“十二五”保障性住房供应体系建设思考，本文主要内容关键词为：体系建设论文,住房论文,二五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1009－6000(2012)05－0008－05
保障房始终是住房体系中不可或缺的重要组成部分，世界各国概莫能外，但却是我国市场化改革之后相当长时间在住房规划建设中不被重视的一部分。近年来，住房市场调控政策失效和各地商品住房价格持续上涨，将我国住房供应体系的缺陷充分暴露出来，政府承受的压力日益增大，迫切需要建立和完善有效的保障住房供应体系，其直接关系到能否解决“居者皆有其屋”的社会问题，对建设稳定和谐社会意义重大。
1 我国保障房建设发展及“十二五”规划战略
伴随市场化的经济改革，我国住房从泛福利供给转为以商品供给为主，住房供应的主体则由政府转向市场。但是住房的商品化和市场化改革并没有解决所有住房问题，反而使得中低收入家庭住房困难的问题日益凸显，并成为当今人们关注的社会焦点问题。在应对住房供应问题的过程中，我国才又开始重新构建保障房供应体系。但市场经济下的住房保障与计划经济时期全民福利化但又是普遍贫困化的住房保障是“形同质不同”(分配方式、分配对象以及建设方式都不相同)，是对住房保障在认识上和制度设计上的螺旋上升式发展。
我国保障住房供应体系大体是经由三次大的制度改革建立起来的。第一次是1994年7月，以国务院出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发［1994］43号)为标志，要求“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，我国的保障房建设由此拉开帷幕。第二次是1998年，依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发［23］号文)，文件提到了由政府或单位向城镇中最低收入家庭提供租赁的廉租房，向中低收入家庭提供可购买的经济适用房，文件首次将为最低收入家庭提供廉租房作为房改的重要内容。第三次是2007年，面对住宅市场高启的房价，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》(国发［24］号文)，对廉租房、经济适用房的保障范围、保障对象、保障标准、保障方式、交易管理和资金来源进行了详尽的规范，是对之前住房保障制度的一次总结和提升，期间，还先后出台了一批包括国家财政、税收金融等相关部门落实国务院政策的配套政策，基本建立了保障房供应体系雏形。经过三次政策提升，我国保障房事业也取得了一定的成效，保障房受益群体不断增加。仅以廉租住房为例，2006年全国600多座城市中只有55万户居民享受了廉租房政策，到2009年则累积达到了约330万户[1][2][3]。进入2010年以来，国家针对住房供需矛盾和市场调控面临的困境，开始推行大规模的保障房建设计划，实施差别化住房消费政策和房地产税的试点，并对保障房供应政策如开发目标、方式、类型以及政府责任等进行了调整，将对我国住房市场和保障房供应体系建设具有深远的影响。
回顾历史，我国对于如何进行保障住房供应体系建设则是经过了一个由模糊到逐步清晰和渐进完善的过程。保障房在住房体系中所处的位置由无足轻重到越来越重要直到现在提升为国家重要战略任务，其政策力度和细化程度都是前所未有的，在住房供应体系中大有后来居上之势。国家“十二五”国民经济与社会发展规划中有关保障房建设发展计划及目标就是此前我国保障房事业发展和制度设计阶段性成果的总结和体现。“十二五”规划将保障民生、提高保障住房水平单列为一章，提出“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。”“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。”并将保障房建设作为政府责任列入规划当中，提出“加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障房供应不足的问题。”“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障房的主体。”并提出了非常具体的量化目标——“十二五”期间城镇保障性安居工程建设3600万套住房。
2 影响我国保障房有效供应的制度成因分析
