房改攻坚：住房保障制度的构建，本文主要内容关键词为：保障制度论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.33 [文献标识码]A [文章编号]1006-0766(2001)03-0047-06
1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的发布，标志着我国房改进入了新旧制度的转换时期，住房实物化、福利化分配让位于货币化、市场化分配，逐步完善的市场机制在解决住房资源配置效率方面取得重大进展。与此同时，解决住房领域的公平问题，加快构建我国住房保障制度成为下一轮房改攻坚的主要内容，也是当前理论和实践中亟待解决的课题。
一、构建我国住房保障制度的背景
住房保障制度就是社会为“弱势”群体提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排，它既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的体现。
在论述构建住房保障制度之前，有必要首先对我国原有的住房制度和社会保障制度作一简要回顾。我国传统住房制度是计划经济体制下建立起来的，其主要特点是：(1)住房被视为一种实物福利，由国家统一提供、分配。(2)住房的所有权掌握在国家手中，职工只有住房使用权。(3)住房消费含量从职工工资中扣除，加入企业利润中统一上交国家形成住房投资资金的重要来源。我国传统的社会保障制度由两部分构成，一部分是全民所有制企事业单位职工凭借“生产资料的全民所有”而享有的医疗、住房等实物福利，另一部分是不分所有制的抚恤支出，自然灾害救济等。
在这种传统体制下，严格意义上讲是不存在住房保障制度的。也有观点认为“刚性低租金”以及“理论上讲全民所有制企事业单位职工都有权利分配住房”，就是一种保障。但笔者认为这种理解是片面的。首先，这种所谓的“保障”在全民所有制企事业单位中是人人都有权利享有的（尽管仍要“排队”等候），那么这种“普惠”的性质就已经失去了社会保障的本意。其次，这种所谓“保障”，非全民所有制单位的职工无法享受，因为这种“保障”的制度是以职工所在单位的所有制性质而不是以收入或需要来安排的。这样，对一个全民所有制企事业单位职工的“保障”，或许就是一个集体所有制企业职工眼中的“奢望”。这就违背了社会保障制度维护公平的功能。进一步而言，在传统计划经济体制下，既然国家将职工工资中住房消费含量进行了社会统一扣除并作为建房资金来源，也就承诺了为职工提供住房。这样从理论上讲职工住房是有保障的，不存在谁因收入低等原因无法获得住房的问题，至少从表面上看是公平的（虽然事实上由于行政分配造成了许多不公平的问题），因而没有建立住房保障制度的必要[1]。
其实，住房保障制度的产生是有条件的，至少在以下两个因素产生之后，它才会有可能建立起来。第一，人类文明的进步。只有当“生存权”成为普遍认可的真理后，才会有保护弱者的呼声，也只有住房成为人类“生存必需品”得以普遍认可后，才会有住房保障之说。第二，市场机制在住房资源的配置中起主导作用。任何经济制度都是为了解决产出和分配的最优，而这个最优解是效率和公平的函数。市场机制在解决住房配置效率问题上无疑是有效的，理论上可以达到住房生产可能性边缘。在市场经济条件下，住房作为重要商品，其价格、数量及最终去向交由市场供求决定，由这支“看不见的手”将住房交给拥有最多“货币选票”的人。居民的住房需求能否得以满足完全取决于他的个人收入水平，居民收入又决定于他的生产要素投入的数量和质量。但由于种种先天、后天的因素，人们拥有的生产要素有极大差别，一部分“弱势”群体在积累“货币选票”的过程中始终处于“劣势”地位，这是市场机制本身无法解决的问题。正如萨缪尔森所言“一个富人家猫喝的牛奶也许正是一个穷人家小孩维持生命所正需要的”[2]。如果听凭市场配置，很可能“弱势”群体连满足基本生活住房的需求都难以实现，因此需要政府建立住房保障制度对市场运行作某种程度的修正。
房改至今，市场机制已经开始对住房领域进行全面渗透，可以说住房配置效率已经从制度上得以保证。以1998年为起点，住房实物分配已让位于货币化、市场化分配。我们相信这种变革对提高人民居住水平会有历史性的作用，但上文所述市场解决公平“失灵”的问题也会悄然而至。所以，在这新旧制度转换时期，加快构建我国住房保障制度就不仅顺理成章，而且十分必要[3]。
