政府绩效评估困境分析：基于理论、制度、技术的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,困境论文,绩效评估论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府绩效评估从无到有，从经验式的主观评判到客观评价体系的初步建立，从领导者自上而下的评价到评估中的公民参与，在内容和重点选择、绩效评估指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面取得了明显的进展，为建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制做出了一定的贡献。但是，由于当前我国政府机构改革仍处于过渡时期，适应社会主义市场经济的行政管理体制虽然已初步建立，但还有待于进一步完善。因此，处于探索阶段的政府绩效评估无论在理论还是实践上都表现得很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上”，存在的问题还相当突出。正如周志忍所总结的那样，我国的政府绩效评估具有“自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”等特征，这些特征（问题）已经成为我国政府绩效评估发展的障碍，如果不及时解决，必将会导致政府绩效评估流于形式甚至步入歧途。
一、政府绩效评估理论与认识上存在的问题
1.评估知识体系准备不足：理论上缺乏指导，实践上任意盲动
我国学术界从上世纪90年代初开始研究政府绩效评估，目前，国内已有许多学者将研究的目光投向了这一领域。学者们就政府绩效评估的价值取向、评估模式、指标体系、评估机制等方面展开了研究。一批介绍西方经验的书籍也相继出版，为评估的理论研究开辟了广阔的道路。然而，从总体上看，我国政府绩效评估的研究还很薄弱，能为政府设计操作性的绩效评估体系的专家十分稀缺。相对于政府绩效评估实践的发展要求，评估的知识体系准备显现出严重的不足。一是由于绩效评估研究的跨学科性，整合多方面知识进行研究十分困难。绩效评估往往涉及到心理学、企业管理学、统计学、经济学和公共行政学等多学科知识，而公共行政学的研究才刚刚起步，真正能把这几者融会贯通就更加困难了。二是我国学术界关于政府绩效评估的研究成果多数概念性、原则性偏强，操作性偏弱，难以被政府认可接纳并实施。三是对国外先进经验的系统性介绍还很不足。理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级政府绩效评估缺乏科学的规范和标准，随意性极大。
2.评估相关人员态度暧昧：评估过程障碍重重，评估结果成为“花瓶”
评估涉及对决策者和执行人员工作成果和能力的鉴别，这使他们感到威胁，因而对评估采取逃避的态度。我国的政府绩效评估向来重视的是政府部门的自我评估和上级评估。常常根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。在此基础上，由上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次。政府是一个层级式的官僚制结构，每一个级别都有它对应的上级和下级。这样，在绩效评估中，上级部门要对下级的绩效进行评估，这个上级政府或部门具有双重身份，即它同时是上级又是下级，这种双重身份造成了评估的困难。因为，上级部门对下级部门的评估很有可能作为它的上级部门对自己的评估的依据。如果说下级部门对评估抱指责或批评的话，那么上级部门也会因为这样的评估而持有消极态度。因为评估可能会产生威胁自身生存的一定的风险，评估的结果不仅反映的是下级部门的工作，也在一定程度上反映着本部门的绩效。所以，在这种情况下，评估很可能会使上下级部门都采取逃避的态度，不仅是在下级部门中不受欢迎，在上级部门那儿也成为一种隐患。也就是在这种情况下，评估不但不能成为监督、控制、检查的手段，反而有可能成为一种“障眼法”，即部门工作中成功的部分在评估中被无限扩大，而缺陷则被掩饰成无足轻重的瑕疵。
3.评估价值认同不足：评估资金投入乏力，连续性不强
