城市规划的危机与窘迫，本文主要内容关键词为：窘迫论文,城市规划论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、来自市场经济的无情冲击
在传统观念中，城市规划是一定时期内城市发展的计划和各项建设的综合部署。然而，进入90年代以后，随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，城市组成要素，包括诸如土地、产业、建筑、基础设施等硬要素，以及资金、技术、信息、观念等软要素，逐步市场化，城市规划原有的计划性，越来越强烈地受到市场的严峻挑战和无情冲击。城市建设在按计划发展的同时，更多地追求市场取向，从而导致城市规划修订周期缩短、频率提高，甚至滞后或者不适应城市建设市场的发展变化。其突出表现是：（1）由于市场经济的发展，宏观区域范围的城乡一体化市场体系逐渐形成和壮大，伴随着的是乡村城镇化、郊区城市化和城市边缘区的迅速发展，对此，城市规划尚未能作出反应并予以适时指导。（2）市场经济的运行，必然导致国内外经济的接轨，把一些城市推向国际经贸舞台，出现城市国际化现象，而对按国际性城市标准塑造城市自身的新要求，城市规划并未作出回答。（3）迅猛崛起的房地产业及城市房地产市场，突破了过去由政府投资并承担城市建设这种单一模式，出现了多种资金渠道、多方城市建设承担者并存的局面，从而要求城市规划有更大的灵活性和可选择性。无疑，这一点将对目前方案单一、缺少对比选择回旋余地的城市规划提出新的要求。（4）市场经济为城市发展提供了更多的机会，“为居民提供方便、舒适的生活与工作环境”，已不是城市规划的唯一宗旨。除此以外，为了在竞争中取胜，目前城市规划还面临着“创造良好的投资环境”的任务。这种相对的、比较而言的“良好投资环境”，只能根据投资市场的变化来创造，而找不到固定的标准和模式，这不能不说是对目前城市规划的巨大的压力。（5）受市场经济观念的影响，以及因经济体制转轨过程的负效应作用，地方财政用于城市规划的投资普遍缩减，而规划部门因管理体制企业化，工作成本却有所增加，结果，使城市规划经费趋于窘迫，影响了城市规划理论研究和实际工作的正常开展。
二、城市规划学科的理论贫困
城市规划理论基础相对薄弱，这是一个由来已久的问题。然而，近年来，由于过份偏重实际工作，忽视城市规划实践经验的总结和理论上升，使得城市规划理论与实践的距离越来越远，城市规划的理论空白甚至误区越来越大。城市规划理论的贫乏，不仅从客观上反映出目前我国城市规划所面临的危机，而且它也是导致和加剧危机的直接根源之一。
城市规划作为一种城市建设管理行为，很早就在我国出现了。然而，作为一门独立的学科和系统的工作，却是从近现代才开始的，不仅形成较晚，而且因缺乏系统的基础理论而表现得“先天不足”。19世纪末，我国曾有过大连、青岛、哈尔滨等城市做过一些规划，但殖民地色彩很浓。解放前，还有过1929年的“首都计划”（南京规划）、1946年的“陪都十年计划”（重庆规划）及“上海都市计划一、二、三稿”，但都未能实现。
建国到改革开放前这一时期，城市规划理论有所发展。但一方面，因社会经济体制的缘故全盘照搬了前苏联的城市规划理论和方法，把城市规划作为国民经济计划的具体化和延续来进行，形成所谓三段式：国民经济计划——区域规划——城市规划。尤其是在理论上，把社会主义城市规划与资本主义城市规划完全对立起来，对欧美等发达国家的城市规划理论采取排斥和批判的态度，强调社会主义城市的生产性、计划性和土地公有。规划理论中主张先生产后生活，特别是片面追求城市的工业生产职能，忽视生产、流通、消费这一有机联系的全部过程，导致诸如上海市的金融、外贸、商业功能，北京市的政治、文化、商业功能等许多大城市的职能萎缩。而与此同时，对引进的前苏联的城市规划理论中的精华内容，如区域论、景观论、人口论、民族建筑论等，又未能视国情而正确运用，即便是已形成的理论也感“夹生”和“不伦不类”。另一方面，这一时期，城市规划界也一直受“左”的思想影响，对许多相关学科进行了批判，如社会学、心理学、行为学、人文地理学、美学等，当时均被否定并打入冷宫。形成对比的是，一些发达国家在60年代前后，城市规划学与其它人文科学、技术科学发生了广泛的交叉渗透，形成了许多新理论、新方法乃至新的城市规划领域，而我们却还局限在物质规划及艺术造型的理论与方法探讨的狭小圈子里。