二、住房保障制度的国际经验及启示
虽然住房保障制度受各国经济制度、经济发展水平等因素制约，各国都有自己不同的特色，但其规律性的东西应该是相同的。那么总结各国住房保障制度经验，无疑对构建我国住房保障制度有巨大启迪意义。为此，我们以美国、瑞典、新加坡和俄罗斯作为样本，进行住房保障制度的比较研究[4]。
瑞典是经济发达国家，也是高福利国家的代表，这一点充分体现在住房保障制度的建设上：(1)政府投资建设公有住房。各地方所有的公房公司组成的协会(SABD)管理全国的公有住房，公房公司不以赢利为目的，地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资，公司只计建房成本，SABD现有成员300多家，为约80万低收入阶层解决了住房问题。(2)住房补贴。1948年开始实行，大致有两种。一种是给退休人员补贴，金额有时达到全部住宅费用。瑞典大约有30%的退休人员从住房补贴中受益。一种是对低收入、多子女家庭的补贴，以住房费用为基础，再根据家庭收入和子女数量来调节。(3)合作建房。HSB（瑞典全国住房合作联盟）为约1/10的瑞典人提供了住宅，HSB有自己的储蓄银行，为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率，但其支出仅限于与住房有关，合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序。一般8至10年可获得住房。
美国是典型的市场经济国家，但政府对市场的干预十分谨慎，这也是美国政府建立住房保障制度的指导思想，即：对公平的维护不应以效率损失为代价。美国的住房保障制度主要有以下内容：(1)住房信贷援助。联邦全国抵押协会，政府全国抵押贷款协会和联邦住宅抵押协会一般可以为中低收入家庭提供房价70%-80%的贷款。(2)住房信贷保险。由政府出面对符合条件的居民购房进行担保，不仅支持了中低收入家庭购买住房，而且降低了金融机构的风险。(3)对购买自有住房实行税收减免。鼓励中低收入家庭购买自有住房，一般可以享受免交贷款利息税，免交所得税（按家庭人口），免减财产税的优惠。其住房减免税额占住房政策费用总额的78%左右。(4)住房租金补贴。家庭收入为居住地的中等收入80%以下者均可申请此项补帖。一种方式是向低收入家庭提供低租金的公有住房（一般为市价的20%-50%），主要是针对家庭收入为美国平均家庭收入37%以下的最低收入居民。另一种方式是发放住房券，享受补贴的家庭拿出总收入的25%支付租金，其余由政府发放的住房券支付。(5)老人住宅。分为公立老人公寓和私立老人公寓。公立老人公寓由老人退休金支付外，不足部分由政府承担；私立老人公寓由慈善团体、政府和个人三者共同承担住宅费用。
新加坡是新兴工业国家，在解决住房问题方面成绩突出，其住房保障制度有许多自己的特色：(1)实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部份由每月交纳的公积金分期支付，该项规定只用于最低收入家庭。1975年政府对中等收入家庭放开了限制。(2)分级提供公有住宅补贴。严格按家庭收入情况来确定享受住房保障的水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。购买公有住宅，一室一套单元房政府补贴三分之一，三室一套的，政府只补贴5%，4室以上一套的，不仅无补贴，而且按本价加5%上交政府。(3)公有住房的合理配售。公有住宅计划推出初期供小于求，只能采取“登记——摇号”的办法处理，1989年登记制改为订购制，每季度公布今后3个月新建公有住房计划，购买人自由申请，如某地区供小于求则抽签决定。
俄罗斯和前东欧国家，与我国有着极为相似的房改初始条件，了解他们的住房保障制度建设很有必要。俄罗斯的房改是以公房私有化为核心，其住房保障制度也处于建设完善阶段，具体做法有：(1)发放无偿住房补助金。根据俄《住房政府原则法》，在新旧制度过渡期，国家向部分居民发放补助金，以帮助其支付房租及公共费用。对象包括已列入地方政府、企业和军队的改善住房条件登记簿的公民以及按现行立法有权享受建房、购房优惠按揭贷款而尚未利用这项权利的人，发放数额依据家庭人均总收入与法定工资最低额之比以及排队等房年数而定。(2)税收和其他优惠，依靠自有资金或专项信贷建房、购房者，其相应资金免交所得税。企业用于帮助本单位职工建房的资金免交利润税。(3)新旧租金的过渡安排。1994年起5年内，居民应逐步承担住房的全部租金和公有服务费用，1994-1995年，租金和服务费用不超过家庭收入的10%；1996-1997年不超过15%；1998年起不超过20%。
