美国学校绩效责任制的探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,责任制论文,绩效论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国基础教育中学校绩效责任的演变历程
（一）以权力控制为导向的绩效责任概念及实践
从历史的角度来看，绩效责任(accouatability)的观念和实践在早期的学校教育中就已经存在。从学校教育与外部社会的关系来分析绩效责任，首先要讨论权力(power)，因为它是理解学校教育中早期绩效概念的基础。权力主要表现为胁迫性（如人身威胁）、功利性（如物质奖励）和规范性（如地位和尊敬、爱和认可）等形式。[1]早期的学校教育中，胁迫性控制和功利性控制都得到了广泛地运用。“不管运用的是何种控制，那些管理或执教于学校的人被雇佣后就认为自己要对那些运用某种权力的个人或组织或个人与组织的联合体负责。”[2]
在教育发展的历史进程中，教师依据法律需要向三类权力掌控者负责——即天主教会、世俗政府以及具有惩罚力的行政官员或管理者(penal governor)。在西方社会，学校传统上是对教会负责的，而且就大多数人而言，此种责任在今天的学校教育中仍未消失。但在美国，随着教会学校统治地位的衰退、公立学校在教育体系中占据主导，学校越来越需要向世俗政府负责。这样，国家对学校的督导制度完整、确实地建立起来，学校或教师就应当对教育管理者或管理部门负责。宗教主义在学校教育中的影响渐趋减弱且国家教育制度得以建立的过程中，学校绩效责任的实践就已经表明，教育行政管理者或管理部门代表着纳税人从一开始就不遗余力地要求学校确保教育经费应当尽可能被有效地、恰当地使用；力求向政府、公众和儿童负责。这为现代学校绩效责任制的形成奠定了基础。
（二）以经济效益为导向的绩效责任概念及实践
20世纪40年代以来，注重效益的新经济理论逐渐受到人们的推崇，并逐渐影响到社会的各个方面。这一趋势也逐渐影响到教育领域，学校教育的绩效责任管理成为了公众所共同关心的问题。而60年代教育平等的追求也需要学校通过教育经费预算及其执行过程，将教育政策和目标、绩效和奖惩制度联系起来，对教育资源的使用状况进行监控。根本的原因在于，美国公众已经接受了用税收来支持学校教育的办学观念和原则，以神圣的使命来支持国家的公立学校。美国人的一个根深蒂固的观念就是金钱的投入、资源的利用、努力的工作能解决一切问题，从“输入”的角度强调学校在资金管理、资源分配方面的绩效责任。因此，美国公众以纳税人的身份积极关注教育经费的使用情况，一些大企业也要求对学校教育系统的经费预算进行严格控制并实施规划。正是此背景下，绩效责任概念一词于20世纪70年代在美国教育领域盛行起来。
当人们从经济和管理的角度理解和实践绩效责任时，学校教育的绩效责任“主要指的是从学校教育中获取金钱的价值的过程。”[3]从中可以看出，学校教育首先需要确保对公众负责，表明公众的税收或政府拨款没有被挪作他用而是被恰当地用于学生、教职员工、学校建筑和教学设备等方面。与此同时，它还要对学校或学校教育系统的绩效进行监控，以明确学校能凭藉政府拨款提供令人满意的教育质量和办学效益。因此，以经济效益为导向的学校绩效责任与政府的经费拨款、资金控制就紧密联系起来。
（三）以学业成绩为导向的绩效责任概念及实践
在绩效责任制的形成过程中，James Coleman于1966年发表了具有转折意义的《教育机会平等》的教育报告，其中对学校教育资源如何影响着学生成就的问题进行了分析。“该教育报告对教育资源和机会在不同种族学生中的分布情况进行了比较研究，也考察了他们在考试成绩、分数或教育结果上的差异。”[4]在这之前的绩效责任只关注于资源输入方面的问题，因为人们总是假设在教师薪金、教育设施、教材等方面的投入和供应可以解决任何困扰学校教育的问题；而之后的绩效责任则主张寻求学生成就上的改变而非资源的增加，从而使教育绩效责任实践由关注资源的输入转向了教育结果的输出。
为了提高基础教育质量，美国国会依次通过的教育法案和召开的教育高峰会议要求：建立严格的学业标准和准确测量学生学业成绩的考试制度；建立并强化绩效责任制，促进学校选择和学校多样化；以学生学业成绩测评结果为基础，将联邦政府的经济资助与改善、提高在校学生的学习成绩相联系。这样，各州逐渐确立了绩效责任制度。美国《教育周刊》对此进行了明确地界定：“州或学区要求学区、学校或学生对成就负责的相关政策，学校及学区绩效责任制通常运用包括学生成就及其他指标评比学校或学区，向社会大众报告学校或学区的表现，以及基于它们的表现或进步状况施以奖惩”。[5]从中可以看出，当今美国教育改革中的学校绩效责任制不同于以前的绩效责任概念和实践，它更加强调的是学生学业成绩或表现。
