海口市城市规划设计研究院 海南省海口市 570100
摘要：海口市工业对海口市发展和人口的集聚曾起着重要的支撑，但是，随着科技进步、产业结构转型升级和人民对美好生态环境向往，海口市主城区的原有工业与城市发展与居民生活产生不小的矛盾，因此需对工业进行相应的调整，以适应城市经济社会生态发展的需要。
关键词：工业、调整、海口市主城区
一、海口市主城区内现状工业概况
海口市主城区工业用地分布呈“相对集中局部分散”特征。“相对集中”是指工业用地集中在几大工业园区；“局部分散”是指工业用地零星分布在城市主城区园区外的其他区域，没有形成一定的规模。用地规模方面，主城区范围内工业用地面积约为1.76万亩，园区内工业为0.88万亩，园区外为0.88万亩。
主城区内工业类型主要包括医药制造业、食品加工业、汽车整车制造与零部件制造。根据掌握的部分资料，海口市主城区内工业企业亩产值整体比较低，高低分化明显。亩产最高的达10084万元，为电气机械及器材制造业，亩产值最低的仅为2万元，为金属制品业。
图1 工业企业分布图
表1.1工业企业类型统计
二、海口市主城区工业存在的问题
1、园区外工业分布零散，部分工业生产已经影响到附近居民正常生活
目前，海口市工业企业有较大数量的零散工业企业分布在园区外。这部分工业企业由于分布过于分散，聚集度低，一方面不利于企业生产交流和上下游产品衔接，另一方面也不利于基础设施的共建共享和环境的集中综合整治。同时由于部分工业企业承租居民用房经营，加之部分工业企业守法意识差，环境设备不完善，造成超标排放，对附近居民造成不小影响。
图2 白龙北路与滨江路零散分布工业
2、相关工业集中度低，工业用地产出低效
医药制造业、交通运输设备制造业、食品制造业和农副食品加工业是海口的主要工业产业类型。在四种产业类型中，除医药制造业、交通运输设备制造业在药谷和海马工业园区形成产业集群外，其他产业类型属于随意分布状态。
根据海口市138家工业企业分析，海口市工业亩产值在300万以下的工业企业数为91家，占比达到66%，而同期江苏省无锡市的省级以上开发区工业亩均产出已达500万元，乡镇工业集中区工业亩均产出已达400万元，总体上海口市工业产出比较低效。
3、园区外的工业用地使用权类型多为划拨用地，收回难度大
目前，海口市园区外的部分工业企业由于产业落后、生产效率低下，为停产倒闭状态。但是，由于该部分工业用地使用权类型为划拨地，一方面土地使用无期限，政府无法收回，另一方面，由于土地权属人能力有限，无法对土地转性，造成土地闲置或者低效出租用作仓储，不仅使得城市土地使用低效，而且造成消极城市景观。
4、园区发展定位重复、模糊，部分园区二类工业与居住缺少缓冲
通过对各园区的规划产业定位分析，园区内的工业产业存在定位重复和定位模糊等问题。例如海口药谷工业园区、狮子岭产业园区和桂林洋工业开发区都将食品制造确定为园区的主导产业，在一定程度造成园区小而全；例如美安科技新城功能定位海口市创新产业发展先行区，集高新技术产业、现代物流、科技研发和生活配套为一体的综合型产业新城，规划没有明确具体产业业态。
按照城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011），二类工业用地是指对居住和公共环境有一定干扰、污染和安全隐患的工业用地，而部分园区规划的居住用地紧挨二类工业用地，没有防护隔离措施，势必会造成工业生产与居住生活的矛盾。
图3 园区外控规保留工业用地分布
三、国内外城市工业布局调整借鉴
1、英国内城工业调整措施：
为调整英国内城工业，政府首先通过区域规划，调整中心城市经济结构，限制在中心城区发展工业，建立大城市周围开发区。其次是对中心城市的某些工业征收特别税，而对转移到中心区以外的工业给予补贴。再次是改善开发区的投资环境和基础设施条件，通过城市更新改造内城工业区。最后是成立中央政府组成的或地方政府组建的专门机构，统筹城市内城专项开发。
2、上海市工业调整措施：