通过对各国住房保障制度的考察，我们认为以下因素是建立我国住房保障制度应当加以借鉴和参考的。
1.住房保障的层次性。国外在建设和实施住房保障制度时，很注意体现住房保障的层次性，即住房分配方面的垂直公平和水平公平问题。前者是指各家庭从“公平计划”中获得的收入分配程度不同，后者是指“公平计划”平等对待各家庭。相应地住房保障也应由“垂直保障”（针对收入差异，提供不同的保障品种）和“水平保障”（以某种标准提供基本保障品种）组成[5]。
2.公平与效率的协调。在不同的经济发展时期、不同的文化传统背景下，对效率和公平在经济社会中所占的权重有不同的认识。“我们无法既得到效率的蛋糕又公平地分享它”。所以，对二者应予兼顾并有所取舍。根据历史经验，在住房市场发展初期，应该首先将“蛋糕”做大，应以效率优先，兼顾公平。但是，当效率在制度上已得以基本保证后，公平问题就该提上重要日程。
3.住房保障模式的有效性。建立住房保障制度以解决中低收入者的住房问题，是世界上许多国家面临的共同问题，但在具体的住房保障模式的设计、选择以及住房保障的范围、运作管理方式上，不同国家由于国情不同而有不同的特点、作法和经验。因此，在构建我国住房保障制度时可以根据我国的实际情况借鉴一些国家成功的经验和可资借鉴的作法，切忌盲目照搬或搞“一刀切”，以降低构建成本，提高住房保障制度运作的有效性。
三、建立我国住房保障制度的构想
住房保障制度的建设不可一蹴而就，应吸取各国经验，并结合我国实际情况，有重点、有步骤地进行，既要注意与现有政策的平稳衔接，又要防止对住房市场化进程造成冲击。
（一）住房保障制度模式选择
从住房补贴数量和保障范围来看，目前世界上主要有两种模式。一是“选择性保障”，其保障面窄，补贴金额少，如美国；二是“普及性保障”，其保障面宽，补贴金额多，如瑞典。两种模式的形成，除了受历史传统、经济发展水平的影响外，也与对效率和公平关系的不同认识有关。尽管瑞典住房建设取得了较好成绩，但其巨额补贴、保障面过宽等原因使得包括住房开支在内的公共支出过度增长（从1970年占GDP的51%增长到1982年占GDP的67%），造成庞大的赤字，也削弱了国家的竞争力，出现了所谓的“瑞典病”。我国经济发展水平相对落后，政府财政还比较困难（以1999年为例，国企亏损补贴和价格补贴达1058.59亿元，占当年财政收入的1/10左右）[6]，更为重要的是“普及性保障”对正待完善的住房市场机制很可能造成严重冲击，影响住房制度市场化进程，所以，我们应以“选择性保障”作为目标模式[7]。
该模式的主要内容是以中低收入、居住面积不足规定标准的城镇职工和居民作为保障对象，在此基础上，通过对不同收入的居民进行划分，确定住房保障的范围和标准，并建立经济适用房、廉租房两个层次的有机结合，以廉租房为主的保障型住房供应分配体系，具体运作包括以下内容：
——以政府介入和市场机制相结合的方式，为中低收入的居民提供经济适用房，高收入居民则限制进入，目前北京已经出台了相关政策（注：日前北京市出台了《北京市城镇居民购买经济适用房有关问题的暂行规定》，只有家庭年收入在6万（含）元以下的北京城镇居民才能购买经济适用房。以后年份购买经济适用家庭年收入标准将由政府有关部门届时公布。）。由于经济适用房带有商品房的性质，因此要在确保实现宏观保障职能的范围内发挥市场机制的作用。
——重点构建廉租房运作管理机制，这是住房保障制度的主要内容。关于廉租房的具体运作机制，有以下初步设想：
(1)保障对象的界定。地方政府应根据地区经济发展与工资平均水平，界定最低收入标准、最低人均居住面积标准以及补贴标准。只有前两个标准符合要求，才有资格纳入廉租住房保障对象范围。
(2)廉租房分配方式。有两种方式可供选择，一是以实物方式直接向保障对象提供廉租房，二是以租金方式提供货币补贴。从国际经验看，实物补贴在房源提供、后续管理、需求的满足层次以及运作成本上有先天的劣势，因此我国廉租房的运作机制应采取货币化补贴为主，实物补贴为辅的方式。
(3)廉租房房源。采取多渠道方式获得：主要以发放货币租金化补贴方式由保障对象直接到市场上去租房；另外可以由政府出资购买部分符合廉租住房标准的旧有住房；此外，还可由政府投资兴建一批廉租住房。
