OECD国家的绿色税制改革及其启示，本文主要内容关键词为：税制论文,启示论文,国家论文,OECD论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境经济政策是环境政策的一个重要组成部分。20世纪70年代初，市场经济国家，尤其是经济合作与发展组织就已开始积极倡导采用“绿色”环境经济手段，并取得许多成功的经验。1992年6月通过的联合国《里约环境与发展宣言》也要求各国政府加强财政以及经济政策的补充性作用，把环境费用纳入生产者和消费者的决策过程。20世纪90年代以来，诸如收费、征税、可交易的许可证以及押金制度等经济手段在OECD国家的环境政策中得到越来越多的应用。尤其是在“绿色”税收改革的背景下，环境税的运用正获得越来越多的支持，反映了经济手段的最新发展趋势。
1 绿色税制改革的原因
为了防止环境退化，确保资源的可持续利用，可以采取的手段一般有两类：一是直接管制手段，这一类方法主要包括标准、许可证、配额使用限制等手段；二是经济手段，如环境费（主要是排污收费）制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、污染权交易制度、押金退款制度、签订自愿协议以及环境损害责任保险制度等。OECD在1989年、1994年和1995年的调查中，根据影响和应用频度，把税收和收费列为经济手段的主要种类。OECD认为，收费、税、费用及征税这些词的定义在各国可能有所不同，但其实质是一样的，都是指对一切开发、利用环境资源的单位和个人按其对环境资源的开发利用程度（量）或产生的污染行为征税，其目的是促使开发利用者节约环境资源、减少污染排放和保护环境。
环境税在OECD国家日益受到重视的主要原因如下：
（1）在公共部门管理的许多领域存在着一种“减少规制”的趋向或规制改革，这主要是要寻求经济上更为有效的政策手段，并更加依赖市场的力量。大多数国家尤其是OECD成员国，迫切需要调整其经济结构，使其更具灵活性和有效性。这意味着要对税收制度进行调整以减少扭曲，增加市场灵活性，而且使环境政策能够充分发挥作用。
（2）人们越来越关心环境，也越来越需要更有效的环境保护政策。控制污染的直接规制通常希望所有的污染者以同样的程度减少污染，而不考虑他们为此所支付的费用。环境税则允许每个污染者自行决定是纳税便宜还是削减污染便宜。那些削减污染费用最高的污染者就会选择纳税，而那些削减污染费用低的污染者则会选择治理污染。因此，达到任何一个污染减少总量，环境税比直接规制总是便宜。
（3）环境税的实施能带来创新补偿。如果通过征收环境税，化石燃料能源、水或废物的价格提高了，那么，这就会促进满足我们需求的新方法的产生。这种革新就会带来新的技术、加工工艺和产品。例如，美国对CFCs的征税就促进了其替代品的发展。同样，瑞典对含硫柴油征税促进了新的、污染更少的燃料的发展。因此，通过提高自然资源的价格，环境税能促使我们的经济朝着能源和资源使用更为环境友善的方向发展。税收引起的创新有助于提高竞争力。根据最新报道，丹麦、挪威和荷兰这三个执行环境税最多的国家，也是欧洲各国中最具有竞争力的国家。
（4）希望为政府总预算或资助特定的环境项目获得资金收入。一方面，就经济福利而言，对劳工、资本和储蓄的征税通常比环境税的成本要高，因为这些税种打击人们工作、储蓄或投资的积极性。例如，美国资料表明，每1美元的税收会使整个社会产出缩减20～30美分。环境税是惟一没有这种“税收负担或扭曲”作用的税收，而且，环境税实际上是提高而不是降低了经济福利。这说明环境税可用于取代其他如劳工税、资本税等成本更高的税种。另一方面，由于人口费用不断增长，人口老龄化以及要建立福利国家等，政府财政开支不断增加。政府已认识到进一步提高劳工税的局限性，并正在寻找补偿这些新的开支项目的途径。因此，环境税在未来可能会起到更为重要的作用。
2 绿色税制改革的内容
20世纪80年代末以来，许多OECD成员国进行了税制的重大改革，这些改革主要从两方面进行：首先是降低高收入纳税对象的税率（1986～1995期间税率平均降低了10个百分点），同时降低企业所得税的税率（同期税率下降8.5个百分点）；其次是增加税基，尤其是间接税的税基（如增值税和消费税）。税收制度的全面改革为在税收中考虑环境因素提供了一个极好的机会。这种在税收中考虑环境因素的思路就是“绿色税制改革”和“绿色税收制度”。绿色税制改革主要包括以下四方面内容。
2.1 减小现行的财政和税收扭曲
