我国预算周期问题研究，本文主要内容关键词为：周期论文,预算论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现存问题及其影响分析
自1999年我国开始在中央和地方陆续进行以部门预算为主，同时包括细化预算、加强预算外资金管理、实行零基预算等内容的预算管理制度改革。从理论和实践上来看，改革方向是正确的，并取得了阶段性的成果，改革对建立与社会主义市场经济体制和公共财政制度相适应的预算管理体制有重大意义。然而，由于经济、法律和制度等方面的制约，预算仍存在许多问题和不足，就预算周期而言，由于严格上说，我国并没有一个完全意义的政府预算周期，更没有标准周期预算的法律制度，这就对我国预算制度运行及其预算改革效果产生许多不利影响。我国在长期的预算实践中形成的预算操作程序存在着诸多问题。
1.预算编制时间不合理
我国预算编制时间短，从每年11月10日左右国务院下达预算草案指示到次年全国人大审议批准，中央预算通常有两个月左右的编制时间，即使加上测算收支指标的时间，整个预算编制过程也只有四个月左右。而地方预算的编制时间更短。尽管实施部门预算改革后，预算编制时间有所提前，如2002年财政部下达编制下一年预算的时间提前到8月底，但预算编制时间仍然不过七个月左右。而预算制度比较先进的西方发达国家预算编制的时间一般比较长，许多国家从每年的年初就开始编制下一年度的预算，一直到12月份议会审议通过，有近一年的时间来编制和讨论预算。美国的预算编制的时间则更长，在每个财政年度前18个月就开始准备并编制预算。
由于我国预算编制时间仓促，测算预算收支指标时信息资料收集掌握就难以充分、准确，也没有足够的时间进行收支项目和额度的分析、测度与论证，这就一定程度影响预算编制的质量，降低了所编制预算的科学性；特别是实行部门预算要改变原来财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的资金统一编制到使用资金的部门。同时要在部门预算编制中实行零基预算编制方法，打破基数加增长的增量预算编制方法，零基预算作为一种更为先进的预算编制方法其实行需要强大的信息数据流支持，掌握预算编制技能的人员对项目、数据的分析处理等等，是一个复杂繁重的系统性工作，其有效的实施在极其有限的时间中是不可能的。另外，在历史和现实上我国预算过粗，预算项目少、预算过于简单在很大程度上也是由预算编制时间过短这一时间因素决定的，在细化预算项目的改革实践中同样存在工作量加大与时间有限性的矛盾，难以在短时间内科学的细化预算。或者即使在形式上实现了零基预算和预算的细化，但却会由其质量低而失去意义，在实施中出现预算后期执行时的频繁调整，由于预算的调整过程也是一个交易双方讨价还价和博弈的过程，存在交易费用，频繁的调整必然大大增加执行的成本；此外，更重要的是，预算法案的权威性和严肃性受到影响，其实质也是法的权威性和严肃性受到影响，这便有悖于依法治国之精神。
2.预决算审议时间短
我国每年的人代会会期一般不长，全国人大一般是15天左右，省人大是7天左右，市人大是4天左右，全国人县人大是3天左右，乡镇人大是1天左右。由于人大需要审议和处理的问题很多，因此会议期间用于审议预算的时间就相当少。全国人大只有一天左右，省、市级人大只有半天左右，县、乡镇级人大审议预算的时间则更短只能以小时来计算。在如此短的时间里对上年度的决算和本年度的预算进行认真、细致的审议和批准是非常困难的。由于预算审议时间短，与此向适应财政部门提供给人大供其审议的预算草案也自然非常简单，一般只有几页，几千字，各项收支一般只按“类”列出一个预算数，而类下具体的收支项目都没有充分、细致的揭示；同样，提交的上年度的决算材料也非常简单。就类级科目而言，我国的类级科目只有100多条，相当粗放；而西方发达国家预算的项目一般都非常细致，如法国预算仅类级科目就有1100多条，款级和项级科目的数量更多，德国预算收入项目有1300个，支出项目有8000个，预算项目极为详细。我国人大要通过如此粗线条的预算草案，对预算收支项目深入了解、分析研究和审议是极为困难的；通过简单粗略的决算案对上年度的预算执行情况进行科学、合理的审议和评价也几乎是不可能的，这样使预决算的审议几近流于形式。不仅如此，由于制度安排的预决算时间短，财政部门提交人大审议的预算案和决算案简单，人大难以对其进行有效审查监督，从而也是我国各级预算编制简单、质量不高和预算约束软化的原因所在之一。因此，预决算审议时间短不单单是个预算周期的一个环节时间安排合理性的问题，而且由于预算作为一个系统，各个环节相互联系、环环相扣，一个环节不当往往影响预算其他制度的顺利实施和运行，从而影响整个预算系统的运行效果。
