关于党内“一把手体制”的思考，本文主要内容关键词为：党内论文,把手论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1004-3160(2009)06-0056-04
从词源学来看，“一把手”是“第一责任人”的俗称。新中国成立后一段很长时间，我们党内设立了第一书记、第二书记、第三书记，等等，这种书记职位的排序化使担任第一书记之人位置突显，其权力与责任与其他书记明显不同。后来，“一把手”的称号渐渐多起来，到了“文革”就更加普遍。进入20世纪80年代，一些人开始提议不要再用“一把手”的称呼，认为“这个称呼泛滥在十年内乱时期，是帮派狂热、山头林立、极“左”思潮高涨情况下的产物”，认为现在还这样称呼，“显然是极不严肃的，尤其是在报刊、广播中使用，其影响、效果更不好”。[1]近些年来，“一把手”一词又开始在党内生活中频繁地使用，只不过在党内正式文件中提“一把手”的较少，多数文件提“主要负责人(或同志)”。
多年的党内民主实践表明，我们赋予书记一把手过多的责任，动不动就让书记负责，书记挂帅，出了问题由书记承担。久而久之，书记就成为党委会内部一个承受巨大压力和巨大责任的特殊职位，根据权责对称的原则，书记必须要包揽与其责任相对称的巨大权力。时间一长，就形成了一种体制，名曰“一把手体制”。
一、一把手体制在“一把手工程”中得到强化
对于“一把手体制”，至今学术界也有不同看法。陈冬生先生虽然没有提“一把手体制”，但他对于“一把手政治”的研究非常值得称道。中组部一位理论工作者强调，他不主张用“一把手”这个概念，而是用“党政主要负责同志”，但也并不否认担任这种角色的人在这种权力结构中的特殊地位和作用。中组部培训中心还专门开设过地市“一把手”专题培训班，甚至在中组部党建设研究所做的一项研究报告中也提到过“一把手权力体制”的问题。[2]
不管称“一把手政治”，还是“一把手体制”，总之，一把手在整个领导班子中居于首位，有最高的决策权，即有最终的“拍板权(决定权和选择权)”，有支配同一领导班子中其他人的权力，对班子集体或整体权力负总责(或称“第一责任人”)，一切工作责任最终由一把手“兜底”[3]。而领导班子其他成员都听命于一把手的指挥，他们的升迁荣辱系于“一把手”。由此，我们可以看出，一把手权力体制实际上是按照“一长制”(即行政首长负责制)运行的。时下所谓“一把手”工程也越来越多，比如计划生育、群众上访信访、安全事故、群体事件等，这些事项都要求一把手负责，有其责必须有其职，相应的，一把手的权力也越来越大。从某种意义上讲，这种“一把手体制”在所谓“一把手工程”、“一把手抓”、“抓一把手”等口号和措施中不断得到强化，从而将党的集体领导、集体决策演变为个人领导、个人决策，造成所谓“一把手说了算”的个人专断、个人决策的不利于党内民主发展的局面。
二、一把手体制的逻辑及有限合理性
在一次与基层干部的座谈中，基层干部的同志反映说，其实他们也不想要那么大的权力，但上面层层压下来的责任“哗哗地”扣在你的头上，为了完成这些任务和责任，你就必须包揽足够大的权力。正如陈冬生认为的那样，一把手政治的逻辑起点是，既然要我一把手负总责，根据权责对称的原理，我一把手就有必要控制全权。在这种思维逻辑的推理下，党内民主成了个人工作作风；集体领导成了集思广益的工作方法。一把手政治从正面讲是一种以“一票否决制”为基础的目前最行之有效的领导岗位责任制；从负面讲是新形势下形成高度集权的微观运作机制。在他看来，一票否决制直接导致了集体领导委员会制的失灵。[4]
在急速变革的时代，在应对突然性事件下，一把手体制显示出了强大的生命力，其决策效率之高，是其他决策体制所无法比拟的。但是在另一方面，高效的决策并不一定是科学的决策，高效做出的决策不必然是正确的、科学的、最优的，甚至相反，会出现决策失误。这是因为一把手体制下决策者往往是一把手个人起了主导甚至是决定性的作用。在一把手拍板过程中，有可能存在对形势的误判，或者对决策事项心存私利，在这种情况下，我们很难确保决策的正确、合理。如果是后者的话，其危害就会很大。从这个意义上说，一把手决策具有较大的危险性。不少学者认为，通常情况下，决策环节不应效率优先，应该群策群力，充分酝酿，充分考虑到可能出现的各种情况，由此得到的决策才是最优的，最稳妥的。但是在执行环节，应该以效率优先，果断干脆，而不应拖泥带水。在一把手体制下，如果是应急状态下，一把手果断决策是合理的，但常态下这种体制之弊会大于其利，如果一把手心存私利进行拍板，效果会更糟。
