进一步深化国有企业改革的财税体制探讨，本文主要内容关键词为：财税论文,国有企业改革论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
党的十五大明确提出国有企业的改革要以建立现代企业制度为方向，即“要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体”。应当看到，我国经济体制改革十几年来，在国有企业改革方面历经艰难，走过了扩大企业自主权、经营权与所有权分离、承包经营责任制和转换企业经营机制等漫长的道路，虽取得一定的成效，增强了企业经营的活力，但国有企业改革始终未能在制度上进行创新。国有企业政企不分、企业责任与社会责任不分、权责利不明、企业没有内在动力的问题，始终未能从根本上得到解决。党的十五大，重新发出了深化国有企业改革的动员令，“深化国有企业改革，是全党重要而艰巨的任务。要坚定信心，勇于探索，大胆实践，力争到本世纪末多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面”。从党中央提出的改革任务看，深化国有企业改革的目标明确，时间紧迫，任务重大。
企业制度改革以建立现代企业制度，实行规范的公司制为方向。国有企业要像其它企业一样，直接面对市场，独立置身市场，接受市场的挑战和检验，适者生存，强者发展，实行优胜劣汰。成为“适应市场的法人实体和竞争主体”。国有企业在实现公司化的过程中，必须切实解决国家作为所有者与企业作为法人实体之间的权责划分，企业真正做到在对所有者负责的前提下，依法自主经营，政府不直接干预企业经营活动。企业既不应有行政“婆婆”，也不应有行政级别，同时也不能有行政保护。企业的改革属性、组织结构、经营机制，运行方式和结果检验，都不应与其它非国有企业有任何差别。
国有企业的深化改革必然要求有各项改革相配套，以期彻底改变国有企业在计划体制下保留下来的特殊的运行方式和特定的运行环境。财政管理体制和税收制度是体现政府职能、参与企业收入分配的重要制度，其改革和完善将成为推进国有企业改革的重要条件之一。
二、界定政府职能，实行政资、政企分开，重塑我国政府预算制度
建国以后建立起来的我国预算制度适应着国有化经济一统天下的要求，预算上不分政与资，不分国与企，甚至不分财政与非财政，只有集中管理与分散管理之别，并无你有我有的“所有权”不同。
不分政与资，是指预算上将政府的社会管理职能与国家的国有资产所有者职能混淆在一起，国家预算成为政府预算与国有资产所有者预算的混合预算或统一预算，国家预算长期收缴国有企业和事业单位的利润，并对国有企业的固定资产及流动资金实行无偿拨款。而预算对国有企业亏损的弥补性支出又成为国家对一部分国有企业效率不佳的有效保护机制。政资不分的结果，必然导致行政机制、行政手段、行政保护和行政干预对企业经营活动的干扰和扭曲。虽然，这种状况在计划体制、统收统支和经济全面国有化的情况下对经济运行没有明显不适的表现，但随着经济结构多元化的出现，在企业自主经营和企业成为市场经济主体的改革要求下，政资继续不分就无法改变政企不分的局面，不可能为企业创造公平竞争的环境，国有企业既有行政干预的不利竞争因素，也有可能得到行政保护、行政投资拨款等优惠政策，而在竞争中居于有利地位。近年来，我国预算虽然进行了复式预算编制的改革，但其本质上并未区别政府职能与所有者职能的差异。在1994年税制改革之后，国有企业税后利润和调节税均不再上缴，相应地，国家预算对国有企业的投资和拨款也大大减少。然而，就国家预算制度而言，仍然有必要根据公共品理论重新界定政府职能范围，并在此基础上划分政府职能与国有资产所有者职能的分工范围，分别建立政府公共预算和国有资产经营预算，为深化国有企业改革、国有资产管理体制改革创造条件。
