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［中图分类号］D4 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1763(2008)02-0061-07
一 当前我国腐败形势分析
近年来，尽管我国的反腐倡廉工作取得了很大成效，但腐败现象并没有得到有效的遏制，反而愈演愈烈。腐败涉及的金额愈来愈大、级别愈来愈高、层面愈来愈广；大案、要案、串案时有发生；资本外逃现象依然严重；权力资本化、市场化现象未能从根本上得到根除。
“透明国际”是以CPI（清廉指数）和BPI（行贿指数）构成的腐败指数来评估世界各国和地区的腐败状况的。CPI反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。这是一种较为主观的评估方法。它的数据来源是由一些专家学者从国际上重要、著名的调查报告（如号称世界“权威”的“盖洛普”、“政治与经济风险组织”、“世界经济论坛”等机构和组织所作的调查报告）中提取有关人士对各个国家腐败程度的感觉和评判数据，加以综合评估，给出分数。CPI（清廉指数）采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0-10.0之间表示比较廉洁；5.0-8.0之间为轻微腐败；2.5-5.0之间为腐败比较严重；0-2.5之间则为极端腐败。在我国，一般根据检察系统、法院系统和纪检监察系统的办案数据等来评估腐败的现状，是一种较为客观的方法。以下两组测量数据分别由以上两种方法所得，它有助于我们认识和了解当前中国的腐败现状。
表1为1995-2007年透明国际清廉指数(CPI)中国排名情况表。图1、图2分别为我国1995-2007年的清廉指数和位次比例走势图。从图表中的数据来看，1995年我国CPI指数仅为2.16，1996年CPI指数为2.43。从1998年开始，由于我国政府意识到了腐败的严重性，开始采取一系列反腐措施，腐败程度有所好转，但进入21世纪以来，CPI指数在3.5到3.2之间徘徊，从2001年以后，CPI指数还出现了下降趋势。这说明我国依旧处于比较腐败阶段，腐败现象并没有得到明显改善。中国在全世界腐败程度的位次比例，从1995到2002年，一直在45%以下，2003年以后超过50%，2006年达到57.10%，2007年达到60%。这说明中国在2003年以前在世界上是腐败比较严重的国家之一，2003年以后腐败得到了一定的遏制。分析人士说，这显示中国政府加大打击贪官的努力收到明显的成效。考察透明国际的清廉指数，更重要的是指数值，而不是排名，由于每年参评的国家和地区数量不一样，纵向的位次比较意义并不是很大。
表1 1995-2007年透明国际清廉指数(CPI)中国排名情况表
年份得分参评国数 排名数位次比例
19952.1641402.40%
19962.4354509.30%
19972.88524121.20%
19983.5 855238.80%
19993.4 995841.40%
20003.1 906336.40%
20013.5 915737.40%
20023.51025942.20%
20033.41336650.40%
20043.41467151.40%
20053.21597850.90%
20063.31637057.10%
20073.51807260%
资料来源：http://www.transparency.org/policy-research/surveys_indices.2007.