政府一直忙于考评其他各行业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的绩效该如何考评，却研究得不那么深入。在政府内部所存在的绩效评估中，又以个人绩效评估为主，组织绩效评估的价值尚未引起足够的重视和认同。对于政府部门来说，仅仅进行个人绩效评估是不够的，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。而且，同个人绩效评估相比，组织绩效评估具有更多方面的功能和作用，因此，西方国家更加注重政府组织绩效评估。而我国近些年来个人绩效评估在理论探讨和实际工作中取得了长足进步，相比之下，我国政府组织绩效评估的发展严重滞后，亟待发展。对组织绩效评估忽视的直接结果是评估资金投入的不足。绩效评估作为一项系统工程，其成本无疑是较高的，不仅需要消耗一定的资源（人力、资金和时间等），而且需要经常性地开展，那种“一阵风式”的绩效评估是不可能带来显著效益的。要知道，在资源得不到保证或不充裕的条件下，确定的标准及进行的评估，其差别是显著的。由于国家和地方没有单独的评估经费拨款，评估的费用大都摊入具体的公共项目中，而许多政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成，往往不愿意将有限的资源用于评估工作，致使评估的资金投入不足。由于缺乏充足的财政资金，一些地方和部门的绩效评估常常难以为继。
二、政府绩效评估体制与制度上存在的问题
1.法律缺位：绩效评估陷入“混沌”状态
当前各地政府及其各部门采用的绩效评估活动多处于自发状态。一些政府开展绩效评估主要是为了发展地方经济，加大招商引资的力度，改变过去“门难进、脸难看、事难办”的工作作风，营造一个有利于招商引资的软环境。一些政府则是在某些方面问题成堆、社会反映强烈时，不得不采取类似于大检查、专项调查、大评比等阶段性突击的绩效评估方式来解决问题。由于缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关的政策作为制度保障，各地开展的绩效评估活动完全处于一种放任自流的状态，其形式也是五花八门。相应的法律、法规和相关政策缺乏造成的结果是：绩效评估活动难以在政府部门全面系统地推进，缺乏整体的战略规划；一些地方或部门的绩效评估活动带有盲目性和随意性，缺乏科学有效的方法；绩效评估活动缺乏可持续性，经常采用“运动式”方法，往往流于形式；绩效评估的实施方法互不统一，难以相互比较和进行经验交流。
2.社会公众缺席：绩效评估存在民主缺失
对政府绩效做出客观、公正、全面的评估，是以评估过程的民主性和评估主体的多元化为前提和保证的。这是因为，只有民主机制，才是杜绝形式主义的法宝；只有多元化的评估主体，才可能对政府工作的各环节、政府绩效的各方面做出全面的评价。评估主体的多元化，可以防止评估中的以点带面，比如以功饰过、以过掩功，克服评估中的晕轮效应，也可以从不同的角度对政府管理活动分别做出评价，并通过综合归纳、相互补充，保证评估的客观性，防止领导者的主观倾向甚至个人意志左右评估结果。
当前我国对政府施政绩效的评估主要还是采用目标责任制考核、组织考察和工作检查等评估方式。这些评估方式有一定的优势，在过去发挥了很大的作用，但在市场经济体制和民主政治不断发展的今天，它的弊端也越来越明显。这些评估方式绝大多数是上级对下级的评议、同行之间的评议或者是单位内部自身的评议，其主要特征是政府评议政府，政府既是运动员，又是裁判员，缺乏政府服务对象人民群众的参与、监督和批评。这就必然会导致：个别地方领导人垄断评估权力，个人观点、个人意志左右评估过程和评估结果；上级组织控制评估权力，其他组织与人员无权参与评估；社会成员极少有参与评估的机会，社会舆论评估流于形式，不能发挥应有的影响与作用。虽然，我们也可喜地看到一些地方开展了公民评议政府、企业评议政府等活动，但这并不足以说明我国政府绩效评估主体已经多元化了，这只是向我们呈现出了一种趋势，这些活动不是太多而是太少了，况且公民和企业评议政府还很不完善，还有许多工作要做。
3.评估“无意识”：绩效评估过程与目的倒错
