当代中国公共政策传播机制的障碍及原因分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,当代中国论文,障碍论文,机制论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D60
文献标志码：A
文章编号：1005-460X(2013)02-0071-05
公共政策传播既是公共政策学研究的重要内容，也是传播学研究的重要方面，而且传播机制又是其中重要的研究难点之一。所谓公共政策传播机制，是指公共政策传播过程中传播主体、传播媒介、传播受众等要素之间传递、交流和共享政策信息的互动方式及其行为过程[1]。在现实的政策传播中，传播机制的有效与否，直接影响着公共政策的传播效果，进而影响公共政策实施的成败。当代中国的公共政策传播及其传播机制经历了从计划经济时期向市场经济时期的转变[2]，既有高效运行而使政策得到迅速传播的一面，也存在着不容忽视的运行障碍。研究这些障碍及其成因，对完善当代中国公共政策传播机制、促进公共政策的有效传播具有重要的理论和现实意义。
一、当代中国公共政策传播机制的运行障碍
公共政策传播机制的运行有效与否，取决于构成传播机制的各要素之间的相互关系，而这些要素及其关系又受到政治体制、传播环境、民主程度等各种因素的影响。我国是一个中国共产党领导的实行多党合作与政治协商制度的国家，目前致力于在完善社会主义市场经济体制中建设具有中国特色的社会主义民主政治，公共政策传播是政治生活的一个重要方面，而传播机制的障碍却影响着公共政策的有效传播。
(一)公共政策传播主体引起的障碍
根据当代中国政治制度的特点和公共权力的配置，作为公共政策传播主体的政策传播者主要是各级党政机关及其工作人员，他们是参与政策传播活动的主要人群，几乎每天都会接触到各类政策[3]。政策传播主体作为政策信息流动的源头，与政策传播机制的运行有着密切的关系，当政策传播机制不畅、政策传播效果不理想甚至失效时，人们往往首先考虑的就是政策传播主体是否出了问题，政策传播者是否存在失职的情况。就我国目前的公共政策传播现状而言，政策传播主体的失职主要表现为：
首先，政策信息“传播者”角色意识的缺失。随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及社会经济事务的日益增多，“政府在行政管理实践中扮演着‘政治人’、‘经济人’、‘文化人’、‘社会人’的多重角色”[4]。政府公务人员首先应该是公共利益的代言人，其次才是部门利益的维护者。作为政策传播者，政府公务人员首先应该是政策信息的提供者，是公共信息人，为公众提供信息服务。但是由于复杂的社会原因，这些期望值之间经常出现分歧与冲突，政策传播者也往往以“政府人”的角色自居，不以“传播者”的身份为然。这种“传播者”角色意识的缺失必然使其在政策传播活动中表现出一种被动性，也就是政策传播的责任意识不强，没有充分认识到政策传播的重要性，而常常出现把重要文件置之脑后的情况。
第二，政策传播者缺乏专业的传播素质。通常认为，作为一个传播者首先应该具备的就是信息素质，“即人们认识、获取、加工、整理、传递、分析、开发、利用信息等方面的能力”[5]。对于政策传播者而言，除了上述信息能力之外，还必须对政策信息传播工作的特点和传播规律有充分的了解，抉择政策传播方法、媒介，增加讯息清晰度，删节多余信息，排除噪音，排除政策传播障碍，进行政策传播机制优化，改善政策传播环境和条件，进行政策传播监控，主持政策传播效果评价工作等。但是，我国目前的情况是：不少政策传播者对政策认知不足，只会机械地上传下达，也不善于从实际出发，选择合适、有效的传播方式和传播媒介，结果导致政策传播效率低下。
第三，政策传播者源于行政体制的外部障碍。公共政策传播在大多数情况下都属于一种组织行为，它依附于当时的行政体制而存在，根据行政体制的具体情况而展开。改革开放以来，我国的行政体制虽然朝着逐步适应社会主义市场经济体制的方向经历了多次的改革，但是政府组织机构重叠、职能交叉、权责不清、人浮于事等弊端并没有完全解决，这一方面导致“政出多门”的现象屡见不鲜，另一方面当公共政策进入传播环节，常常使得政策传播者面临来自各个方面的信息和压力，还有因体制不顺而带来的传播不畅。在这种情况之下，政策传播者往往表现出很无奈，无所适从，难以尽到应尽的职责，这样，公共政策传播机制也就难以有效运行，政策传播效果必然大打折扣。
