定居的人民，即常住人口。对此，民国时期朝野有识之士曾多次呼吁移民充边，以岛养岛。1947年3月，广东省西南沙群岛志编纂委员会建议加紧移民南海诸岛，充实边疆巩固主权，“该群岛志编纂委员会各员之公意，都认仍请中枢电令粤省府或琼崖当局迅将一部份犯人移殖各该群岛，造成继续管理之事实，以资符合固有权之真实性”。(48)1949年南沙群岛管理处也拟定《渔民移殖与管制办法》，鼓励渔民前往定居发展渔业。当时预计以3年完成初步计划，以太平岛为中心逐渐拓殖渔民至周边岛屿，使南沙群岛能自给自足，形成居民居住之事实。(49)但战后初期相关开发计划因国内局势变化，未能得到实施。而国民政府也未能从长远计划，以分配国大代表指标鼓励渔民移居，早日在西沙群岛和南沙群岛中我国渔民传统居住的岛礁移民，建设渔民村，以利于在此长期生产生活，从而落实相应的行政机构，进入常态管理。1947年9月，南洋华侨周苗福发起建村运动，计划在东西南沙群岛投资建村，开发资源，“拟以西沙群岛为桥梁，然后渐次展开”。(50)海军总司令部第六署第二处经研议，提出成立“南中国海岛屿总管理处”，专责办理资源开发及行政管理事宜。然而，这些设想与举措终因主客观条件而未能实施。 而关于选举国大代表的问题，正如内政部民政司所言，也有法律依据曲线实现。按1946年12月25日经制宪国民大会通过的《中华民国宪法》第26条规定：“国民大会以左列代表组织之：一、每县市及其同等区域各选出代表一人，但其人口逾五十万人者，每增加五十万人，增选代表一人。县市同等区域以法律定之。”而考察民国时期所制定的法律，虽然关于所谓“县市之同等区域”当时没有明文规定，然而根据1931年6月通过的《设治局组织条例》，在地方行政制度中，有一个与县同级的特殊行政组织，名为“设治局”，一般设立在边远省份或多民族聚居区。所以，在西南沙群岛完全有法律依据设立县市同等区域的“设治局”等，从而进行选举，完成这一具有历史意义的举措。 总之，在南海诸岛主权争端中，中国是拥有对南海诸岛的文献记载历史最悠久、历史证据最丰富、国际法依据最充分的国家。民国时期中国政府对南海诸岛的行政管理，均以“主权所有者的身份”实施管理、控制，是实际的、持续的、和平的，与国际法的演进与要求是一致的。由此，可以得出以下结论：民国时期对南海诸岛建立管理机构，充分显示了维护、行使主权的意图与性质，符合现代国际法准则，是国民政府合理和必然的选择，确保了对南海诸岛部分岛礁的实际控制，从而使中国始终在法理上占有主动地位。这是中国历代政府管辖、治理南海诸岛，行使领土主权的一个重要组成部分，反映了中国政府行使管辖权的连续性和一致性，为当前维护南海诸岛主权、解决有关争议问题提供了坚实的、丰富的历史依据和法理依据。 注释： ①代表性成果主要有：林金枝：《1912-1949年中国政府行使和维护南海诸岛主权的斗争》，《南洋问题研究》1991年第4期；李国强：《民国政府与南沙群岛》，《近代史研究》1994年第2期；吴士存：《民国时期的南海诸岛问题》，《民国档案》1996年第3期；吕一燃：《近代中国政府和人民维护南海诸岛主权概论》，《近代史研究》1997年第3期；李金明：《抗战前后中国政府维护西沙、南沙群岛主权的斗争》，《中国边疆史地研究》1998年第3期等。 ②在档案方面，“外交部研究设计委员会”：《“外交部”南海诸岛档案汇编》，“外交部研究设计委员会”1995年编印。该书为“外交部南海诸岛档案汇编编辑委员会”委托俞宽赐、陈鸿瑜两位教授对“外交部”所保存有关南海诸岛问题的档案整理编辑而成，收集的档案自1932至1988年，以官方文书、函件、电报和外文文件的中文翻译为主。不足之处是该书仅收集“外交部”档案，并不包括“内政部”和“国防部”等相关处理南海诸岛问题的档案。研究成果方面，如：陈欣之：《三十年代法国对南沙群岛主权宣示的回顾》，《问题与研究》第36卷(1997年)第11期；马有成：《中华民国对南海诸岛的开发与经营：以档案管理局管有之档案为主要史料》，《档案季刊》第11卷(2012年)第3期等。 ③本文对“民国时期中国政府对南海诸岛的管辖”的界定为：以民国政府为主体对南海诸岛的统一、综合性的管理，包括通过政策、法律、经济、行政、军事、外交等诸多手段实现对南海诸岛的控制、管理和开发，以及对南海诸岛附近海域渔业和其他海洋资源、非生物资源的利用等维护国家的领土、领海主权以及海洋权益的行为。 ④参见陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编》，香港商务印书馆1928年版，第66页。另一说为：1921年4月30日，广东地方当局签署了第831号文件，在行政上把西沙群岛划归海南岛崖县直接管辖。参见[越]阮雅著、戴可来译：《黄沙和长沙特考》，商务印书馆1978年版，第2页。