政企不分使得国家与企业之间、所有者与经营者之间、整体利益与个体利益之间不加区分，往往只注重两者根本利益上的高度一致，忽略两者在具体利益上的相对矛盾。表现在预算上，则是国有企业没有独立的利益，也没有完整的责任，出现了“我的是我的，你的可以是我的，我的也可以是你的”，国家与企业在一个口袋里用钱，本质上是吃“大锅饭”。机制上，往往是国家给政策，企业掏钱支付并在生产经营成本中列支，或以税前扣除，或以减少利润上缴的形式又“返还”给国家预算。因此，预算规模比实际或应当表现的规模小了许多，企业负担比预算表现的负担大了许多，个人得到的利益又比工薪收入表现的利益大了许多。住房无偿提供、医疗成本列支、养老企业支付、冗员企业负担、集体福利面面俱到，企业成了“从摇篮到坟墓”无时不管，从衣食住行、教育卫生、政治思想、婚姻家庭、计划生育无处不管的小社会，代行了相当大部分、本当由各级政府和社会其它机构管理的职能。不可避免地造成企业臃肿、效率低下、负担沉重的状况。显然，深化国有企业改革，解放国有企业生产力，提高其效率，就必须重新界定国家与企业的职能，保证企业将精力集中于生产经营，将社会职能还给社会。作为经济实体和法人，企业承担相应的依法纳税义务和民事法律责任。
财政与非财政不分，是指国有企业上缴预算后的留用基金，虽然称作预算外资金，但仍将其定性为财政资金。这就将国有企业的所有资金全部划入了财政大口袋，为预算需要时平调预算外资金，主管部门向企业摊派各项费用提供了理论依据。企业没有了可供独立运作、不受“侵犯”的资金及其所有权，生产经营、更新改造和产品升级等方面的决策就会困难重重。进一步深化国有企业改革，不仅应从名称上取消国有企业的预算外资金，还必须从理论和实践上彻底还企业资金于本来面目，取消其财政性资金的认定，任何一级政府、任何一个主管部门或行政管理部门均无权调用和摊派企业资金。
所以，为适应国有企业改革的需要，国家预算制度应在明确界定政府职能的基础上，实行政与资分开，政与企分开，财政与非财政分开，分别建立政府公共预算和国有资产经营预算及其社会保障预算，还国有企业预算外资金于企业，将各级政府的预算外资金统一收归预算管理，任何一级政府都不得以任何形式设置预算外预算而逃避纳税人监督。
三、划分各级政府管辖范围，实行分级财政管理，完善转移支付制度，规范财政管理体制
我国财政管理体制实行“统一领导、分级管理”，其实质是在全国的统一财政方针政策、统一财政预算和统一财政规章制度的前提下，给地方以一定范围的预算调剂权。机动财力使用权和具体办法、实施细则的制定权。随着我国行政管理体制的调整和完善，财政体制的分级管理也由“中央—省—县”逐渐过渡到现行的“中央—省—地级市—县—乡镇”模式（计划单列市虽作为一级财政存在，但并非规范的一个财政管理级次，介乎于省与地级市之间），但其中乡镇一级财政的发展很不平衡，总体上看，乡镇财政的权限不够充分，收支体系也不完整，一定程度上距一级财政的要求尚有明显差距。
深化国有企业改革，为什么要提出各级政府管辖范围的划分问题，为什么要研究财政管理体制。笔者以为，这是由于我国公有制经济和计划体制长期运行带来的又一个与市场运行机制不相一致的具体表现。众所周知，我国国有企业从诞生的第一天起，一直都具有行政级别，企业党政领导甚至内部各部门领导都套用国家政府部门的行政级别，并按其级别享受各种待遇。除此而外，国有企业根据行政隶属关系，还有中央企业与地方企业之别，地方企业又分为若干级次。这种状况，在计划体制下可以理解为行政干预企业、领导企业的需要，也是上级主管部门和政府为取得直接的干预效果而建立的组织体制保证。因为在计划体制下，企业的人财物、供产销均由上级主管部门以计划指令下达，自上而下的行政管理级次，为计划贯彻的通畅和效率提供了机制。虽然我国早已改变了经济运行的方式，确立了社会主义市场经济体制，但几十年沿袭下来的企业行政地位，企业领导人的行政级别，并未得到相应改革。于是乎，在市场上的竞争群体中，有省部级、厅局级的企业，有处级、科级企业，也有什么级别都没有的市场型企业。不可否认，行政企业在市场上的竞争行为难免带上“行政烙印”。他们不仅要对市场负责，还要对其行政职级负责，对上级行政主管负责。因此，其行为不可能不有所扭曲，效率不可能不有所下降。
市场经济对企业的行政地位、企业领导人的行政级别毫无兴趣。竞争机制根本不可能对行政级次给予多余的尊重、丝毫的怜悯和额外的利润。市场永远适用优胜劣汰、公平竞争的法则。如果说，现实经济中尚存在以权经商，高职能有利于竞争甚至可以带来高额利润的实际情况，这恰恰说明我国社会主义市场经济还远没有达到市场经济本质所要求的规范、有序的境界，而非市场的本来要求。