在当前社会矛盾处于多发、高发时期，一把手体制的高效决策能够较好地应对突发事件。这是一把手体制的合理所在。但过于集权的一把手如果没有强有力的监督机制的话，他会按照法国学者孟德斯鸠所言的逻辑运行，即“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”也就是说，权力过分集中的一把手体制会更有可能出现腐败现象。
问题的复杂性在于，中国的社会主义现代化建设目标是多元化的，既强调经济社会的快速发展，同时也强调社会的公平和正义；既强调政治民主，又强调决策效率和执行力。在多元化的目标体系中，处于优先级的目标是什么？在民主与效率的关系问题上，我们强调效率优先、兼顾民主吗？正如陈冬生先生所言，“当一把手当机立断拍板出台的政策措施体现出很高的效率时，人们可能会责难它在程序上的不完善，或在表达民意方面的欠缺：而当它充分圆满地走完民主程序时，错失良机，又会有人责难其官僚主义，跟不上快速变化的形势”[5]。这就是人们对一把手体制的评价陷入悖论的根本原因。
三、“一把手体制”的内在紧张
党内“一把手体制”中存在着书记与副书记、书记与常委、书记与委员的内在紧张与冲突。书记与副书记的紧张主要体现在党委书记与作为行政首长的副书记，即党政两个“一把手”的冲突上，这种冲突实际上是党政关系在党内的体现。一般来说，党委书记是党委领导班子的“一把手”；而行政首长(一般为副书记)是党内的“二把手”，是行政机关领导班子的一把手。两个“一把手”的矛盾和冲突，一方面出现在党政“一把手”在争谁享有最高最后决定权问题；另一方面也是由于两个“一把手”遵循的运行规则不同造成的，也就是说，行政一把手遵循的规则是一长制，即行政首长负责制；而党委一把手应该遵循委员会制，一人一票、票值相等的原则。问题的复杂性在于，行政一把手在党内却是党委二把手，加上我们党内事实上存在着一把手“说了算”的情况，导致我们在面对两个一把手时，陷入困境。
笔者参与的一项问卷调查结果显示，在处理党政关系问题上，37.8％的受访者表示，党委书记兼任行政首长，党政一把手“一肩挑”，以此解决党政矛盾；36.8％的受访者表示，明确界定党政组织的权力边界、尤其是党委书记和行政首长的权力边界；只有14.4％的受访者表示，应强化人大地位，党委书记兼任人大主任，以此监督政府[6]。也就是说，在党政领导的权力边界无法划清的情形下，一肩挑是一个不错的选择；退而求其次，如果不能“一肩挑”，则要明确划定党政的权力边界。问题是，在当前形势下是很难划清党政体制的边界。这样一来，按一长制运作的行政首长在党内则按委员会制言行与决策。两种体制交集于一身，从而导致一把手体制，特别是党内一把手与行政一把手的内在紧张。
近几年来，随着减少副书记职数举措的推出，延续多年的书记办公会完成了它的历史使命。在此之前，书记办公会扮演着一个极其重要的决策作用，可以说，许多重大问题的政策出台都是在书记办公会上酝酿讨论、协调沟通。按照地方党组织条例的规定，书记办公会只是一个办事机构，没有决策权，但是在书记办公会上，书记与副书记已经就有关事项达到一致，对重要事项已经定了调，这些调子有时是书记们集体协商的结果，有些是书记一把手个人的意志决定的，不管怎样，书记办公会上定的，基本上书记们都达成共识，然后再拿到常委会上。常委会在开会时，并不是所有的问题都要表决，只有重要人事任免事项才付诸表决，在不实行票决的情况下，常委一般也不会提反对意见，即使提出反对意见，也占不了多数，影响不了大局，这是因为书记、副书记人数已经在常委会上占了一多半。况且常委在党内的政治生命还往往依赖于一把手。即使进行票决，也往往做不到秘密、无记名，因此，常委内心实际上比较复杂，他们一方面希望自己的利益要求和意见得到常委会其他常委的重视和赞同，同时也不希望自己的反对或不同意见影响到他与其他常委特别是副书记、书记的关系，因此在常委会上只要没有涉及到自己的根本利益，他们一般不会提反对意见。不提反对意见，并不等于就没有意见，只是他们出于各种考虑，没有提出而已，久而久之，这种冲突和紧张积累下来。
随着书记办公会事实上的取消，书记与常委的关系出现了新的变化。作为新领导体制下的书记可以绕开副书记，直接对常委，通过“个别酝酿”的方式与常委沟通，这个时候由于没有书记办公会这一个矛盾和压力的缓冲层，书记会面临更大的压力和更为复杂的局面。这种压力和局面使他要承担更大的责任，也更容易处于矛盾的风口浪尖上。应对这么复杂的局势，书记必须拥有较大的权威，否则心有余而力不足，不但不能解决问题，而且还会使问题更加复杂和难以解决。