西方发达国家政府绩效评估的应用，普遍建立在新公共管理理论的指导下，蕴涵于政府再造的过程当中。当代西方国家政府改革中的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，为政府绩效评估提供了有效应用的制度基础，而且绩效评估也反过来为这些新的管理理念的落实提供了有效的技术支持。新的管理理念有助于解决绩效评估中长期困扰人们的“评估什么”、“谁来评估”、“怎样评估”等问题。反观我国的政府管理，责任机制、结果为本、顾客导向等先进的管理理念不是没有形成就是刚刚开始引入，就连一些比较发达的地区也是如此，而在一些欠发达的地区，绩效评估却搞得“风风火火”。一些政府单纯地为了评估而评估，不是为了从根本上改善政府管理和服务，提高政府绩效，而是为了附和当前国内公共管理领域中的“流行趋势”，评估成了政府领导的又一项政绩工程。
三、政府绩效评估技术与方法上存在的问题
1.泛经济化：绩效评估的非理性趋向
评估政府的业绩，应以经济规划和建设的水平和质量，公共基础设施的完善程度，环境绿化、美化的程度，科技文化、教育和社会公用事业的发达程度，以及公民文明素质和地区现代化水平等为重要指标。然而一个时期以来，经济产值和增长速度成为政府绩效评估中首要的甚至是唯一的关注点，对于公共行政所要达到的多元目标中的其他目标，诸如旨在满足公共性需要的社会问题的解决，公共项目、公共财产、公共信息资源等等的发展状况则很少顾及。
在实践中，我们经常可以看到，一些地方的政府部门为了在任期内出“政绩”，往往通过加大投资的手段来促进经济增长和财政收入的提高，而不管是否重复投资以及投资有没有效益。为了实现过高的经济发展指标，各级政府往往着眼于那些花钱少、周期短、见效快的项目，尤其是加工制造业，而对农业和教育等重点产业，只靠中央倾斜，自己不多出力。不顾生态环境保护，只求近期利益，不管子孙后代。另外，政府往往是为其自身利益而追求增长速度和财政收入，因为财政收入大部分由政府支配，一部分用来发工资，一部分用来支付政府的各项开支。可见这样的指标对政府行为的误导作用太大，不能作为评价政府绩效的唯一标准。要准确反映政府的业绩，必须建立一个科学的政府绩效评估指标体系。
2.信息失真：绩效评估的基石不稳
评估还存在着大量的信息失真现象，导致评估的结果很难做到客观、公正、完备而准确。信息是开展政府绩效评估活动的基础。获取所需要的全部信息是相当困难的，而如果所搜集到的信息存在着许多不真实的信息，那么势必影响到评估的准确和有效。一些政府和部门领导好大喜功，追求表面政绩，总喜欢在统计数字上做文章，如有的公安机关为了提高破案率，不惜采取压案不立的办法，有的劳动和社会保障部门把只是接受再就业咨询与培训的下岗人员作为再就业人数进行统计。更有甚者，有的地方一年过了三分之二，全年的统计报表就已制作完毕。做假数据、虚报指数等欺上瞒下行为的不断出现，使得整个绩效信息系统中充斥着虚假数字，严重背离了绩效信息客观实在性的本质要求。“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”就是对这一现象的最好描述。
3.方法呆板：绩效评估流于形式
行政机关是一个以管理和服务为主要内容的部门，它所生产出来的产品和服务多是一些非有形的产出，不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就给政府绩效的量化带来了困难。而且，由于缺乏定量的测评标准和定量分析人员，我国目前的政府绩效评估仍然以定性考评为主，对一个机关的评价，往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评，造成了考核难以避免随意性和片面性。在量化评估方面又经常存在着用错误的量化指标去衡量政府绩效，例如，目前许多公安机关的绩效考核往往以月考为基础，以破案数量为指标，导致上级领导部门不切实际地下压硬性指标，分配办案任务。不同地区因经济、政治、文化发展状况不同，案件发生率是不一样的。以一个月或两个月的破案数量的多少来衡量，并不能真实地反映一个地区社会治安形势的好转，这样的定量分析是无法保证评估工作的科学性和合理性的。