对于国有企业划分为中央企业和地方企业的做法，应理解为是对国有企业的分级管理。我国几万亿的国有资产，几十万个国有企业，分布于各行各业和全国各地，要全部实施中央统一管理是十分困难的。由此讲来，中央和地方分级管理国有企业是必要的。但应注意以下几个问题：1.分级管理的分级标准，不应以收入划分为目的，中央测算某地方政府财政收入水平较低，收支平衡有困难，因而划几个国有企业给地方，以补充其收入不足。这样做的结果必然是将政企更紧密地结合在一起，国有企业成为调剂中央与地方收入水平的法码。分级划分应更多地考虑管理便利、产业政策和受益范围；2.管理级次划分以后，应保持稳定，不宜收收放放，以期使各级政府都具有良好的理财行为；3.除国家垄断行业外，对各级政府管理的、经营私人品的国有企业，应允许各该级政府在企业经营状况不佳时，经同级人民代表大会批准，适时“采用改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐”。4.各级政府分别建立公共预算和国有资产经营预算，实行政资分开，并“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失”。5.取消所有国有企业的行政级别，各级政府对所辖企业的管理，其职能主要是实施监督，保证国有企业资产的保值和增值，国有企业的收入与各级政府脱钩，所有企业无论其性质如何，一律按税法要求纳税，直接对税法负责。
分级财政管理必然要求各级政府具有相对独立的财政地位；一定规模的独立财源、自行安排支出结构、自求财政收支平衡；编制本级国有资产经营预算、国资管理部门决策资产运作的大政方针等等。分级财政管理体制下，中央政府与地方政府的财力相对稳定，上级政府不宜随意调整下级政府的财权财力，更不能进行资金平调。对经济不发达地区由中央财政通过转移支付方法进行协调与平衡。分级财政管理对于地方国有企业的资产经营、重组，对于提高地方国有企业和国有资产营运效率，提供体制条件。
四、公平税负，规范征管，调整结构，为推进国企改革提供优化税制
税收制度对企业的影响最为直接，税收负担轻重、税种结构安排，都会对企业的生产经营行为产生直接的影响。从继续推进国有企业改革、建立公司制的现代企业制度，以及构造社会主义市场经济运行秩序上讲，我国税收制度必须坚持走公平规范，轻税严管的道路，因此必须着重解决以下几方面的问题：
（一）对宏观税负水平的认识问题
经济体制改革以来，国家为搞活企业、发展经济，一开始就走出了一条“减税让利”的道路，以期能把国有企业从沉重的财政负担中解放出来，增强其自我改造、自我发展的能力。笔者以为，其历史作用不可低估，值得肯定。试想如果没有国企负担的逐步减轻，国有企业怎会有今日生动、活力之局面？近年来，财政理论和财政管理部门都提出了宏观税负水平逐年下降的问题，呼吁要逐步提高之。我认为，对提高宏观税负水平应慎之又慎，因为，真实的宏观税负水平与统计数据表现的财政收入占国民收入或国内生产总值比重之间极有可能存在较大的误差。换句话讲，真实的宏观税负水平可能比统计所反映的财政收入占国民收入或国内生产总值比重要高出许多。虽然，本文无法用较大篇幅来研究这一误差的具体数字，但企业作为纳税人所承担的各种负担，以及大量预算外资金存在于各级政府的事实，足于说明这一误差是客观存在的。笔者强调指出，一国宏观税负水平的高低取舍，不能仅仅根据财政困难状况、财政支出需要未能满足、财政赤字较大来判断，而应根据经济发展水平，人均国民收入或人均国内生产总值（国民生产总值）来决定，取决于特定的经济发展阶段，参照国际经验来决定我国的实际情况。
（二）对中性税收和强化税收宏观调控的运用问题