这是最为紧迫的任务。因为如果现行税制走样，其作用与环境保护的主旨相悖，那么，增设新的环境税将毫无意义。这说明在引进环境税之前，绿色税收必须从全面调查和纠正不利于环境保护的财政手段（补贴和税收）开始。1998年4月召开的OECD部长级会议的报告《通过降低补贴改善环境》认为：“假如对环境有害的活动存在补贴，那么通过对环境危害不那么严重的行动给予补贴，从而产生价格差异来支持这些对环境危害相对小的其他措施的解决办法是次优的。最好的办法是消除所有对环境有害的活动的补贴，将这些活动的外部成本内部化。”
（1）取消对环境有不利影响的经济补贴（如在能源、交通、农业、制造业等领域的补贴）是最迫切的。OECD成员国为许多与环境相关的经济部门提供了大量的补贴。例如，8个OECD国家的农业补贴每年达3500亿美元（约为OECD国内生产总值的2％），每年的煤补贴达100亿美元。在美国，由政府提供的灌溉水成本中，只有25％通过使用者付费得到补偿。OECD关于“能源与交通补贴的环境影响”的研究表明，取消向特定类型能源和交通服务的消费者提供的补贴可导致消费者的选择发生根本性的改变，因而也会导致环境后果发生实质性的改变。
（2）另一类扭曲来源于税收措施（差别税收和税收减免）。例如，煤炭是污染最严重的燃料，但是其税率却最低。1995年，OECD成员国相当于1桶石油的煤炭的平均税额仅为0.3美元，而每桶石油的税额却为22美元。交通行业是污染和其他有害影响的主要来源，也受许多扭曲的影响。例如，许多国家普遍对柴油征收低税率，结果导致污染较重的柴油交通工具数目的持续增长和道路运输业的过度发展。
2.2 调整现行的税收制度
为了有利于环境，许多现行税种都应进行改革。这是一个通过提高对污染最严重的产品和活动征税的办法调整相对价格的问题。由于能源既是主要污染源，又是税收收入的主要来源，从环境角度对不同类型的能源价格和税收进行调整是非常必要的。OECD国家的做法是调整现行的能源税种或引进新的环境税种。例如，在许多OECD成员国，燃料税占出厂价格（油泵价格）的50％，这为基于环境保护的税制调整，如根据含硫量或含碳量进行调整，提供了很大的余地。德国和荷兰就根据含硫量和含碳量进行燃油税的调整。
当然，这些措施的环保影响不仅取决于被征燃料的总税负情况，而且还取决于替代燃料的可获得性。大多数OECD成员国引进了一种将含铅和无铅汽油区别对待的差别税。这导致市场含铅汽油的比例大幅度下降（在德国和荷兰市场占有量低于25％），在某些国家（奥地利、芬兰、挪威和瑞典）含铅油已从市场上消失。
2.3 引进新的环境税
OECD国家引进新税种的主要目的是保护环境，包括对排放进行征税（如大气污染物和水污染物）或对产品进行征税，其中后者比较普遍。20世纪90年代以来，引进了许多以产品为税基的环境税。这些产品包括包装材料、化肥农药、电池、化学物质（溶剂）、润滑油、轮胎、剃须刀片和一次性相机。大多数情况下，环境税是在某种特定的基础之上，为了解决特别的环境问题而开征的。例如，法国1985年开征硫税，1990年开始又对工业排放的NO[，x]和HCI、挥发性有机化合物征税。在英国，1996年10月开始征收“土地回填税”。比利时则采用了更为系统化的方法，1993年该国通过的“生态税法”中规定了一系列生态税，这些税适用于多种产品（饮料包装、可处理的剃刀和照相机和有选择的一些工业用包装、农药、纸及电池）。
2.4 收入中性的税改
尽管就环境税的定义而言，它并不是财政中性的，但是绿色财政改革通常是在税负不变的情况下进行的，也就是说新设的环境税将补偿现行税收收入的减少。实际上，固定的税负是环境税可以接受的先决条件。出于对可能失去竞争力的考虑，工业部门激烈反对环境税。同样，消费者也怀疑环境税会提高产品的价格。因此，为保证环境税的政治上的可接受性，必须降低其他税种的税率。
瑞典1991年的税改主要是以对所得税的大幅度削减为基础的，所得税的降低由新开征的多种环境税，特别是对二氧化碳、硫和氮氧化物所征的税加以补偿。其结果是180亿瑞典克朗，也就是国内生产总值的1.2％，总税收的2.4％，由所得税收入变成了环境与环境税收入。1992年以来，挪威也进行了一项类似的税改，并开始征收一系列的环境税，特别是对二氧化碳征税。
3 绿色税制改革的环境绩效分析
评价税收的效果，可以用以下两个标准来代替税率公平性和边际环境损失费用等理论标准：（1）税收对环境污染或稀缺资源使用的作用（环境效果）。该标准直接跟踪税收对削减污染的贡献。（2）比较税率与边际污染削减费用的大小。该标准试图为纳税人改变行为而提供刺激机制，使行为对环境更为有利，如治理污染或节约稀有资源。