改革开放后，虽然引进了一些欧美资本主义国家的城市规划理论和方法，但是，由于时间上存在断层、文化背景反差太大，加之国情和经济社会发展水平的差异等原因，很难在短时间内与我国传统的城市规划理论相衔接。况且这些外来的城市规划理论方法的引进又未尽系统和完善，因此，仍未能改变我国城市规划理论贫困的状态。
就城市规划理论形成与发展的客观环境而言，我国城市形成历史悠久，也不乏城市建设管理的经验以及检验理论的实践领域，本不该缺乏城市规划理论。事实上之所以出现这种状况，一个重要的原因就是长期以来只重视城市规划实际工作，忽视理论与方法的总结与改进。改革开放至今已有17年的历史，城市建设管理和城市规划设计研究机构及相关的专业、院系成立了很多，全国设市城市的总体规划编制也已进行过了一个轮回，城市建设主战场一直轰轰烈烈，控而不衰。不相称的是，指导社会实践的城市规划理论，却停滞落后，久无建树。十几年来，除了一部《城市规划法》代替了《条例》，一套《城市用地分类与规划建设用地标准》规范了原来各自为政的规划行为外，整个城市规划的理论体系、基本框架及方法论，基本上是“十几年一贯制”。一本1980年的《城市规划原理》和一套70年代的《城市规划知识小丛书》，不仅至今仍被奉为城市规划理论与方法的经典，而且似乎规定了过去、现在甚至将来寥若晨星般的城市规划理论方法著述的内容和体例。即便是在这知识大爆炸、出版业发达、言论环境宽松的年代，也仅能“望书海而兴叹”——城市规划理论著述太少了！
城市规划理论危机还反映在法律意识淡薄及法规内容的不健全方面。为保证城市规划的合理编制和有效实施，制定相应的法律法规是十分必要的，这也是城市规划理论的重要组成部分。我国1989年才颁布《城市规划法》，在这之前，除了1980年的“城市规划编审暂行办法”和1984年的“城市规划条例”两个国家级法规外，别无其它。而间接的法规，如《环境保护法》（1979年）、《土地管理法》（1986年）又不足以规范和把握整个城市规划过程。可以说，建国后这40年的城市建设发展的规划设计，主要是通过政府的一系列“指示”来体现的。由于无“法”可依，致使城市建设的“弯路、教训”屡屡出现。90年代以后，《城市规划法》颁布实施，使城市规划和建设步入秩序的轨道，理论上也有所丰富和稳定。但是，由于实施时间短、原有理论基础薄弱、国民文化素质低等多种原因，围绕城市规划法规尚有诸多深层次的问题没有解决，城市规划理论危机依然存在。其中，最根本的三方面：一是法规本身的内容不完善，缺少理论支持，使人信心不足；二是法规的构成不系统，缺少具体、合理的解释及配套的、更具实际意义的单项技术法规，导致可操作性差；三是决策层和实施者法律观念淡薄，因短期意识、商人行为甚至局部和个人利益，肆意干预和更改城市规划，导致城市规划的科学性、合理性降低和城市建设的前后不一。
三、城市规划实践领域的行为错位
近几年，由于城市经济和城市建设迅猛发展的需要，城市规划实际工作大量增加，形成城市规划实践经验愈来愈丰富但却无暇总结并上升到理论的局面。结果，本就薄弱的城市规划理论愈来愈落后于实践。对此，当然要加强理论的总结研究环节，努力去使理论适应实践。但是，还必须注意到，在目前超前于理论的城市规划实践领域中，还有很多被动适应国情，权宜于一时之需要的、不规范的错位行为。虽然这种行为是因特殊的国情历史背景，城市规划及其前后延伸工作未能循序渐进、协调同步发展，其中有时间上的断层和相关内容上的滞后而致，但却是与理论落后无关、或者与经典理论相悖的城市规划实践本身的错位。它们足以构成或导致城市规划的危机和混乱。其中，尤以城市规划体系及其时序、层次的错位为甚。
就理论而言，城市规划体系的内容、时序、层次结构应如图1所示。须明确的是，目前实践中的各种规划工作，并未按城市规划体系的理论要求进行，而是在特殊的国情条件和城市规划历史发展阶段下的一种应急的、权宜的，也是错位的举动。
图1 城市规划体系层次结构图
首先，按照《城市规划法》规定，目前实际工作中的城市总体规划编制，包含了市域城镇体系规划这一内容，从而使城市规划体系中，理论上属于市域规划范畴的城镇体系规划的位置，在实际工作中发生了变化——变成了城市总体规划的一项内容。原本指导总体规划，并作为其重要依据的城镇体系规划，无形之中作用大大降低。因为两者作为一项工作任务，由一班人马、在同一时间段内完成，并且工作核心是城市规划，这就很容易造成城市规划与城镇体系规划位置关系的倒置。加之在此之前没有区域规划作依据，城镇体系规划会有很多盲点和不合理之处。