(二)公共政策传播媒介导致的障碍
公共政策传播越来越依赖于大众传播媒介已成为一个时代特征。“大众传播媒介是信息传递的重要工具。作为社会公器，大众传播媒介在政治系统和公众之间承担着桥梁和纽带的作用”[6]，在某种程度上它改变了人们的生活方式和政治参与方式，也改变着公共政策的传播方式。但是，我国目前的公共政策传播依赖传统的传播媒介有余，而依赖现代的大众传播媒介不足，这不但造成了公共政策传播机制的障碍，而且严重影响了公共政策传播的效果。
第一，政策传播媒介发展的不平衡。这种不平衡主要表现为：传播媒介的发展和应用在不同地区之间、不同行政层级与部门之间、不同社会阶层之间的不平衡。“传媒作为具有意识形态的精神产品生产者，从属于上层建筑范畴，而作为向大众提供信息的载体，又从属于信息产业。”[7]由此可知，经济、社会、地理、文化等环境因素的差异，特别是区域经济发展的不平衡必然造成大众传播媒介信息基础设施发展分布不均，这种不平衡必将使得不同地区、群体之间在公共政策信息获取方面具有明显的差异性，也使得公共政策信息在部分地区、部分阶层的传播中遇到了明显阻滞。同时，信息基础设施的建设在不同行政层级与部门之间的分布和利用也相当不平衡，例如我国政府网站提供的公共政策信息内容的丰富程度与深度往往与政府机关的属性和层级差异而不同。这种在同一传播媒介上进行不同层次的选择性传播，严重影响了政策传播主体的形象，影响了政策传播受众对公共政策信息的获取，进而影响了政策传播机制的有效性。
第二，政策传播媒介的工具选择失当。改革开放以来，科技与经济的结合越来越紧密，传播媒介的科技含量不断提高，传播的技术和手段越来越现代化。会议、文件、报纸、广播电视、互联网、新媒体等多种传播媒介的并存无疑为公共政策信息的传播提供了更加广泛的传播途径，传播模式不再局限于单向直线式传播。公共政策信息的传播不能够仅仅凭借一种传播工具，而要根据传播的具体内容和政策目标群体做出合适的媒介选择才能收到更好的传播效果。我国目前的公共政策传播行为往往局限于“红头文件”、报刊、印发的专题手册、广播电视以及网络媒体的新闻栏目等，而忽略了传播内容、受众与传播媒介之间的相互适应性。没有很好地根据政策传播的内容、政策传播受众的需求、政策传播主体的目的、政策传播的时机来选择合适的政策传播媒介，做到在一定时空范围内公共政策的传播主体、传播媒介、传播受众的有机结合，从而使得传播效率和传播结果往往不尽如人意。
第三，大众传播媒介的政策信息服务意识缺失。从世界潮流及其趋势来看，传播媒介经历了从政治逻辑到市场逻辑的发展变化过程。我国改革开放以前的公共政策传播是计划经济条件下的高度集中的政策传播，作为传播公共政策的大众传播媒介，其角色定位被严格限定，传播媒介的功能主要体现政治性而不是社会性。在具体的政策传播中，大众传播媒介的自由裁量权比较小，传播方式比较保守，政府是媒介最为重视的对象，政策信息常常放在被强调的版面位置。但是随着改革开放的进行和市场机制的引入，一些强势资本通过投资、合作和广告等方式进入大众传播媒介，同时，媒体的商业化也使大众传播媒介越来越看重自身利益。这样，大众传播媒介在公共政策传播上有着比以往任何时候更为自由的裁量权，有些媒介为了自身的利益，常常将商业、娱乐、消费、广告等信息服务摆在第一位，弱化公共政策信息的发布、提供与传播，这无疑将会对公共政策传播机制的运行及其效果产生不利的影响。
(三)公共政策传播受众带来的障碍