目前有关住房保障问题的研究和政策分析虽然很多，但对影响我国住房保障政策效果、引发住房保障问题持续恶化的成因，并未形成一致的认识。所有的共识部分大多集中于对问题累积的外在和微观的成因，如供应量的不足、投机炒作、供应结构不合理、保障对象部分错位、品质跟不上、选址不合适等问题，而对住房保障问题的深层原因缺乏全面的反思和认识。否则，为什么这么多年来，国家一直在不断地调控住房市场，要求加大保障房供应，但效果却不能令人满意，有时结果甚至是与目标背道而驰？究其原因主要有三个方面：
第一，缺乏有效、公平的保障房分配机制。从各地实践情况看，保障房的分配至今还停留在制度设计层面上，实际运行效果并不理想。原因有多方面，如以收入分等的办法确定住房保障对象难以操作(人们的收入是动态的，且地域差异很大，在房价高的地区，就是中等以上收入也是买不起房的)；收入信息的透明度不高；公众参与不充分等。造成的结果是保障房资源不能有效供给。据有关部委调查显示，目前在全国城镇的低保家庭中，各级政府已通过各种方式缓解住房困难的仅占7％左右；在全国已开展廉租住房的城市，其覆盖面仅在1％左右[4]。
第二，GDP增速作为地方政绩考核的政治激励机制，深刻地影响着地方政府对房地产包括对保障房的态度。来自上级的激励推使地方政府具有不可抑止的提高GDP的冲动，而保障房制度设计和建设则对地方领导人既缺乏相应的激励也没有足够的压力促使其真正重视，至少在之前，对上负责的体制使之缺乏对来自下层群众的政绩问责压力，地方政府对于保障房问题所要承担的政治风险微乎其微，“重市场、轻保障”的取向明显，尽管各城市“地王”频现土地出让收益使地方财政受益不菲，但许多城市将土地出让净收益用于搞“形象工程”却无钱为保障房买单[2]。据有关统计数据，2005年保障房建设占房地产开发投资比仅为3.6％，目前保障房仅能覆盖城镇家庭的6％[5]。一些中小城市的保障房投资和供应量占全部投资和建设量甚至不足1％，保障房甚至可以忽略不计。即便目前，虽然国家出台的有关文件对保障房建设不力的地方领导明确了问责的规定，可能会产生一定压力和效果，但如果没有从制度设计和机制上解决地方政府建设保障房动力不足的问题，上述问题就无法从根本上解决，最终很可能会变成一个上有政策下有对策的“猫捉老鼠”式的博弈，政策最终落实的效果将大打折扣，流于形式甚至无果而终也并非不可能，之前数年的房地产市场调控不成功就是前车之鉴。
第三，没有成熟的政策实施技术条件和手段成为影响保障房有效供应的又一大障碍。其中最突出的有两个技术问题：一是信息统计技术滞后问题，如对于申请和享受保障房的个人财产和收入情况的准确掌握，特别是动态信息的更新和及时反馈极其重要，否则各种寻租和钻空子的行为就难以避免，就会造成更多的不平等，最后导致保障房的保障功能无法实现；二是保障房供应结构与标准问题。保障房供应与人们的收入水平和商品住房价格有一定关系，在不同的经济发展阶段和不同收入水平家庭的比例变化，都对保障房供应规模特别是供应结构有一定影响。目前在一些城市的保障房规划和建设中缺乏对供应结构的影响分析，到底是以经济适用房为主还是以公共租赁房为主？比例应当为多少合适？似乎并没有成熟的分析方法和建设标准，各地的保障房建设标准可谓五花八门，差异很大。其结果是规划建设的保障房可能与保障房的实际需求(包括量和类型)不一致，也在一定程度上影响到保障效果。所以，有时这种看似非关键性的技术问题，甚至可以成为一个政策的杀手，使政策因无法操作而有花无果。
3 保障房供应体系建设取向及其目标
针对本轮住房价格调控，我国政府对住房供应结构和体系进行了重大调整，并推动一系列的制度创新，诸如加大保障房供应规模(明确到了具体数量，2012年完成1100万套，“十二五”完成3600万套)；完善保障住房体系，增加了公共租赁房类型；编制保障房建设规划、廉租住房保障规划等，所有这些都是针对如何建设保障性住房以及分配保障性住房，但尚未对整个保障房供应体系做出系统的制度安排，包括如何分配，如何使用、如何运营以及如何退出的一整套运行机制的构建。
如果现有的住房供应体系不变，保障房建设的逻辑不变，就无法推动各方建设保障性住房的热情，也就无法保证保障性住房的有效供应，并且也无法阻止剩余资本的逐利冲动，当出现“市场失灵”时，国家就不得不过多地依赖于行政手段进行调控。事实证明如此调控路径必然导致行政效力的层层衰减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，最终无法保证其执行效果[6]。甚至使已经建立起来的市场经济规则和制度遭到肢解和破坏，住房保障和市场调控的目标就依然难以实现。