(4)在操作上，对普通保障对象，可采取到市场上自行寻找住房的方式，以最低居住标准（如上海初步定在人均5平方米）为基础，不足部分按规定标准予以补贴。对于烈属、残疾人等特殊保障对象，可以用政府直接控制的廉租住房提供实物补贴。
(5)建立廉租住房基金，以保证廉租房建设和运作的资金来源。一旦实施货币化租金补贴方案，资金来源长期稳定在一定规模是必不可少的。从目前情况看，由政府财政、保障对象所在单位分别提供一部分资金，并按商品房、经济适用房一定比例提取“廉租住房基金”是较为理想的选择。
（二）我国住房保障制度的实施原则
住房保障制度的构建是一项政策性、社会性强、涉及面广的系统工程，在具体实施过程中应遵循以下原则：
1.总体规划分步实施的原则。这一原则包含两方面内容：(1)住房保障制度最终目标是要搭建一个为中低收入者提供满足基本需要的住房供应分配机制和体系，这一目标的实现依赖于诸多制约要素的发展和完善，在这一过程中应对总体目标作阶段性分割，制定相应的分步实施计划。(2)住房保障制度构建是一项社会性的系统工程，应在比较借鉴国外成功经验基础上，结合具体实际，科学地制定总体规划。在总体规划指导下，选择经济发达、住房制度改革较为成功的城市，如上海、深圳等城市先作试点，待总结经验后再行全面推广。这种先试点后推广的作法可以减少制度变迁的系统性风险；而以上海、深圳作试点，是因为该地区住房金融发达，货币化分配程度高，住房保障制度构建成本相对较低。
2.统一布署分层操作的原则。住房保障制度的建设涉及方方面面的利益协调，在这样的制度变迁中，中央政府对资源的重新调整、权责利的界定具有强制力优势，可以较低成本搭建制度性平台。所以宜由中央政府对住房保障制度的总体目标、框架等作全局性、战略性的安排布置。但是地区经济的不平衡性日益突出，在北京、上海房价跻身世界前列的同时，落后地区人均年收入尚不足2400元，这种状况决定了住房保障制度实施的地区差别，因而具体的操作方案应该由地方政府根据本地区实际情况进行设计和实施。
3.兼顾经济发展与社会稳定的原则。住房资源的市场化、货币化分配是改革的基本方向，也是住房资源得以优化配置的制度保证，因而住房保障制度建设不应该对住房供应分配的市场运行机制造成冲击，更不能使住房市场化、货币化改革的倒退。
（三）相关的配套措施
1.建立和完善住房保障制度的进入、退出机制。这是住房保障制度良性运转的关键，进入退出机制的建立依赖于：(1)个人收入完全透明化，对个人信用进行严格的记录。(2)各地房地产管理和社会保障部门成立专门的机构（也可成立联合机构），对申请保障型住房居民的收入作严格的审核。在此基础上，不同的收入分别纳入不同的保障供应范围。(3)动态管理机制的建立。居民收入发生变化，保障措施也应相应变化，比如原廉租住房的居民，收入提高达到中等收入水平时，就应该立即搬出原廉租住房；即使未达到中等收入水平，也应该随同收入增长适当调整租金水平。
2.明确和规范地方政府构建住房保障制度的职能。主要应包括：(1)根据地区经济发展实际情况，科学、合理地界定中等收入、中低收入、最低收入的具体标准及其相应的补贴范围和补贴标准，并作动态调整。(2)承担经济适用房、廉租房的建设监控职责，承担廉租住房的资金筹措任务。(3)制订经济适用房尤其是廉租房设计和标准，经济适用房可适当向商品房看齐，但廉租房应以满足基本需求为主。(4)制定有关住房保障制度相关的税收和转移支付标准。
3.各种保障手段的综合利用。
(1)税收政策的运用。1999年全国商品住宅每平方米2022元，同期安居工程住房每平方米1390元，价格低的原因主要是减免市政基础设施建设大配套，小区内基础设施费用减半，减免不合理收费，减免地价等。因此有必要总结推广安居工程的经验，通过类似税收手段加强对保障型住房的支持力度。
(2)转移支付手段的运用。根据现有规定，经济适用房价格较高，达到职工家庭年收入4倍以上的地区，该城市或单位可向职工发放住房补贴。我们认为住房补贴的发放应与收入和居住面积双向挂钩，收入少面积小应多补贴，反之则应少补贴。
(3)金融配套措施。应建立保障型住房供应与政策性住房信贷相匹配的运行系统，并应以适当的方式组建类似美国GNMA（联邦住宅抵押协会）的政策性担保公司，降低金融体系的风险，帮助中低收入的居民获得长期的住房贷款[8]。
[收稿日期]2001-02-26