传播受众是影响公共政策传播及其机制有效运行的重要因素，传播受众的配合与否、是否认同和接受政策，直接关系到政策传播的成效以及政策目标实现的程度。因为在公共政策传播过程中，“受众既是接收信息的客体，又是处理信息的主体。……受众的社会类型差异、认知能力的差异，以及受众对媒介的接触水平、动机和习惯”[8]，都会严重影响到他们对公共政策的态度。政策传播受众并不是顺从的、或者完全被动的目标群体，而是能够自觉认识到政策目标与自身利益之间的关系，并作出积极反应的主体，因此，在对待政策传播信息上具有很大的主观能动性。受众的这种差异性、能动性直接影响着公共政策传播机制各要素之间的关系及其互动过程，例如受众如果不接受传播主体所传播的政策信息，那么就难以构筑传播主体与传播受众之间的良好关系；传播主体如果采取不合适的传播媒介和传播方式，也可能使原本准备接受政策信息的受众转而不接受政策，这样，传播主体、传播媒介与传播受众的关系又发生了变化。在当代中国公共政策传播过程中，受众因素一直是影响政策传播机制运行及其效果的一个重要方面，他们有时是政策传播的助动力，有时又成为政策传播的障碍，而受众本身又进一步受到以下因素的影响。
一是价值观念的制约。人们的思想、观念和行为，往往因传统的影响和环境的制约而逐渐形成一套固定的思维模式或行为习惯。人们长期以来形成的这种思维模式和行为习惯，往往蕴含着强大的能量，成为公共政策接受和配合与否的制约因素。因此，从公共政策与人们行为方式的关系看，一项的确能给人民群众带来切实利益的政策，若与人们的传统观念、风俗习惯和行为模式不相符合，人们往往会产生抵触情绪，甚至以各种方式拒绝接受，影响政策的有效传播。例如我国计划生育政策的实施尤其是实施的早期，之所以面临重重阻力，政策对象难以接受，政策传播遇到困难，其中一个重要的原因就在于，该项政策与传播受众头脑中根深蒂固的重男轻女、多子多福的价值观念和传宗接代的传统习俗相违背。
二是社会阶层分化的影响。改革开放以来，我国社会阶层分化加快，与此相关，公共政策传播的受众也越来越分化，这给公共政策传播及其机制运行带来了深刻的影响。社会地位的差异，使不同阶层社会成员接触政策传播媒介的机会不均等；经济收入的差异，使人们在使用各种政策传播媒介时的方便程度有所不同；文化素质的差异，使人们接触媒介的目的和关注的政策信息内容等都不同；生活的地域差异，使人们在接触媒介和政策传播活动时所投入的成本和代价的不同，进而影响着公共政策信息传播的公平与平等；职业和年龄的差异，使人们所关注的媒介和政策信息都有明显的不同；掌握和运用传播媒介技术的多少以及熟练程度的差异，也会造成人们在接收公共政策信息的数量和质量上的差异。所有这些差异，实质上反映的是政策传播受众的差异，这就给公共政策传播提出了更高的要求。
三是利益驱动下的选择性接受。公共政策的传播受众在很大程度上是根据自身利益来决定自己对特定政策的态度的。因为公共政策表现为“对人们利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”[9]，因而在有限的资源环境和特定的时空条件下，常常使社会公众的一部分人获利，而另一部分人的利益受损。在公共政策传播过程中，因某项政策而获利较多的受众往往会对政策采取赞同、支持的态度和积极配合的行为，成为政策传播的助动力；而那些因某项政策获益较少，特别是利益受损的受众则常常会对政策采取抵触、反对的态度，自然也就不会配合政策的传播，成为政策传播的障碍。如何采取切实有效的措施，形成一个利益平衡机制，及时地消除这些障碍，促进公共政策有效传播，构建社会主义和谐社会，考验着我们党和政府的执政理念和政治智慧。
二、当代中国公共政策传播机制运行障碍的原因
我们知道，“机制”原指“机器的构造和工作原理”，引申为“有机体的构造、功能和相互关系”，并“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”[10]。一个系统的机制运行及其效能发挥，既取决于机制构成要素及其相互关系，也取决于这些要素与环境的关系。机制运行出现障碍，既有可能是构成要素出现了问题，也有可能是运行环境出现了问题。分析当代中国公共政策传播机制运行障碍的原因，我们既要从构成政策传播机制的各个要素及其互动关系和作用方式中去探寻，也要重视政策传播与政策环境的关系，而且“不同的政策系统所处的环境是千差万别的，不同的政策主体认识和把握政策环境的能力和水平也存在着差异”[11]，这又给导致机制障碍的原因分析增添了难度。