表2为全国纪检监察机关1996年至2004年的立案情况。图3、图4、图5分别为立案总数，县处级以上领导干部立案数，厅局级以上领导干部立案数的变动趋势。1999年以前的中纪委通报并不单独统计省部级干部立案数，而是将省部级干部立案数放在厅局级这一栏，1999年开始，因为省部级干部立案数的增多，才开始单列。
图1 1995-2007年中国清廉指数走势图
图2 1995-2007年中国清廉位次比例走势图
再来看2005、2006年的一系列数据。根据最高人民检察院公布的数据，2005年共有47306人被监察部门处以政纪处分，十六大以后受审的省部级高官达百余人之多，这是过去所未有的。据权威部门的统计，有703名企图携款潜逃的贪官被缉拿归案，比上年上升14.5%；追回人民币超过74亿元，比上年上升62.9%。2005年共立案侦查涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8 490人；立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2 799人，其中厅局级196人、省部级8人；立案侦查金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7 805人；立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9 117人；立案侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。[1]
图3 1996年至2004年中国纪检监察机关立案总数的变动趋势
图4 1996年至2004年县处级以上领导干部立案数的变动趋势
图5 1996年至2004年厅局级以上领导干部立案数的变动趋势
十届全国人大五次会议举行第四次全体会议中，最高人民法院院长肖扬作最高人民法院工作报告说，2006年共审结贪污贿赂、渎职犯罪等案件23733件。其中，公司企业人员贿赂犯罪案件359件，国家工作人员贿赂犯罪案件8310件。判处县处级以上国家工作人员825人，地厅级92人，省部级9人。最高人民检察院检察长贾春旺作最高人民检察院工作报告说，2006年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件33668件40041人，已侦结提起公诉29966人。
2006年全国15个省区市进行了纪委书记调整，一批省部级领导干部严重违纪违法被查处，其中有7名省部级干部涉嫌犯罪被移送司法机关依法处理。先后查处了京津沪高层干部队伍中的问题，包括上海原市委书记陈良宇、原北京副市长刘志华、原天津检察院检察长李宝金、原国家统计局局长邱晓华等重大违法犯罪案件，查处级别愈来愈高。
十六大以来，反腐败斗争成本居高不下，阻力相当大，当今的反腐败形势仍然“比较严峻”或“严峻”，反腐败仍然是任重而道远。[1]
二 廉政制度的适应性缺失分析
据统计，在党风廉政建设方面，近年来我国省部级以上机关制订的规范性文件已有三千余件，并有新规陆续出台。“道高一尺，魔高一丈”，我国廉政制度的日益增加与腐败的日益猖獗之悖论使我们意识到，不仅“制度是重要的”，制度与制度环境、制度与权力配置结构、非正式制度与正式制度、制度与其实施之间的适应性更是重中之重。在廉政建设的实践中，我们缺少的并不全是制度，而是缺少廉政制度的适应性，这是导致制度反腐华而不实的根源。
1.制度与制度环境之间的适应性缺失
按照经济学家樊纲的分析，制度安排一般受制度环境的决定并在制度环境框架内进行，制度环境与制度安排的关系反映了不同制度结构层次中决定与被决定的关系。[2](P19)作为一项制度安排的廉政制度理应在制度环境的框架内进行，与制度环境相适应，才能真正发挥制度的反腐绩效。
(1)制度与社会转型不相适应