二、美国当前教育改革中学校绩效责任制及理论分析
（一）学校绩效责任制的主旨及其实践构成
以学生的学业成绩为导向的学校绩效责任制是在当代基础教育改革中逐渐确立起来的。首次国际教育测评的结果和《国家处于危机之中—教育改革势在必行》的教育报告都清楚地表明了，美国的基础教育质量在下降、学生的数学和科学成绩的国际排名落后。学校、教师和学生都应当坚持学习的高标准并对此负责，学生在学习上达到高标准是学校、教育雇主、教育决策者和学生家长的共同责任——最终目的就是帮助每个学生获得成功。
被誉为“绩效责任”之父的Lessinger深入分析了绩效责任的前提假设——教育过程中的三种权利：首先，每个儿童都有权利学习基本的智慧技能以便成为具有建设性的社会成员；其次，纳税人有权知道教育经费开支所带来的教育结果；第三，学校的教职工有权利从社区智囊团获取经验和技术支持。因此，他认为“在最基本的意义上，绩效责任意指公共或私人机构签订从事教育服务的合同和协议，依据共同议定的条款在规定的时间内、运用规定的教育资源和成绩标准对自己的教育绩效负责”。[6]实质上，以学业成绩为导向的绩效责任制就是直接回应公众对提高学校教育质量的要求，故而明确学术标准并对学校赋予达成标准、提高学业成绩的责任。
美国的20世纪80、90年代一系列的基础教育改革，就是采取了“标准、评价和绩效责任”的改革策略。针对公立中小学教育质量低下的现状，美国开展了标准本位的基础教育改革。此次教育改革要在国家目标的基础上，制定严格的、统一的国家课程标准——学生能够知道什么和能够做什么——以便建立全美统一的学业考试制度；编制全国性的测评标准和更有效的标准化测验，以促进教学方法的改进和对学生的学习进步、学校的教育结果进行检查。教育决策者就能依此决定采取相关措施奖励办学成功的学校、惩罚绩效持续低下或办学失败的学校。
学校绩效责任在美国基础教育改革中经过不断的实践，已经逐渐得以推广和完善，并发展成为一项制度。关于现代学校绩效责任制尽管有着一些不同的看法，但它在教育改革的大量实践中还是呈现出了一些共同的构成要素和具体措施，这主要包括设计具有挑战性的明确的评价标准和目标、选择适当的学生学业成绩评价方法、向公众报告和公布学生成绩及其评估结果、基于学生成绩对学校进行评级分类、依据评价结果对学校进行奖励和惩罚或采取补救措施以帮助低绩效学校，等等。概而言之，“绩效责任与标准、评价和结果这三个环节环环相扣的要素密切结合”，[7]标准是绩效责任制的基础、测试与评价是落实绩效责任的手段、结果是作为绩效责任制的激励机制。
（二）学校绩效责任制的实践
1、进行不同层面的评价标准设计
在学校绩效责任制中，评价标准规定了学生学习结果的质量——即要求、优良和完成的程度和水平，并为判断学习结果的质量提供了依据和工具。评价标准在抽象的理论层面上，它表现为学习标准或课程标准，对学生的学习结果作了总的规定和概括性的说明，为课堂教学提供了方向性指导。学习标准明确了学生在校的学习结果，它规定了在学校里学生必须学的、教师必须教的知识和技能：基本知识即学生应当知道什么，包括各学科中最重要的且最有生命力(enduring)的观点、问题、原理和概念；基本技能即学生应当做什么，包括能思维、工作或学习、交流或表达以及调查研究。它还规定了学生在校内或校外获得成功所必需的言行和态度：证明和支持自己所作的抉择，并与他人培养富有建设性的、令人满意的关系。但是，学习标准或课程标准在评价实施中必须具体化为教学目标、评分规则。
在具体的实践层面上，评价标准表现为教学目标，是学生成功地实现学习过程时，即达到了目标中所表示的学习结果时，所表现出来的行为变化。课堂教学和评价实践要求依据学生的需要、课堂教学的特定条件以及学校所处的社会和经济状况对课程标准进行选择和调整，并用具体的可观察的行为来陈述之。而在实际的操作层面上，评价标准则表现为评分规则——即描述性评分方案，主要包含着明确的评分准则、详细的质量等级描述和可感知的具体示例，是评价标准的物化，是对学生具体的学习过程或学业作品进行评分或分等的工具。
2、以标准化测验为主进行学业成绩评价