其次，由国情使然，我国区域规划的开展长期滞后。实际工作中，90年代以前，绝大多数城市是在根本没有市域规划（含城镇体系规划）的情况下，先行编制了城市规划。90年代后，由于城乡一体化和城市空间相互作用的广域化，缺少区域背景的城市规划在指导城市建设时已感力不从心。在这种情况下，与城市规划关系最为密切的区域规划内容——区域城镇体系规划被纳入到城市总体规划之中，并以法律的形式被认可。然而，无论是90年代前，还是其后，城市规划体系的实践构成，都与理论有较大的反差，并令理论无法解释，也无法适应，难以理顺规划体系的时序和层次关系，时有“别扭”之感。
90年代后城市规划增加区域城镇体系的内容，是一种进步和发展。但是，由于其尚不是完整的区域规划，加之仅作为一项内容放在城市总体规划之中，而不是以区域城镇体系规划专项形式置于城市总体规划之前，这样既不符合城市规划体系的时序关系和层次结构，又打乱了原有城市总体规划的理论概念、层次关系和固有内容，因此仍没有理顺实践中城市规划体系的关系。更有甚者，个别人混淆概念，认为区域规划就是区域城镇体系规划。这种理论的错位，一方面加剧了实际工作中城市规划体系的混乱；另一方面，则使城市规划的区域观狭隘、片面，“软化”了城市规划的力度。
再次，进入90年代后，城市土地利用规划作为城市用地管理的有效手段，逐渐开展起来。此时，城市总体规划中的“用地安排”内容，面临着新的选择。同时，独立的城市土地利用规划出现后，城市规划体系更趋于复杂，城市规划实践的行为错位亦趋于严重和持久。因为完整的城市规划体系应包括独立的城市土地利用规划，但是由于土地管理部门成立较晚，过去的城市用地，一直作为城市规划的一项内容在城市总体规划中予以安排。现在，城市土地利用规划既已展开，城市总体规划本应分出“城市用地安排”这项内容，并以城市土地利用规划为依据，侧重于城市建设的综合部署，即还原为城市建设布局规划。然而，客观情况是，诸如“城市用地发展方向、用地规模、用地指标、用地结构、用地功能组织”等内容，由城市总体规划做出安排，这已是纳入《城市规划法》的即成事实。要改变这一现实，将城市用地内容分离出来，形成独立的城市土地利用规划和城市建设布局规划，短期内是做不到的。因此，现在及将来一段时间内，城市规划体系方面的行为错位不会消失。
此外，在城市规划实际工作中，追求竞赛获奖、配合检查评比，重视词句的华丽、图件的美术效果，忽视方案的科学性、适用性和可操作性等现象普遍，已使城市规划实践走入形式主义的误区，也反映出城市规划存在着潜在危机。
四、难以走出的阴影区——建筑学对城市规划学科的束缚
城市规划源于建筑学，在学科的产生、理论基础的奠基、方法论的形成以及实践队伍的构成与壮大等方面，都得益于建筑学很多。可以说，近、现代城市规划学科的发展，是与建筑学的推动分不开的，这种“血缘关系”将来也难以割断。但是，也必须清醒地看到，建筑学在推动和发展城市规划的同时，在某些方面也束缚和局限了它。因为这种推动和发展，客观地说是“包办”了城市规划，而不是学科间渗透、交叉的过程。尽管建筑学与城市规划学二者有着千丝万缕的联系，但毕竟是两个不同的学科，性质和对象都具有本质的不同。建筑学包办的城市规划，不可能不给城市规划学留下许多盲点和浓重的“建筑观”。而百年来城市规划学一直生存在建筑学这棵“大树”的荫影下，不可能不受到建筑学观念的束缚。纵观城市规划学科发展史，学科产生前，从奴隶社会的卡洪城、米列都城，封建社会的长安城、汴梁城，到资本主义社会的伦敦、巴黎等城市的规划，以及早期的空想社会主义的城市规划理论；学科产生后，从“田园城市”理论，到卫星城镇理论、“雅典宪章”、“马丘比丘宣言”、以及邻里单位与小区规划理论等，无一不是建筑学的杰作，城市规划学仅是继承而已。
我国的城市规划发展更是一直依附于建筑学。例如，在组织上，城市规划学会一直作为二级学术组织归属于建筑学会；在队伍构成上，建筑专业人员占多数；在教育和人才培养上，普遍是建筑院校下设规划系或建筑系下设规划专业，至今尚未有独立的城市规划院校；在城市规划实践上，强调建筑景观忽视总体布局，重视物质规划而忽视非物质要素的处理。长期的建筑主导观念，使城市规划的综合性、区域性及社会观、生态观没有受到应有的重视。就城市论城市，误导城市性质，强调建筑面积而忽视绿地、道路面积及有限的总土地面积，注重美观而忽视适用等错误倾向在一些城市的实际规划工作中依然存在。