我国目前的住房供应制度的一大缺陷在于完全的市场化(这种问题同样存在于教育和医疗，可能这就是在发展过程中由不成熟到成熟所要付出的代价)。这种市场化对于吸引社会资金，促进住房供应和繁荣的积极作用是毋庸置疑的，但其增大住房分配的不平衡、推高住房价格、放大社会不公平的内在缺陷也是显而易见的。因此，对市场经济下的住房供应体系的修订，实现“住有所居”的基本住房保障，是住房供应制度改革的一个必然取向。一个成熟的市场，既能够保证住房在量和质的充分供应，满足人们对住房日益多样化和高品质的要求，也有防止“市场失灵”的补充机制，保障房供应体系的构建，就是对住房市场化缺陷的一种修正。否则不是出现住房供应的普遍不足(普遍贫困化)，就是住房分配的两极分化(住房供应结构的不均衡，有钱者占有多套房，无钱者买不起房)。忽视保障房供应和倒退回福利分房都是不可取的。
实现普通住房供应的市场化与居住的保障化的均衡互补，最终实现人人住有所居和在兼顾效率前提下的住房供应的公平、供应结构的平衡应当是改革的目标。单就保障房供应体系建设目标而言，根据现实条件可以分为近期和远期两个阶段目标：近期，我国的住房保障只能以低水平、广覆盖为目标；远期可以逐步提高居住水平，根据居民收入、居住水平以及住房价格等因素适时调整准入标准，合理确定保障对象，逐步扩大保障范围，不断扩大住房保障覆盖面，让人们既能有房住，还能住得好。
保障房的合理供应有赖于保障性住房供应体系的调整和完善，其核心是有针对性地改变当前保障性住房供应体系的内在缺陷，化解症结，重构住房供应机制。具体的保障房供应制度设计应包括：公平合理的分配机制，包括信息公开、分配程序透明以及公众参与等制度设计；保障房的进入和退出机制，包括进入退出的严格标准、保障性住房封闭运行和再上市交易规则，以及保障住房回购和科学定价等；保障房建设资金投入和多元建设机制(保障房并不一定全部新建，一部分可由政府建立的专门机构或社会组织机构运作从二手房市场购置作为保障性住房)；基于资源节约和公平的空间配置机制，包括土地的投入、空间布局以及住房建设标准等；以及保障房的社会管理维护机制，其中包括物业管理、社区管理等相关制度建设。此外，还应当建立保障性住房供应体系的监督约束机制。保障性住房无论从住房规划的编制与实施、供应分配和流动以及使用维护，都需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管，以及公众的参与和监督，这对于保障性住房供应体系的有效运转至关重要。
4 “十二五”保障房供应体系建设对策
目标明确了，体系建设方向和方案框架的提出就是水到渠成的事情。基于保障房供应体系运行机制构建的要求，可以从住房供应的社会、经济、空间三个维度分别采取相应对策。
4.1 社会维度
解决社会问题可以说是建设保障性住房供应体系的基本出发点。住房保障问题从理论上讲，其实质就是在承认人们经济地位不平等的前提下，运用社会救助政策，对社会财富进行再分配，使处于劣势地位的人能获得和改善居住条件，逐步缩小与优势地位人之间的差距[7]。就总建设量而言，我国每年建成的住房基本上是能够满足人们居住需要的，这从我国城镇人均住房面积已达28m[2]就可以反映出来。然而，房子虽然建得越来越多，但由于房价不断高涨，住不起、买不起房子的家庭也越来越多，这与我国财富分配不均、贫富分化日益严重的情况基本一致(据有关资料统计，2010年居民储蓄存款中，15％的储户的存款占到了总存款的85％以上)。有产者可以是数套、数十套，而低收入家庭则连基本的住房需求靠自己都难以解决。因此，目前的住房问题初看似乎是一个价格和供应不足的问题，实际上更是一个社会问题，要解决这一问题，必须将社会问题纳入到保障房的规划建设中来，才可能使保障性住房问题从根源上解决，否则，可能只是治标不治本。
解决之道，首先需要通过建立新的政府激励机制和问责，改变政府在房地产市场逐利的导向，将政府的职责定位于如何确保民众居住基本权利的实现，保障人人有房住上。其次，建立透明、公开和有法可依的保障房公平分配制度，保证保障房物适其用，通过制度避免分配过程中的寻租行为和不公结果。做到有法可依，就要建立起包括主干法《住宅保障法》在内专门针对中低收入者住房保障的法规及与之相配套的一系列规章制度，如收入申报制度、申请审核制度、公示评议制度、动态监管制度等，以切实保障低收入者等困难群体能真正享受到政府保障性住房的福利待遇[8]。做到透明公开除了必要的法律制度外，还需要有充分的公众参与，包括对保障房的规划制定、分配、使用情况的监督和住房的管理维护等全过程的参与。吸收所有相关利益人参与保障房分配和管理，是成本最低、效果最明显的途径，因为保障房的需求主体是中低收入家庭，保障房政策及其建设和分配与他们的利益最密切，只有他们对问题的感受最真切，最关心分配的公平公正，也最有积极性进行监督和参与管理。