学校绩效责任主要依赖于学生的学业成绩评价。尽管教育改革中积极倡导并采用了一些新的评价方法，但是州级水平的甚至全美统一的标准化考试仍为人所看重，成为绩效责任制中的主要评价方式。美国于2001年颁布的《不让一个孩子掉队》[8]的教育改革法案中，强调联邦政府应当通过明确高标准和教学效能核定来实现学校教育平等，以有助于缩小处境不利学生与同龄人之间的成绩差距，并将学生在标准化测验中的成绩与评判学校效率好坏紧密结合起来，由此增强了对学生学业成绩的绩效制度。其中，该教育方案明确规定各州到2005-2006学年时，所有3-8年级学生都必须参加州年度阅读和数学的标准化测验；从2007-2008学年起，3-5年级、6-9年级和10-12年级三个学段中分别有某一年级的学生参加科学科的标准化考试，且各州的4年级和8年级学生必须参加全国教育进步评价委员会所进行的阅读和数学测评。
具体言之，传统的学生考试或各种测验主要有两种方式。其一是常模参照测验，它是主要由多项选择题等客观题型构成的纸笔测试，由此对学生的学习结果进行大范围的测查，诸如阅读、数学等。这些测验的结果是和全国常模或平均分紧密联系在一起的，以便于将学生的学习成绩与之比较。其二是标准参照测验，旨在表明学生在多大程度上掌握了规定的学习内容、达到了规定的学习标准。标准参照测验既有多项选择题、对错题等客观题型，又有论述题、开放性问答题等主观题型。这两种形式的标准化测验构成了学生学业成绩评定的主要手段，而学生在州级或全国的标准化测验上的成绩因其客观性、可操作性被视为重要的评价指标。
但是，良好的绩效责任应当系统运用多种方式测量学生的学习进步，而非仅仅依赖标准化测验分数。因此，一些新的评价方法和技术被相继开发出来并运用于学生学业成绩评价。大多数的中小学都热衷于真实性评价的研究和探索——如档案袋评价、表现性评价和毕业展览设计等。但在真实性评价中，学生的行为不同于标准化测验和其它测验中的“选择”性行为——即从给定的答案中作出所谓正确的选择，而需进行创造性活动，用自己的行为表现和所创造出的成果证明自己。真实性评价注重在观察学生真实情境中运用知识处理和分析问题的能力。事实上，它不仅要评价学生的学习结果（任务解决的成果），更重要的是测评任务解决过程中的思维能力，尤其是高水平的思维。显而易见，对于学生的创造性学习过程和学业成果(product)以及涵蕴于其中的高级思维能力的评价，传统的标准化测验已无能为力。
3、基于评价结果确立“高利害性”奖惩制度
现代学校绩效责任制依据统一的课程标准或学术表现指标体系(Academic Performance Index)对学生的标准化测验分数或在其它方面的评价结果进行分析，从而据此决定对学校采取相应的具体措施，如进行奖励、惩罚、干预或补救等。随着标准化测验在学校绩效责任制中日益受到重视，学生的测验成绩成为了评价学校教育质量、教师教学水平的主要标准。因此，标准化测验加剧和放大了自身的高利害性(high-staked)，即决定着学校的教育质量及其教育绩效的成败等。高绩效的学校将受到应有的奖励。倘若学生学术表现低于预定标准或学生学业成绩不能得到持续不断的提高，那么这些达不到标准的学校将会受到不同程度的惩罚，或者受到政府的警告、干预或技术支持，或者被整改、甚至关闭。
最为普遍的做法就是，将某所学校相关年级的学生在规定的标准化测验中的成绩数据进行收集和整理，计算学生在全州统考中的平均分数、达到规定成就指标的人数以及处于不同等级水平段学生的百分比等，由此评价学校的绩效水平。与此同时，各州日益重视学生学业成绩有所提高的变化率，“适度年度进步”(Adequate Yearly Progress)判断就是据此衡量各所学校绩效责任水平的一种重要机制。美国教育部在《标准和绩效责任指南》[9]中对此作出了具体的解释。“适度年度进步”表明学生学术表现以实现规定课程标准而持续有所提高。对一所学校的绩效责任而言，它有三个方面的含义：一是学生成绩每年都能得到持续、实质性的提高，达到州课程标准所设定的年度目标；二是这种进步和提高将与州对学校的最终评估联系起来；三是除此之外还需要运用辍学率、出席率、保持率等指标来确定这种进步。一般来说，通过各种规定的州级统一的标准化测验的学生成绩结果，确定“适度年度进步”的完成情况。当学生成就超过了规定的标准水平，就给予学校以资金方面的支持和奖励。如果学校不能达到“年度适度进步”这一年度目标，那么它将被视为“需要提高”的学校，接受政府的技术支持和帮助，同时允许本校学生可以选择其它公立学校就读，四年以后这些仍未达到目标的学校将接受更严重的整改措施，甚或最终被关闭。学校绩效责任制就是主要依据学业成绩对学校绩效水平进行评价，并采取利害攸关的奖惩制度以激励学校提高教育质量。