造就怎样的一个税收制度，是保持税收中性，还是运用税收，强化国家调控，向来是税收理论和实践需要不断解决的两难选择。似乎保持了税收中性就无法强化调控，强化了调控就难以有税收中性。其实税收中性与强化调控并非完全矛盾。过去，我们对调控的理解，限于或过多地集中于“差别对待”，即根据纳税人身份的不同，制定出不同的税种、税目，或征或不征，或优惠或不优惠，或高税率或低税率，实行“一目一率”，以造成不同纳税人的纳税负担出现较大差异，而达到调控或调节的目的。这在计划体制、计划价格下，作为一种“价税联动”，成为宏观调控的有效手段，并服从于一定的社会政治目标，如：要有利于发展社会主义公有制经济，有利于促进对外开放、引进外资等等。可见，计划经济体制下，税收调控将对纳税人个体的调控与对全体纳税人或整个经济的调控连在一起，也就是通过调节个体来实现调控总体的目标。市场经济体制下，税收调控分成了两个层面：第一层面是对纳税人个体而言，由于市场上各经济实体作为相互竞争的主体没有质的差异，相互竞争需要在、也必须在公平或平等的条件下展开，因而就此层面讲，税收应保持“中立”立场，在公平原则下，运用税收中性而保持对竞争主体的一视同仁。第二层面是对整个宏观经济而言，税收制度通过宏观税负水平的制定，税种结构的安排，课税环节的设置，课税时机的把握，对特殊产品的产制经营和消费，以及主体税种的选择，来达到对宏观经济运行调控的目的。
（三）对主体税种的选择和调控问题
主体税种向来是税收制度的核心问题。我国1994年税制改革将主体税种由产品税改为增值税，开创了我国税制历史之先河。与产品税相比，增值税虽在流转环节征收，但其属性具有收益税特征，因而不管产品流转多少次，对增值税课征的税收其税率比较划一，便于实现税收中性原则。但增值税在增值额水平较低、增值额管理困难的情况下，极易造成税源流失，给课税带来极大的困难，这也是不容忽视的客观现实。更何况增值税的主要作用是有利于促进专业化协作生产，特别是对专业化生产程度高，以及相同产品的生产在各部门间、地区间和企业间专业化程度又很不平衡时，增值税的作用比较明显。反之，对一些产品生产的专业化程度虽然较高，但各部门、各地区、各企业专业化程度发展较为平衡时增值税的作用就不特别明显。根据几年来增值税的实践情况及其我国税收征管能力的现状，笔者仍然主张适当限制增值税的范围，在继续保持增值税主体税种的前提下，适当降低增值税率，开征对消费者和生产经营者同时征收的销售税。
（四）强化税收征管问题
以法律形式出现的税收制度，其目标实现和作用发挥，还必须依靠依法治税。若不能依法治税，该收的收不上来，不该漏的漏了下去，再好的税制也会形同虚设。暂且撇开每年税收流失数百亿或上千亿之说不论，我国税收征管不力的问题是不争的事实。其大致表现在三个方面：第一，跑冒滴漏。尽管本文不必对“跑冒滴漏”作准确的定义，研究其具体内容，但可以肯定地讲，我国税收“跑冒滴漏”的方法繁多，既有技术性差错或对纳税政策不熟悉造成，又有人为因素所致；既有个别的偷逃行为，也有税务征管不力造成。“跑冒滴漏”虽然导致大量税收流失，但从其流失手段上讲，仍属“初级阶段”。因而对“跑冒滴漏”堵塞的最有效方法，是税务部门加强税法宣传，加强征管力度，加重偷逃处罚。换言之，减少“跑冒滴漏”可以通过财税部门自身的努力来实现。第二，税收减免和优惠。我国税收管理体制存在很大的漏洞；地方政府基本上没有独立的财权，不能设置税种，但却对许多税种拥有减免或制定其它优惠政策的权力。这在各地方经济利益日趋清晰的情况下，常常会促使地方政府在扩大改革开放力度、“筑巢引凤”、增强企业活力的动机下，运用减免和各种优惠大权，使一部分税收合法地消失了。对此，从完善税制和为国企改革创造公平的外部环境出发，应逐步调整税收管辖权，做到谁开征、谁减免，准予减免者只能减少自己的收入，而不能让批准减免者“受益”。第三，欠税。欠税是近年税收征管中出现的新问题，虽还谈不上严峻，但此风一旦蔓延，必造成不可收拾之局面。欠税者虽有种种客观原因可以解释，但税不可欠是税收法律的严肃性和强制性所决定的。因此，对欠税者只能采取强硬手段，只要税款迟交（罚滞纳金）一定时限，即予以认定为欠税，欠税达到一定时限，必须强制拍卖欠税者资产抵补税款，直至宣布该纳税人破产。
总之，我国现有税收制度的主要问题表现在：税负重而疏于管理，权限集中、分散缺乏规范，主体税种和税制结构有待改造。
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