3.预算先期执行问题
由于我国的《预算法》和《组织法》等法律相互之间不太衔接，按《预算法》规定我国预算年度采用历年制，即从当年的1月1日起至12月31日。现代政府预算制度“没有预算授权就不能进行相应的财政收支”的一项基本原则，要求政府预算草案必须在预算年度开始之前由各级人大完成预算的立法程序。然而，按我国的组织法规全国人大会议召开的时间是每年的3月份，省级人大早一些一般在2月份，而省级以下的人大召开的时间甚至要到每年的5、6月份。这样人大预算批准，再加上财政部门向下批复预算的时间(我国预算法规定是在30天内)，预算到具体各个部门时预算年度几乎已过去了半年。这就意味着每年有近半年的时间处于无预算状态，存在着预算先期执行的问题。预算的时滞问题是各国普遍存在的现象，其主要是由预算年度结束后权力机关(我国为全国人大)审议预算活动本身所需时间造成，西方发达国家由于其预算管理中的分权传统以及议会审议程序的原因，其预算的审议时间相对来说还较长，而我国的预算时滞有审议活动本身的原因，但由于人大时间限制预算审议时间较短，产生的预算时滞主要是有预算的历年制与人大会议时间不衔接而引起。各国为避免无约束的“预算先期执行”问题，多在议会召开和下一预算年度开始之前编制临时预算，如英国财政年度开始于4月1日，在政府预算草案没有提交通过之前，下议院要在2月6日之前通过一项临时预算，以保证政府维持到8月5日。我国《预算法》虽然规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准之前，本级政府可以按照上年同期的预算支出数额安排支出。”但这种不规范的先期执行做法，依照上年支出缺乏科学的依据，对一些相对稳定的支出项目适合，而对一些具有临时性以及波动较大的支出却不适合，从而使预算支出的安排与实际需要不符，或不能满足支出需要，或资金闲置和浪费使用。与此同时，这种做法又会弱化预算的法律约束力，可能会在制度上使上年同期不合理的支出合法化，影响本年预算的科学性。
二、我国预算周期改革构想
我国的预算周期改革，应当按照建立完善的社会主义市场经济体制和公共财政体制的要求，以加强预算管理，提高预算编制质量和预算管理效率，更好实现预算的功能为目标，运用标准周期预算理论，借鉴西方国家的经验，结合我国的具体实际建立适合我国国情的标准周期预算制度。
标准周期预算制度，一般是指将预算管理周期定为30个月，并从时间上划分为三个阶段，即预算编制阶段、预算执行与调整阶段和决算阶段的制度。在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存。预算编制阶段是指从每个预算年度前一年的年初至该年年末，期限是12个月，主要任务是对上一年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度执行情况，测算下一年预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。预算执行和调整阶段，指从每一预算年度的年初开始，至年末结束，历时12个月，主要任务是组织实施本年度预算，分析执行情况并据以办理预算调整和变更手续。决算阶段，指从每一预算年度终了后的下一年度初至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制财政决算方案，并按规定程序报批，然后在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为下一年度预算编制的依据。