(一)制度的缺位
制度是政策环境的一个重要方面，包含着非常广泛的内容。美国政治学家安德森指出，制度是“一套长期存在的、人类行为的规范化模式”[12]。在所有政策环境中，制度环境是影响公共政策传播机制最为直接的环境因素，政策传播的所有活动都是在一定社会的具体制度下进行的，这些各种各样的制度最为直接、具体地规范着公共政策传播中各个要素的关系。因此，研究政策传播机制，分析政策传播障碍，必须同一定社会的制度环境紧密结合起来。
我国目前的公共政策传播缺乏健全的制度环境作保障，换句话说，我们有关公共政策传播的制度保障是有缺陷的，正是因为这种制度的缺陷导致了运行机制的障碍。例如，公共政策传播常常被看成是政府单方面的行为，而不是一种法定的义务，传播什么、如何传播、对谁传播等等，完全取决于政策传播者的态度，这是为什么有些政策传播不下去、被传播者“贪污”、出现传播“梗阻”，进而导致政策对象难以知晓政策内容的一个极为重要的原因。近年来，我们党和政府在改善公共政策传播的制度环境方面做了不少工作，先后制定了一些与政策传播相关的法律和规章制度，如《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《党政机关公文处理工作条例》等。这些法律和规章制度，对规范公共政策传播行为、保障公共政策传播机制运行、减少和防止公共政策传播障碍起到了积极的作用。但是，现有的这些法律和规章制度远远满足不了保障公共政策传播机制有效运行的现实需要，因此，加强制度建设，完善制度环境，依然是我国政府未来消解政策传播障碍、促进公共政策传播的一项重要任务。
(二)互动的阻滞
公共政策传播是一个信息的双向流动过程，否则就和公共政策宣传没有什么区别。在这种信息交流碰撞的互动中，首先是政策传播主体将公共政策通过一定的媒介传播给广大受众，然后是传播受众将大家对公共政策的反应和态度通过一定的途径反馈给政策传播主体。当这个互动是顺畅的时候，公共政策传播就能有效进行；当这个互动出现问题，尤其是反馈不畅的时候，公共政策传播机制也就跟着出问题，公共政策也就难以得到有效传播。
1.政策信息反馈的不理想。“反馈”是控制论中的重要概念。就公共政策传播而言之，反馈是指政策传播者把信息传播出去后，受众又把政策作用的结果返送回来，进而影响政策信息的再次传出，以达到预定的传播目的。“政策信息反馈关系着整个政策传播过程的质量，而公民的素质又关系着政策信息反馈的质量。”[13]在这一过程中，反馈的及时、准确与否，直接影响着政策传播机制的有效性，进而影响着公共政策传播的质量和效果。我国目前的政策信息反馈却严重地存在以下问题：一是政策信息反馈的可选择渠道少，人大和政协因其参与人数的有限性而离普通公众较远；信访、市长热线、领导接待日等渠道又因其缺乏规范化的制度保障而大大削弱了功效。二是政策信息反馈的时效过长，这主要源于我国过多的行政层级及其信息反馈逐级进行的规定。三是政策信息反馈的容量偏低，这一问题与政策信息反馈的渠道少、时效长有着直接的关系，使得许多信息反馈不上去，造成大量政策信息滞留。这些问题的存在，使得政策传播者难以及时、充分、准确地了解广大受众对公共政策的反应，难以形成与受众之间的良性互动，自然也就影响了公共政策传播机制的有效运行。
2.政策纠错环节的不完善。公共政策信息的反馈不是一个单纯的反馈过程，反馈的目的在于改进，在于纠正以往公共政策的错误，使得公共政策更加完善，更加有针对性地实现公共政策的有效传播。对于政策传播者而言，纠错就是在认真分析受众反馈回来的信息之基础上，弥补政策内容的不足，修改政策内容的不当，以及调节政策传播的失误，以实现公共政策的公平公正和社会效益的最大化。在这一过程中，公共政策主体或者传播者能否让纠错环节充分实现，严重依赖于政策传播受众的信息反馈。当前，我国公共政策传播的纠错环节却明显地存在两大问题：一是对反馈意见的处理缺乏完善的规范化的操作程序，反馈信息难以及时、顺利传达给决策者；二是缺乏政策传播者、决策者主动向受众或政策对象调查、搜集政策意见或建议的充分的制度化程序。这就使得一方面广大受众表达政策意见、反馈政策信息的渠道有限，方式不多，另一方面，政策传播者、决策者又不能够广泛、及时、深入地了解公共政策传播与实施的真实情况，也就难以对公共政策作出准确的评价，更难以发现或纠正公共政策的错误。这样，也就难以在公共政策传播过程中形成一个有效的纠错机制，导致公共政策的传播机制出现问题，其结果必然是既影响公共政策的传播者，又影响公共政策传播的受众，更影响公共政策传播的内容，最终是影响了公共政策传播的效果，影响了公共政策目标的实现。