从制度环境来看，我国目前正处于经济转型阶段，两种体制并存。一方面，在由计划经济向市场经济转轨的过程中，原有的制度安排被打破，而新的制度安排还未完全到位，这就不可避免地出现了“制度真空”；另一方面，在政府主导的改革中，由于政府对经济的干预过度和失当，出现了许多经济体制上的漏洞。在转轨时期，由于权力与市场共同参与资源分配，大量政治、经济租金产生，市场扭曲。这说明公共权力与经济财富之间的通道已经打开并畅通无阻。与之不相对应的是，对公共权力的监督与约束并没有得到强化和经常化，控制腐败的制度安排愈来愈不适应反腐败的形势，不适应越来越复杂的政治与经济环境：
首先，转型是一种复杂、多元的社会变革。这种变革不仅发生在经济领域，也同样发生在政治、文化、社会等领域。转型时期，中国社会的利益格局发生了前所未有的调整和变化，旧的利益格局被打破，新的利益格局正在逐步形成。在这个利益调整和变化的进程中，它必然涉及一些利益集团以及个人利益的增大或缩小，一部分人为了尽量扩大或保持其利益，以腐败作为争取利益存量增大的一种有效手段。比如在中央向地方放权让利的过程中充斥着腐败的机会，一些地方为了地方和部门利益，“跑部钱进”，向中央要项目，要优惠政策。
其次，转型造成制度短缺为腐败的滋生蔓延提供了土壤。转型期是一个制度变迁的过程，在这个过程中，一方面国家干预全面减少，原有计划经济体制的功能弱化，国家对社会对市场的控制能力减弱；另一方面，新的市场经济体制尚未健全，让市场经济良好运行的一些基本机制诸如竞争机制、诚信机制、监督制度尚未建立健全，也就是说市场机制还处在一个很不完善的阶段，还有许多制度真空，而这些制度真空的存在为腐败的出现提供了必然的机会。在“摸着石头过河”的改革进程中，制度的完善是渐进的，一些新的领域、新的问题、新的情况出现，还来不及建立制度加以规范；即使在一些领域的一些问题上有了相应的制度，但是新制度必须经过一段较长时间的实践，才有可能发展成为一种成熟的制度。这也正是腐败得以滋生蔓延的领域。
再次，转型期个人的价值理念发生了巨大转变。处在社会转型期的人们，往往生活在双重甚至多重价值系统中，不可避免地面临着各种价值的困窘与冲突。以个人主义为核心的价值观、金钱至上的价值观对传统中国民众的价值观体系形成了强烈的冲击。在不完善的市场经济条件下，现代化的分工及多元经济主体对自身利益的追求使人们对财富、金钱形成了一种前所未有的饥渴感，而与市场经济体制相适应的一些良好的反腐败机制却没有同时被建构起来，因而这种对个人利益的过度追求必然引发大量的腐败现象。
第四，转型的一个重要特点是在旧制度的胚胎中孕育新制度。渐进式的改革又给了旧制度下利益集团以缓冲的时间和空间，因此，寻租行为就充斥了制度变迁的整个过程，他们谋求种种机会和途径，并利用制度的漏洞和薄弱环节以增大自己的利益。中国的改革属于渐进式改革，政府及其官员是改革的主导力量，在主导改革的过程中，行政权力对市场活动的干预，导致了大量寻租性腐败的产生。由于政治体制改革落后于经济体制的改革，两者的不适应性在某种程度上也促使了腐败的高发。虽然改革以政府为主导，但在许多情况下，政府主导的改革由于官僚机构本身的特征往往是低效且滞后的。
最后，现代化与转型时期相伴随。美国学者亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，论述了现代化与腐败的关系，认为现代化必然导致腐败。他把现代化滋生腐败的原因归结为三个方面：其一，现代化涉及社会基本价值观的改变；其二，现代化开辟了新的财富和权力来源，从而进一步助长腐败行为，占统治地位的传统规范并没有对他们与政治的关系加以界定，而界定这种关系的现代化规范又未被主要社会集团所认可；第三，由于政府职能的扩大，某些人利用权力来谋求利益，尤其在目前世界经济全球化的过程中，随着旧的经济运行模式被否定，人们旧的行为模式受到破坏，道德约束力越来越小，而新的行为模式还未定型，这个时候最容易产生腐败。我国现在既处于社会转型期，又处在现代化的进程中，现代化进程带来了新的社会价值观，新的财富集团，新的行为模式，新的政府职能，但是同时也加剧了制度短缺的局面，增加了腐败的机会。
(2)制度与权力配置结构不相适应