在现行体制下，除了书记与常委这种微妙的关系之外，还有书记与委员的关系。按照党章规定，党内领导体制实行委员会制，即党委制，党委制按照民主集中制运行，集体领导与个人分工负责相结合，其最大特点是在党委内部实行平等的一人一票制，但在党内的实际生活中，党委委员投票的机会很少，一般委员只有一次投票机会，即在第一次全委会会议上有权投票选举产生书记、副书记和常委。在现行体制下，并不是所有重大问题都由投票决定，比如重大公共工程、投资项目，这些都不是由投票决定的，只有在一些重要干部的人事提名问题上，才实行投票。而且即使投票，票决过程中仍然存在一些问题。比如，全委会闭会期间就个别干部进行票决，由于没有召开会议，只能采用邮寄选票的形式，这样一来，虽然是匿名，但由于这些选票都是机要件，署名启封，因此，参加票决的党委委员实际上也无法做到真正的无记名投票。我们在调查中发现，一些被调查者反映，他们根本不敢写反对票，因为这些选票都是指定某人来填，谁填了反对票，其他人会很快知道。
在书记与副书记、书记与常委、书记与委员的冲突与紧张中，书记总能处于主导地位。本来党内平等的同志关系在实际上党内生活中即演变为上下级的关系，也就是说，委员服从常委，常委服从书记、副书记，副书记服从书记。这样一来，党的领导就相应的演变为党委书记个人的领导。正如小平同志所说，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。[7]”集体领导演变为个人领导，党内事实上存在着“一把手说了算”的问题，这就为党内民主生活的正常开展带来天然的障碍。
四、一把手体制的本质是一长制
在新中国成立之前，1943年3月20日，中共中央政治局会议出台《关于中央机构调整及精简的决定》，该文件指出，在两次全会之间，中央政治局有权决定一切重大问题，书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作办事机关，组织上服从政治局，但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题。会期不固定，得随时由主席召集之，会议中所讨论的问题，“主席有最后决定之权”[8]。按道理，在党内，是集体决策，书记和委员一人一票，以票多者的意见作为决策的依据，但“主席有最后决定之权”，基本上排除了“一人一票”式的集体决策的可能，导致在党内书记或总负责人享有最高最后决定之权。这种权力体制一直沿用下来，并且在新中国成立以后，特别是在1953年-1958年间得到确定和巩固，到了文化大革命期间发展到极致。时间一长，就形成了事实上的“书记一长制”，导致在党内决策时，书记有最后拍板权。
原本的委员会制演变为实际的一长制，是一把手体制的总病根。实际上，委员会制与一长制是两种不同的领导制度和运行体制，二者应该互相学习、互相补充，但不能混同，特别是推进党内民主过程中，不能将委员会制混同于一长制。我们认为，行政一把手可以并且应该遵循一长制，因为在行政机关运行机制和领导体制就是行政首长负责制，但是党内一把手则不能实行一长制。但我们推动党内民主过程中，恰恰在这个问题上将二者混同起来，形成名义上的委员会制、事实上的一长制。换句话说，作为当代中国政党政治的非正式的权力运行机制，一把手体制其实质就是把行政首长负责制移植到党内，用一长制代替了委员会制，从而导致在党内出现无法按多数人意志进行决策的局面。也就是说，一把手权力体制中，决策不按多数人决定的原则进行，而是以首长个人意志为决策依据。这种决策体制在行政机关是没有问题的，但在党内应该是集体领导、集体决策，而不是一人决策、一人领导。
五、改革党内一把手权力体制应从理顺责任体制入手
既然党内一把手体制造成委员会制与一长制的严重错位，因此推进党内民主，当务之急就是要在党内政治生活实行严格的委员会制、集体领导体制。前面的论述也表明，一把手体制得到形成，一个重要的原因就是我们赋予书记一把手过多的责任和压力，从而导致其揽更大的权力有了充分的理由。为此，笔者建议，在权力资源的合理布局中，要适时地对一把手的责任和权力进行分解，在党内实行真正的委员会制，而不能将行政机关的“一长制”引入到党内。
具体的思路是，第一，要建立和完善对书记“一把手”的推荐机制、人选的考察机制、任用的票决机制、任前的公示制度、选任的问责机制、试用期制度、选举罢免机制、公开竞争选拔制度。第二，从理顺责任体制入手，应减轻党委书记的责任，为后续的削弱他的权力做准备，否则责任不减，书记的权力没理由也不可能削弱。要实现这一目的，必须改进党员领导干部特别是书记一把手的政绩考核机制，不能事事追究书记的责任。第三，在减轻书记责任的基础上，采取切实可行的措施削弱书记的权力，特别是干部人事的建议权，其目的就是要建立一个权力与责任相对称的权责体制。另外，还要正确处理好书记、副书记、常委的关系，特别要防止以书记与常委的个别酝酿，代替常委会议事、全委会决策的局面。调研发现，目前，副书记一职地位较为模糊，权力与责任边界不清，应制定详细的可操作性的程序来规定副书记的职责，使副书记有职有权。