(三)政府—媒介—受众的矛盾
如前所说，公共政策传播机制的有效运行依赖于传播者、传播媒介和传播受众三方相互关系的和谐，而在现实中尤其是在当下的中国社会转型之中，我们要完全实现这种和谐却有着较大的难度，因为政府与媒介、政府与受众、媒介与受众之间的矛盾关系并没有得到有效的解决。
1.政府与媒介的矛盾。在公共政策传播过程中，政府与传播媒介之间的矛盾主要是政府与大众传播媒介之间的矛盾，具体来说就是政府管制的长期存在与媒介独立的现实要求之间的矛盾。大众传播媒介面向广大社会公众，不仅具有传播信息、延续文明的功能，而且还有引导舆论、协调社会行为的功能，能够在一定程度和范围之内统一传播受众的思想观念和行为规范。因此，如何掌控这些传播媒介并使之最大程度地为统治阶级服务是各个时期的政治家们共同关注的问题。我国政府在高度集权的计划经济时代对各种传播媒介实行严格管制的政策，媒介成为了党和政府宣传方针政策的“喉舌”。即使是在建设社会主义民主政治的今天，党和政府为了维护社会政治经济的稳定，也仍然对大众传播媒介进行了较为严格的管理和限制。而另一方面，对于大众传播媒介而言，在市场经济的发展和影响下，媒介的市场化趋势日益明显，传播什么?如何传播?媒介具有了更大的自主权。他们越来越关注如何在市场经济大潮中立足、生存和发展，而对自己原来的“喉舌”地位和形象逐渐弱化，常常为了追求经济利益而无视政府的要求，减少甚至放弃对政策信息的传播。政府与媒介之间的这种博弈，毫无疑问地影响着公共政策传播机制有效性的发挥。
2.政府与受众的矛盾。虽然说我们的政府是人民的政府，政府利益与人民利益在本质上是一致的，政府是人民利益的代表者，但是，政府“自身也是多元利益的主体之一，有其自身的利益，表现为部门利益、地方利益、官员利益和小集团利益等”[14]。这样就会发生政府与人民争利的情况，而且这也是一个不争的事实。表现在公共政策传播过程中，政府与人民群众之间的这种矛盾就体现为，作为政策传播者的政府与作为接受政策的受众之间的矛盾。同时我们还要注意到，政府的每一项公共政策都是对社会价值、公共利益的一种分配，而且这种分配并不能全面涵盖社会上的每一个成员。同一项政策即使能使大多数人获益而使少数人的利益受损，那么这些利益受损的人也会表现出对政府的不满，表现出对该项政策的抗拒，成为公共政策传播的受众障碍。政府与受众之间的这些矛盾如果处理得不好，甚至激化，就将难以形成受众对政府的信任，更为严重的是可能导致受众与政府的对立，这样，政府也就难以构筑与受众的良好关系，难以让公共政策传播机制得到有效的运行，进而将公共政策有效地传播给广大受众。
3.媒介与受众的矛盾。媒介与受众在公共政策传播中的矛盾主要源自于媒体对信息的控制权上，公众对于政策信息的获得主要依赖于大众传播媒介，但是公众能够获得什么信息、能够获得多少信息完全取决于媒介提供的信息内容和信息量。媒介对受众无孔不入的信息灌输，使得受众最终成为媒介的强制性消费者，虽然受众具有一定的能动性，但是对于政策信息内容的接收与选择往往并没有多少自由的空间。尤其在媒介引入市场机制的今天，对利润的追逐使得媒介的信息偏向发生较大变化，从媒介的故意炒作、低俗文化的弥漫到虚假广告、封口费事件等等，无一不表现出媒介的逐利倾向。于是，大众媒介一方面向广大受众传播了大量的于己有利而对受众无利的信息，使得受众遭遇“信息爆炸”；而另一方面，广大受众希望了解的政策信息却又因为不能给传播媒介带来及时的利益而被束之高阁，导致受众对媒介的不满意。媒介和受众的这种矛盾，使得公共政策传播过程中的这两个要素出现裂痕，进而造成公共政策传播机制的运行障碍，直接影响了公共政策的传播效果。