我国的权力结构是一种金字塔的结构，权力高度集中于党政“一把手”的现象大量存在，从而导致监督虚置。对公共权力监督的形式主要有人大监督、政党监督、政协监督、社会监督、公民监督以及舆论监督等，但监督的实际效果并不理想。在权力高度集中的领导体制和决策体制下，没有谁能监督我们的党政“一把手”。我国的监督体制是多元化的体制，监督主体多、机构多、方式多和渠道多，但没有起核心作用的机构和渠道，各种监督力量之间缺少合力，形成了实际上的多中心监督体制。在实际运作过程中彼此既有交叉，也有空隙，职责权限不清，又缺乏沟通和协调，这就造成有的问题多方插手、互相牵制，有的问题推诿扯皮，无人过问，不仅严重影响了监督机构的威信，弱化了我国监督机制的功能，也不适应经济日益市场化、公权日益扩张化的社会环境的需求。
2.非正式制度与正式制度之间的适应性缺失
正式制度是指宪法、法律、规章、合同等规则系统，而非正式制度是指道德、风俗习惯、意识形态等非成文的规则系统。非正式制度对正式制度起促进或阻碍作用。诺思曾指出，意识形态或伦理道德能起到降低正式制度成本（监督、维持等费用）的作用。当非正式制度与正式制度相适应时，制度反腐的绩效就能大大提高；当非正式制度与正式制度不相适应时，制度反腐的绩效就会大打折扣，徒有其名。
思想意识形态属于非正式制度的范畴，它对正式制度的影响尤为深刻。几千年来，由于儒家思想成为中国政治文化的主流意识形态，在人性善的假定下，把掌握权力的官员设想成为道德情操高尚的君子，从而导致反腐败制度的设计寄望于只有他人利益、没有个人利益的道德人。问题是，官员的道德水准无论在历史上还是在现实中都从来没有达到先哲们所期望的高度，在当今普遍求利的社会氛围中，官员对物欲和金钱的渴望已远远超过坚守道德形象的吸引力。注重道德教化与忽视制度约束的文化传统给我们的社会带来了巨大的灾难，不合理的人性预设导致预防腐败的制度意识长期滞后，以致权力腐败泛滥。
关系网盛行的现状与重视人伦关系的传统也是非正式制度的一种重要表现形式，它一旦运用于权钱交易，同样导致大面积的腐败，严重阻碍了制度反腐的脚步。现阶段，的确存在着一个不同于规范市场化的资源配置系统，那是一种非正式的社会关系网络，其主要包括两种：一是基于人情建立起来的亲属、战友、同学、老乡等；另一种是基于利益互补关系而聚合起来的各种资源与权力拥有者的结合体。“人情大于法”，一个官员出于人情而适当牟利，不仅不会遭到人们的唾弃，反而能在相当程度上得到人们的许可和默认，在“笑贫不笑贪”的道德衰弱的社会中，腐败者受到的道德压力和舆论谴责太小。在与政治、经济权力共生的庞大“关系网”笼罩下，利用权力为自己牟私利的行为已成为社会风气，人们对个人收入的“灰色行为”甚至“黑色行为”采取了惊人的默许和宽容，全社会的道德败坏，可以说前所未有。
对人伦的重视则是中国社会宗族力量强大的反映。宗族关系是中国人最为注重的社会关系，宗法精神贯穿于中国古今的社会结构中，“一人得道，鸡犬升天”，无论在古代还是在现代，在很多时候不但没有讽刺意义，反而表达了人们的真实思想。裙带关系、任人唯亲的官场作风都是人情、人伦关系的极致表现。某腐败官员被抓，众多其他官员“团结一致”联名上书求情就是重视人伦关系的反映。轻视公德重视私人关系是中国传统人际关系的一个特点，“礼尚往来”这一戒律使人际关系中的利益交换具有一种道德含义；“千里做官为求财”则说明中国人心灵深处对在政府任职的一种世俗看法；“法不责众”一方面使人们在犯罪之时有了从众的心理，另一方面使社会惩罚失去效力。正因为如此，十多年来关系网的形成，腐败行为的大量滋生，在我国都没有遇到文化上的反抗。
非正式制度还表现在许多其他方面。干部任用从表面上看有政治部门的审查、党委的讨论，甚至还有公开招聘、民主评议，但实际上起作用的是私下交易，是买官卖官。也就是说，非正式制度是一些利益相同的人在办事过程中自觉形成的一套规则，它存在于正式制度规定之外，又伴随正式制度而生，它表现为一套工作程序、方式、惯例、规则等。它利用正式制度提供的资源、条件、机会，又在无形中取代了正式制度。[3](P14)