为调整上海市工业，政府一是出台《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见（2013年）》，提出“存量工业用地调整研发总部类用地的，土地出让金按照研发总部类用地与普通工业用地评估价差额的50%补缴”。二是出台《2013年度上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金项目申报指南》，提出“对文化创意产业采取无偿资助、贷款贴息和政府购买服务等方式。三是出台《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）（2014年）》，提出“采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，原土地权利人为法人的，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比例，由土地储备机构再给予补偿”。
3、总结：
通过对国内外城市工业调整分析可知，工业用地调整的一般思路为首先从区域角度编制规划，确定工业调整方向；其次对要转移出去的工业企业地区采取限制工业发展政策手段，对要转移进来的工业地区采取鼓励手段。最后为组建专门的机构，按计划对城市工业用地进行调整。
四、海口工业调整建议
1、编制海口市工业总体规划和启动部分区域控规调整
海口市各工业园区的规划定位基本上是在片区控规层面上确定的，没有从海口市整个大区域层面进行统筹，造成各园区的功能定位各自为政，产业定位重复。因此，需编制海口市工业总体规划，从海口市层面对各园区的产业定位统筹考虑，明确各工业园区的产业定位。
同时，为消除工业空间与生活空间布局的冲突，海口市需启动控规调整论证，将园区外零星分布的工业用地进行调整，使得主城区的工业用地全部分布在园区内和药谷工业园区的东侧，促进工业集群发展。在园区内部要注重二类工业用地与生活空间的缓冲设置要求。
图4 需调整控规工业用地分布
2、淘汰落后产能，改善市区与园区交通条件
海口主城区内工业企业亩产出大多在100万元以下，整体上处于低效水平状态。海口市应加快淘汰生产力落后、产品老化、装备落后、缺乏竞争力工业企业，加快培育和发展战略性新兴产业、推动传统产业升级。
另外考虑到主城区内园区外仍有部分产出高效、存在一定污染的工业企业，海口市应加快提高城市公共交通与工业园区交通联系的便利性，引导其向园区集中。
3、加大土地政策支持力度，鼓励企业转型
出台鼓励企业转型的土地政策，对以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，其土地用途和使用权人可暂不变更。对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地。对利用老厂房发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供地。
4、加快推进低效工业零散分布的城中村棚户区改造
目前，海口市仍有不少工业分布在城市的城中村内，城市应加快推进该区域的棚户区改造。例如，现状白龙北路与长提路交叉口东侧的滨水处本应是城市景观塑造的重点，但是现状工业与居住混杂，不仅生产生活存在矛盾，而且也造成消极的城市景观。
5、拓宽资金筹措渠道和强化税收支持
支持主城区内园区外工业企业以经营服务收入、应收账款以及搬迁改造项目贷款等作为基础资产，开展资产证券化工作。支持符合条件的企业通过发行企业债、中期票据和短期融资券等募集资金用于工业企业的搬迁改造。鼓励社会资本参与搬迁企业改制重组和城区老工业区市政基础设施建设。
为了促进园区外的工业企业的改造搬迁，海口市除了加大对搬迁、关闭转产的工业企业必要的财政补助外，应加大园区内外工业生产的税费标准，促进工业企业向园区集中。对列入实施方案的搬迁工业企业，按《企业政策性搬迁所得税管理办法》执行。
6、加大培训支出力度
为了应对由于工业关闭或转移所带来的城市失业问题，城市应加大员工的培训支出力度，确保由于结构调整所造成的失业人员可以快速再就业。
论文作者:林声武
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年9期
论文发表时间:2019/8/20
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