但从法国外交部档案来看，1921年4月8日法国驻广州领事馆即致函法国外交部称中国广东当局已决定将西沙群岛纳入海南行政管辖。参见M.Beauvais,Consul General,Charge du Consulat de France a Canton,a Monsieur le President du Conseil,Ministre des Affaires Etrangeres A.S.des Paracels,Ministere des Affaires etrangres,1918-1929 CHINE 312。到4月28日法国驻中国全权公使向外交部汇报时称1921年3月31日，广东陈炯明当局发布广东省政府第831号行政命令将西沙群岛纳入海南行政管辖，并附有该行政命令。参见Monsieur A.Boppe,Ministre Plenipotentiaire de la Republique en Chine a Son Excellence Monsieur Briand President du Conseil Ministre des Affaires Etrangeres des Iles Paracels,Ministere des Affaires Etrangres,1918-1929 CHINE 312。 ⑤“关于开发东沙岛计划准批商承办设处管理”，《广东省政府公报》第297期。该建议书中同时提出为保护东沙岛海产，建议按国际惯例把东沙群岛领海权定为12海里。 ⑥“东沙岛关系国际现已设立观象台应将该岛隶属海军军事区域由海军管辖请鉴核提呈备案由”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 ⑦“广东省建设厅厅长胡继贤呈广东省政府文”(1931年9月2日)，广州中山图书馆。转引自吕一燃：《近代中国政府和人民维护南海诸岛主权概论》，《近代史研究》1997年第3期。 ⑧“关于节制东沙岛无线电观象台应责成海岸巡防处监督办理合令仰该处长遵照”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 ⑨“东沙西沙两岛对外办法应按国际惯例拟请提出阁议垂为法案”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 ⑩参见“关于东西沙两岛对外办法请提议等因经咨请照会再有侵入可依国际通例办理”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 (11)“东沙军区重要谨陈监督办理职权请提呈公布”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 (12)陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编》，第238页。 (13)“陈明东沙岛设台关于外交内政各项办法请鉴核提呈备案”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 (14)参见“抄呈海军总司令部文”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (15)“西沙岛应援东沙成案划作海军军事区域请鉴核提呈备案”，《东沙群岛无线电观象台筹建案》，“档案管理局”藏，档号：0013/927/5090/2。 (16)参见陈天锡：《西沙岛东沙岛成案汇编》，第248页。 (17)参见钟坚：《从历史汲取教训：抗日期间日军在南海之争战》，《“我国”应有的南海战略》，业强出版社1996年版，第105-126页。 (18)王锡钧：《战后我国领土亟待解决之问题》，《怒潮月刊》1945年第2期。 (19)《协助接收西南沙群岛经过》，《广东地政》，1947年4月。 (20)《十年来行政区划变革》，《眼界：百科丛刊》第1卷(1948年)第3期。 (21)“东西南沙岛管理处组织规程草案”，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (22)关于东西南沙群岛管理处之民政职能，原本与宪法相悖，国防部“核与宪法第二章各条抵触，该条暂予保留，俟报请行政院核定再行饬遵”，经层奉行政院，“所请赋予东、西、南沙群岛管理处兼管西南沙群岛民政之责核属可行”。1948年，南洋华侨周苗福向海军总司令部请求开发西沙群岛资源，海军总司令部对于是否享有西沙群岛鸟粪开采权，以及农林及渔业等原属农林部管辖范围是否有授与权并不明确，即对于“民政”二字是否概括财产建设不得不呈请国防部编纂处进行解释，国防部给予了肯定的答复，“行政院谓民政二字似当包括财产与建设”。参见《东南西沙群岛资源开发案》，“档案管理局”藏，档号：0037/002.4/5090.2。 (23)参见“东西南沙岛管理处组织规程草案”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (24)参见“报筱日气象由”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (25)参见《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (26)“为粮料药品等由”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (27)“洽请运送东沙岛气象台供应物资由”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。 (28)“谨将岛上机构编制意见呈报如次”，《东南西沙群岛管理处编制案》，“档案管理局”藏，档号：0037/584.4/5090-1。 (29)“东西南沙岛管理处及独立排修改编制会议记录”、“海军总司令部案件签办单(东西南沙岛管理处电请修改编制意见由)”，《东南西沙群岛管理处编制案》，“档案管理局”藏，档号：0037/584.4/5090-1。 (30)参见“为本军东西南沙岛管理处及独立排恳请准予修改编制并以九月一日为实施日期由(37玲觉藿字第574号)”，《东南西沙群岛管理处编制案》，“档案管理局”藏，档号：0037/584.4/5090-1。 (31)参见“为西南沙两岛管理处之官兵业已撤退来左该两处编制着自本年六月一日起撤销由”，《东南西沙群岛管理处编制案》，“档案管理局”藏，档号：0037/584.4/5090-1。 (32)参见“令须该处修正编制表希即遵照并将该处组织规程重拟报核由”，《东南西沙群岛管理处编制案》，“档案管理局”藏，档号：0037/584.4/5090-1。 (33)《海南置省案》，“国史馆”藏，入藏号：001040000019004x、001040000019005x。 (34)《海南置省案》，“国史馆”藏，入藏号：001040000019012a。 (35)《海南置省案》，“国史馆”藏，入藏号：001040000019015x、001040000019016a。 (36)《海南置省案》，“国史馆”藏，入藏号：001040000019018x、001040000019019x、001040000019020a。 (37)“台湾省行政长官公署代电行政院(收文礼字第二0六五三号)”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (38)“西沙、东沙、新南三群岛是否由台湾省行政长官公署接收案(节陆字12305号)”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (39)“关于台湾省接收西沙东沙新南三群岛一案请查照由(渝民三字第2429号)”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (40)“函复关于收回西沙东沙及新南三群岛各节(欧35字第00683号)”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (41)“批注”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (42)“准函嘱查明新南群岛是否即南沙群岛一案复请查照并希转陈核示由(民字0647号)”，“国史馆”藏，入藏号：014000003844A。 (43)《西南沙群岛之各岛以所派接收军舰舰名改名案》，“国史馆”藏，入藏号：001000004852A。 (44)“内政部研究海南岛设省条件”，《外交部周报》第22期(1947年5月17日)；“海南岛建省范围已划定”，《外交部周报》第26期(1947年6月14日)。 (45)参见“东沙岛资源调查与管理案”，“档案管理局”藏，档号：0025/002.4/5090。 (46)《三中全会提议建设西南沙群岛》，“中央研究院”近代史研究所档案馆藏，馆藏号：20-11-008-04。 (47)“国民代表大会名额增加案”，“国史馆”藏，入藏号：001011142A036。需要指出的是，这里的“未划定行政区”，系指南海诸岛未单独划定县市级别的行政区域，不符合《宪法》所规定以县市或县市之同等区域产生代表的规定，并不是指未设治。 (48)“郑英有致叶公超信(三月廿七日)”，“国史馆”藏，入藏号：020000023233A。 (49)参见“海军南沙群岛管理处渔民移殖及管制办法”，“档案管理局”藏，档号：0037/002.4/5090.2。 (50)“周苗福先生呈文”，《东南西沙群岛建设案》，“档案管理局”藏，档号：0035/944/5090.2。