非正式制度是一套隐藏的办事规则，它比正式制度更为有效，因为它符合一些人的利益。利益是非正式制度得以产生和维系的根本。非正式制度中的道德、风俗习惯、意识形态等内容也是精神文明建设的内容。正式制度与非正式制度之间适应性的缺失，也反映了精神文明建设的任务还未完成。正如新加坡学者所说的，“对中国而言，至今为止的改革只是开启了物质现代化，这一进程还没有完成，遑论精神现代化的开启。”[4]一个官员按照非正式制度办事可以得到额外的好处，办事的人则通过贿赂而办事顺利或者得到更大的好处。在这种情况下，双方都会认同非正式制度，从而把正式制度抛到一边。非正式制度不仅比正式制度更为有效，而且更具适应性，它能针对正式制度的改变迅速调整自身。因此，它也能使每一项制度创新失效。“上有政策，下有对策”说的就是这种情形。回顾多年来，这么多的廉政制度创新并没有多大成效，原因就在这里。
3.制度与实施机制之间的适应性缺失
实施机制是指对遵守或违反制度的人作出相应的奖惩，从而使这些约束得以有效实现的条件和手段的总称。[2](P19)它对于正式制度和非正式制度来讲都是极为重要的。正如斯考特尔所指出的：“制度是能够自行实行或由某种外在权威施行的行为规范。”对于一个社会来讲，尽管有规则（制度）比没有规则（制度）好，但有规则而不实施，不仅影响到制度的稳定性和权威性，使制度形同虚设，而且还会由此形成人们对制度不正常的预期和产生蔑视制度的文化心理，使贪赃枉法、目无法纪的行为畅通无阻并愈演愈烈。
我国有众多合理的廉政制度，但却不能得到真正的实施，其原因就是缺少一套有效的与制度相适应的奖惩机制。缺乏有效的机制和公正的执法者，缺乏有效的监督手段与监督激励，缺乏足够的经费和依法办事的社会文化，奖惩机制就无法运行，制度履行成本高且无效。
“腐败黑数”的存在，表明我国的反腐败制度严重缺乏与其相适应的实施机制。“腐败黑数”是指腐败确已发生，但是，由于各种原因未被发现，或虽已发现，且经过调查，又未被惩处，因而没有计算到腐败案件统计中的腐败人员数量占所有腐败人员总数的比例。据保守估计，中国的“腐败黑数”达到了80%，有的学者甚至认为，中国的“腐败黑数”高达95%以上。[5](P52)
中央组织部的张阳升指出：1993年到1998年全国受党政纪处分的党员干部累计达到2.89万人，平均每100名受党政纪处分的干部只有42.7人被检察机关立案侦查，而其中又只有6.6人被判刑。其中受党政纪处分的省部级干部被判刑的比例为10.3%，地厅级干部比例为9.1%，县处级干部比例为6.4%。[6]另据2003年贵州省廉政工作报告：2002年贵州省各级干部违纪违法案件立案5 883件，处分6069人，其中地厅级干部10人，县处级干部127人。至2003年4月，仅有2名地厅级干部、8名县处级干部被移送司法机关。[7]由此看来，我国各级公务员腐败被查处的概率是很小的。
司法机关的不独立常常导致惩处腐败受到各方面的干扰，而其自由裁量权过大则导致裁量权的滥用。《中华人民共和国刑法》是我国依法打击腐败分子的主要依据，但刑法对腐败量刑的规定具有太大的灵活性：其一，对贪污金额在5 000元～50 000元的处1年以上7年以下有期徒刑；其二，如犯罪后有悔改表现积极退赃的，可以减轻处罚或免予刑事处罚，由所在单位或者上级主管机关予以行政处分。这就导致腐败分子受到处罚的概率更低，有的甚至在逃脱法律制裁之后继续得到升迁，并继而报复举报人或纪检干部。
财产申报制度是世界各国公认的重要反腐屏障，我国也在1995年5月25日，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》。十多年来，没有哪一位腐败官员是在收入申报这一环节被查处的，这项制度远没有发挥它打击腐败分子的应有功能，事实证明我国的收入申报制度基本上流于形式。究其原因，除了制度本身存在的巨大缺陷之外，更重要的是我国收入申报制度缺乏配套的实施机制。有的没有充分认识收入申报制度的重要性，在执行的过程中打了折扣。有的虽然很重视收入申报制度，但没有与之相配套的法律法规，造成收入申报制度无法充分发挥作用。如纪委监察部门去银行查询个人存款资料，就会遇到银行不配合的情况。无论从社会环境、法制环境还是经济环境的角度来看，收入申报制度可以获得的支持力度都是非常弱小的。