以标准周期预算理论为指导，借鉴国外编制预算的经验，结合我国经济、政治和文化习惯等方面的实际，并注重改革方案的可行性，笔者认为，我国的预算周期可设计为28个月，具体安排如下：(1)预算的编制和审议阶段从上一年的年初至下一年3月人代会审议批准预算为预算的编审阶段。这一阶段的第一时期，在上年决算中对上年预算执行结果进行分析和绩效评价，并结合此年度这一时期预算执行情况，预测下一年的经济形势，并构建预算框架，初步提出预算总额和结构方案，大约有半年时间；第二时期，财政部门围绕预算总目标，财政部门与本级预算相关部门进行沟通了解分析其预算执行情况制定完整细致的预算草案，这段时间大约至1月底，七个月的时间。这一期间，同时制定维持下年前4个月政府公共支出的临时预算，并在本年12月之前由本级人大常委会通过，为了避免临时预算审批时间短的问题以及临时预算通不过而出现下年度政府支出无预算约束，政府临时预算草案应提前在11月左右报送人大常委会。第三时期，预算的审批，大约需要3个月的时间，从二月初报送人大，三月底人代会批准，接着，财政部门在15日内将预算批复至各部门，各部门又在15日之内将预算批复至各级层单位，这一阶段截止至四月底。(2)预算的执行调整阶段这一时期从预算年度的年初，至年末，历时12个月。这一阶段与预算的编制审议阶段有一段重合的时间，重合的前4个月为临时预算执行的时期，其余的8个月为年度预算法案组织执行实施的时间。这一阶段在预算执行过程中，分析执行情况并据以按照程序进行预算调整和变更。(3)决算阶段从预算年度终了后的下一年初开始至四月末结束，期限为4个月。这一期间组织编制财年的决算方案，并按规定程序在人代会批准，然后在决算的基础上对预算执行情况进行分析、总结和评价，为下一年度预算的编制提供依据。就一个预算周期而言，可划分为三个阶段，但在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段在时间和空间上是并存的。
标准预算周期的设计不单单是一个时间划分，阶段安排的问题，而且是一个系统化的制度安排的过程。我国标准周期预算除上面所进行的制度设计外，其功能的发挥和实现，还需要一系列的配套的组织制度安排。
其一、加强完善政府财政部门专门负责预算编制的组织单位，由于我国部门预算在全国的逐步推行，以及随着改革的深入先进科学的标准收入测算、零基预算、绩效预算等预算制度和方法的广泛采用，细化预算科目，都对预算责任部门提出了很高的要求。因此，充实预算专门负责单位的人员，提高工作人员的理论和实务技能的水平，对标准周期预算下的各项预算制度和方法的实践，提高预算的质量和预算资金的使用效率就极为迫切和重要。
其二、建立高效的预算体系信息系统和沟通机制。预算方案本身就是一个包含大量复杂数据和信息的信息集，要编制一项高质量的预算需要收集大量的数据或非数据信息，并对这些信息进行核算、测度、分析和处理，这是一项复杂而繁重的工作，因而，以我国政府电子政务建设为契机，充分利用以计算机、网络通讯等为代表的信息技术，建立完善的预算信息系统对确保在预算周期内高质、高效的完成预算周期各项工作，具有重大作用。另一方面，财政部门的预算编审部门在预算编制中，加强与财政部门的其他业务部门的沟通协作，同时加强本级各预算单位的沟通，形成稳定完善的沟通机制，对发挥标准预算周期的作用和优势，提高预算编制的质量和效率，加强预算管理，实现预算的功能和目标具有重要意义。
其三、在各级人大成立专门的预算编审机构，专职负责预算的编审工作，这样可以使人大介入预算编制和预算审查的时间大大提前，人大专门的预算编审机构根据对上年度的预算情况和本年度的经济、社会发展状况的分析研究和测度，构建本年度的预算框架，及其预算总额和财政分配方案。从而使人大对本年度的预算有充分的了解和认识，为人大在人代会期间对政府预算草案的审批创造准备条件，相对的使预算周期的审议时间更为充分，增强预算审议的科学性。在美国，除政府预算部门编制预算外，国会也有专门的预算部门编制一套预算，很大程度上也是基于上述考虑。我国全国人大已设立预算专门机构预算工作委员会，而地方人大没有专门的预算机构，仅由财经委员会对预算进行审查。我国应建立完善系统的人大预算工作委员会制度，这是优化预算周期制度，实现预算审议科学化的需要。
其四、实现预算周期的法律化和制度化。在法律上，实行标准预算周期制度写入预算有关法律，使预算周期制度的实行有法律依据和保障。在组织制度上，有专门的机构负责相应层次、对应阶段的预算工作，并且通过更为具体的程序来保证预算周期制度落到实处。
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