OECD把环境税分为三类：财政型环境税、提供刺激型税收和收回成本型收费。其中，收回成本型收费又分为使用者付费和指定用途的收费两种。本文采用该分类对绿色税制改革的环境绩效进行分析（见表1）。
表1 对环境税有效性的评估
手段环境功能
环境效果
刺激效果
硫税增加低硫燃料
减少硫排放6000吨，相
平均削减成本10
（瑞典）份额：采用治
当于总量的6％；平均减少瑞典克朗，低
财政性环硫措施 柴油中硫含量的40％；1/4于税率40瑞典克
境税
纳税人减少硫排放平均
朗，强大刺激
达70％ 效果
CO[，2]税
减少CO[，2]排放1991～1993年CO[，2]排放未知
（挪威）
的增长率下降3％～4％
含铅汽油增加含铅汽油
1988～1993年铅排放 税率差超过了脱
差别税率份额
减少80％
铅汽油的额外生
（瑞典） 产成本
提供刺激柴油差别增加低污染柴
柴油机车硫排放减少 税率差超过了
型收费 税率（瑞典）油份额 75％，在城市为95％；减 一、二级油的
少了颗粒物、烟、NO[，x]、 额外生产成本
HCL和PAC
收回成本家庭废物促进污水处理
家庭废物减少10％～ 未知
型收费：收费费用在用户的
20％
使用者收（荷兰）合理分摊
收回成本电池收费收回、收集、
铅电池回收率达95％；
收费使电池回收
型收费：（瑞典）处置和信息费
汞、镉电池份额下降 具有可行性
资料来源：欧洲环境局，《环境税的实施和效果》，中国环境科学出版社，2000年，p41。
3.1 财政型环境税收的主要作用
财政型环境税收的主要作用是为政府开支筹集资金，环境效果只是一项副作用。然而，由于价格对行为的作用，因此它对环境有积极的影响。例如，瑞典的硫税（1991年开征）使石油燃料的硫含量减少排放6000吨，相当于总量的6％；平均减少柴油中硫含量的40％；1/4纳税人减少70％的硫排放。在挪威，1991年引进的CO[，2]税使一些固定的燃烧工厂的CO[，2]排放量的增长率在1991～1993年下降3％～4％。
3.2 刺激型税收的作用
提供刺激型税收的作用是为了达到特定的环境效果。所以，评价其环境有效性就可以与污染削减目标相比较，还可以通过比较税率和污染削减费用之间的差异来衡量刺激的作用。例如，含铅汽油和无铅汽油的差别税与一系列法规一起实施，使加油站必须提供无铅汽油，而且产生新的、根据催化转化装置制定的机动车排放标准，从而导致丹麦、奥地利、芬兰、挪威和瑞典的含铅汽油消费量、含铅汽油的市场份额急剧下降，甚至消失。其中，瑞典1988～1993年铅排放减少80％。另外，在瑞典，为了刺激使用低污染的燃料油，1991年实行差别税。1992～1996年，清洁柴油的销售量由1％上升到85％，柴油机动车的硫排放量平均减少75％，还减少了颗粒物、烟、NO[，x]、HCL和PAC的排放。
3.3 收回成本型收费的作用
收回成本型收费主要是为特定的环境系统、措施或项目筹集资金。无论是使用者收费还是指定收费，主要目的都是筹集资金，所以，其有效性的评价涉及筹到的资金能否完成环境措施或项目。当然，如果收回成本型收费的收费率达到相当的水平，也具有一定的刺激作用。在丹麦，对无危险废物收税已经使垃圾填埋成本翻倍，使垃圾焚烧费用增加70％。在1987～1993年间，家庭垃圾减少了16％，建筑垃圾减少了64％，其他各方面的废物也平均减少22％。荷兰通过对家庭废物收费，使家庭废物减少10％～20％。瑞典对电池的收费使铅电池回收率达95％，汞、镉电池份额明显下降。
4 对我国的启示和建议
我国作为一个发展中国家，随着工业化进程的加快，环境问题也日渐突出，并逐渐引起全社会的关注。世界银行专家早在1991年出版的《世界税制改革的经验》一书中就建议发展中国家“针对环境的破坏征收环境税”。因此，借鉴国外的经验，在我国建立起一套完善的环境税法体系，更好地运用税收手段保护环境和资源是十分必要的。
4.1 我国现行税制中的环境保护措施
我国现行税制中的环境保护措施主要包括：（1）增值税。对原材料中掺有不少于30％的煤矸石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银在一定时期内给予免税优惠。（2）消费税。对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等消费品被列入征收对象范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。（3）内资企业所得税。规定利用废液，废气、废渣等废物为主要原料进行生产的企业，可以在5年内减征和免征企业所得税。（4）外商投资企业和外国企业所得税。规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专用技术所取得的转让费收入，可减按10％的税率征收预提所得税，其中技术先进、条件优惠的，可给予免税。此外，我国现行的资源税、城镇土地使用税、土地增值税等税种也对保护环境不受污染，提高资源的使用效率，实现可持续发展具有积极的作用。