违纪、违法者得不到及时、严肃的惩处，制度、法规得不到严格的执行，“有法不依、违法不究、执法不严”，使我们的制度、纪律失去了严肃性、权威性，丧失了约束力，助长了腐败的滋生蔓延。
建立健全的监督和实施机制是中国制度创新系统化工作中两个亟待强化的方面，也是提高廉政制度适应性的两个生长点。人们一致认同的所谓制度不健全不完善问题，虽然包括“制度缺位”问题，主要还是“制度虚置”问题。在很多情况下，并非没有制度，而是有规不循，有法不依，徇私枉法。正如西方人所说的，中国不是缺少法律，而是因为执法中存在缺陷。西方人还认为，“在发展迅速但混乱的中国，任何法律都可能执行不力，甚至完全得不到执行。”[8]在中国特殊的历史背景下，“制度虚置”比“制度缺位”危害更大。因为它强化的是权力意识，蔑视的是法和制度的权威，产生的是不平等的等级效应，阻挠的是民主法治的目标。[9](P292-293)
三 廉政制度适应性缺失的根源
从某种程度上说，中国的腐败得到一定的遏制，但是腐败的形势仍然严峻。要想使中国变成一个相对廉洁的社会，我们必须采取教育、制度、监督三管齐下的战略。我国一直强调制度反腐，并颁布了许多廉政制度，从而使中国成为世界上廉政制度最多的国家，但是，我国廉政制度反腐的绩效并不高。其中一个重要原因就是廉政制度缺乏适应性。我们只是初步从廉政制度与制度环境之间、廉政正式制度与廉政非正式制度之间及廉政制度与其实施机制之间三个方面探讨了廉政制度缺乏适应性的表现。制度适应性缺失的根源在于以下几个方面：
其一，现有廉政制度效率释放已尽。制度绩效受到时间和空间的限制，有一定的时间长度和阶段性，一定的制度只能在一定的时间长度内发生作用，且效率的高低呈现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移，效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了。转型前后，我国制度环境、社会环境和国际环境都发生了巨大的变化，过去有效率、适用的廉政制度已经不再适用和有效率。
其二，新的廉政制度变迁动力不足。任何方式的制度变迁都离不开国家的支持，但国家却并不总是支持者。按韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的目的不外乎两个，一是经济目标，即使全社会的收益最大化；二是政治目标，即使自身的支持率最大。但是这二者的目标并不总是一致，只有制度创新的政治收益大于政治成本时，政府才会提供新制度供给。如果制度变迁损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度变迁提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度变迁的实现，维持一种低效率的制度。廉政制度的创新也不能背离这一规律。而且廉政制度变迁还面临着统治者的有限理性、意识形态刚性、利益集团的压力和社会科学知识局限性等方面的限制和困扰。“权力中心”提供新的廉政制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿主要取决于一个社会各既得利益集团权力结构和力量的对比。
其三，廉政制度变迁的路径依赖。我国的廉政制度变迁具有路径依赖的特征：一是初始的制度选择会产生一种类似惯性的作用，强化现存的制度，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，比重新选择新的路径要容易和方便得多；二是既得利益集团要巩固现有制度，反对或拖延进一步改革，即使新的制度比现有制度更有效率也是如此。
［收稿日期］2007-12-18
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