从我国与OECD国家的环境税收设计的对比中我们可以看出：（1）OECD国家环境税涉及面广，税负重。这些国家不仅对一般的燃油、运输工具的使用课税，而且还对二氧化碳、氮氧化合物、硫、磷化合物、噪音、塑料制品、一次性制品、废水、垃圾等普遍课税，几乎涉及到与环境污染有关的方方面面。较重的税负在扭转人们的行为方面确实产生了作用。相比之下，我国环境税涉及的面较窄，税负较轻。如尽管对汽油课征了0.2元/升的消费税，但又对汽油适用13％的增值税低税率，一增一减，并没有起到提高燃油税负、激励个人节约用油的作用。（2）OECD国家差别税率设计详细，充分运用了差别税率的导向功能，而我国差别税率级次过粗。例如，消费税不对无铅、含铅汽油，无硫、含硫柴油实行差别对待，不对污染更严重的大型客、货车课税。（3）我国在设计水、煤、电、农药、化肥等产品的增值税税率时，更多的只考虑了它们作为生产、生活的初级投入品、必需品需降低其税负的一面，忽视了我国人多地少、资源贫乏、环境污染严重的一面。（4）我国的税制建设在环境保护方面严重滞后，许多对环境有害的产品未列入课税范围。
4.2 完善我国环境税制的建议
4.2.1 调整现行税制中不利于环境保护的税种
（1）扩大资源税的征收范围。对资源课税的基本原则是普遍课征、级差调节。我国资源税的征收范围应尽可能包括所有应该给予保护的资源。因此，应扩大资源税的征税范围，把矿藏和非矿藏资源列入其中，并且对非再生、非替代性、稀缺性资源课以重税，以扩大资源的保护范围。此外，鉴于对土地课征的税种属于资源性质，所以，可将土地使用税、土地增值税并入资源税中，使资源税制更加规范、完善，以进一步促进我国资源的合理保护和开发。
（2）改革消费税，开征燃油税。我国消费税对汽油、柴油各规定了一档税率，以定额的方式征收税款。当前国际油价大幅度上升，国家的相关税收收入因此大大减少。可考虑取消消费税中对汽油、柴油的课征，对汽油、柴油、重油等在其销售环节从价开征燃油税，一方面控制燃油的使用，保护大气环境，另一方面增加国家税收收入。另外，可结合能源价格和能源税收政策的改革，考虑不同能源的税收差异，如含铅、无铅汽油的税收差异，适当提高含铅汽油的税收负担，以抑制含铅汽油的消费。在条件具备的情况下，根据税收收入“中性”原则，研究和制订二氧化碳税收政策。
（3）城市维护征收建设税。为了加快乡镇公共基础设施建设，把征税范围扩大到乡镇，税名相应改为城镇维护建设税，结合税费改革，改变其附加税的性质，使其拥有独立的税基；适当提高位于市区以外的企业的税率。此外，还应包括：把占用湿地的行为纳入耕地占用税的征税范围，且适用高档税率；把现行的车船使用税和车船牌照税统一为车船税，使之成为一个真正的财产税，并在征收依据中考虑车船的使用程度等对环境造成污染的因素等等。
（4）建立和实行税收差异或优惠政策，扶持、引导环保产业的发展。近期可以在现有的税种的税率基础上实行，即全面实施1994年税制改革保留下来的一些税收减免政策。从长期来看，税收政策应该向环保产业倾斜，逐步降低环保产业的增值税和企业所得税的税率或税负。
4.2.2 开征必要的新税种
（1）碳税。借鉴瑞典的能源增值税、特殊能源税制度，在资源税的基础上，对含硫、碳的燃料征收碳税，使之成为环境税的有机组成部分。因为碳既是燃料的主要发热元素，又是生成一氧化碳、甲烷和二氧化碳等污染物质的有机成分。其设置可在仿照现行的二氧化硫排污收费制度的基础上进行，先选择若干部门或省市进行试点，逐步积累经验，然后再全面推开。具体的征收办法有两种可供选择：一是对固定的大排放源进行定期检测，根据监测数据计税；二是对小排放源直接根据其所消耗燃料的含碳量计税。
（2）垃圾税。我国许多城市的城市清洁卫生支出已经无法满足日益增长的城市垃圾的处理成本，借鉴荷兰的垃圾税的经验，开征垃圾税很有必要。具体可由当地政府根据每个家庭人口多少以及产生的垃圾数量来征收。
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