4.2 经济维度
由于历史累计的需求和城镇化的快速推进，根据收入和房价比，我国城镇中大约70％以上的常住人口都属于中低收入群体，即便是覆盖30％-50％，其规模也是一个天文数字，完全依赖政府的投入将是非常困难的，可以说是力所不能及的。保障房的建设模式从开发主体看大体三种：一种是政府部分投入和引导，以市场投入和运营为主的市场主导型；第二种是以政府投入管理直至维护运营的大包大揽，或曰政府主导型；第三种是以政府加社会相关团体、中低收入家庭等共同参与的多元共建型。近期，我国各地的做法是由第一种向第二种转变。国内外经验表明，既能够解决量的问题又能保证效率，使保障房成为一项可持续且能惠及全体中低收入家庭，做到“应保尽保”，则唯有第三种。俗话说“小溪汇流成江海”、“人多力量大”，保障房的建设也可以通过借助多种资金和多元化的方式开展。
一方面，政府应当建立稳定的公共财政支持保障房建设基金，将一定比例公共财政收入和其它公共资金返还社会，用于保障房的建设和管理维护。资金可以来源于有关房产的税收、土地出让收入(地租)、保障房出售出租的收入、财政低息贷款和发行住房债券等几个途径；另一方面，开源节流，实现保障房来源多元化。目前我国住房保障的房源不足，不论是发放租赁补贴还是实物配租，供求矛盾都比较突出，地方政府资金即使按政策规定的到位了也是“捉襟见肘”。
要解决资金不足的问题，唯有开源节流。开源的途径有：
(1)吸纳投资机构、开发企业投资。方式可以是由政府通过招拍挂以租赁或出让方式供应单独的保障房建设用地，或在普通商品住房土地使用权招拍挂合同中要求配建一定比例的公共租赁住房，由投资机构、开发企业投资建设、持有、运营，并按照政府规定的租金标准面向符合条件的家庭出租。出租一定年限后，经政府批准可转为限价商品住房面向符合限价房条件的家庭出售，承租家庭符合限价房条件的可优先购买或由政府回购。
(2)探索农村集体经济组织建设租赁住房的可能性和制度设计。农村集体经济组织利用建设用地建设租赁住房应当符合城市规划、土地利用规划以及乡镇域规划、村庄规划，其房屋所有权人为农村集体经济组织，不得转让，不分割办理产权。这种方式既可增大保障房供应，又可为根本解决小产权提供渠道。节流的途径有：①及时将退出的保障性住房再循环利用；②保证分配公平，物尽其用，使应当享受的家庭得到住房。
4.3 空间维度
保障房供应是一个复杂的系统工程，除了需要从社会、经济方面提出实施的计划、政策和方案外，还必须通过完善的空间规划，为实现保障房供应的社会、经济和建设目标提供清晰的“空间蓝图”和“规划行动路线”，从空间布局、用地供应方式和规模，住房供应结构等方面作出合理的空间规划安排。从保障房的社会功能出发，其空间安排的一个基本出发点应当是保证弱势群体(住房保障对象)能够得到享有空间资源分配的公平机会，因为住房保障的目标不仅仅是为受保家庭提供一个居住的物质空间，而且还要保证他们能享受公平的生活和工作机会。
基于此，除了需要在规划中对用地数量予以保障外，在空间选址和布局方式方面都需要考虑这种公平要求。空间选址方面，尽可能为住房保障对象提供那些具有较好的公共服务和就业机会、可达性好的区位的住房，这样有利于降低其交通等生活成本，提高那些长期贫困者(例如残疾人、老人)的生活质量，帮助那些在出身、教育、生活和工作技能上存在劣势而暂时处于贫困状态的人们(例如农民工、失业下岗工人、新职工)更容易获得工作和学习的机会[9]。空间布局方式上，应当按照“大分散、小集中”的原则进行规划，在一般居住区可以实行统一规划、混合建设和配售分离的方式，以避免由于空间分布上的贫富两极异化导致社会的割裂。由于贫富居住空间过度异化，低收入人群居住空间边缘化而带来严重的社会问题甚至引发社会动乱的情况在国外并不鲜见。如巴西里约热内卢、圣保罗等大城市贫民窟问题带来整个城市治安极度恶化。为避免这种情况，在保障房规划建设中，普通住宅用地原则上均要配建一定比例的保障房。保障房的规划设计还要充分考虑不同承租群体的特征和使用要求，比如老年人、青年群体等，建设适合他们需求的老年公寓和青年公寓，提供相应的配套设施，提高居住性价比和舒适度。
从国家“十二五”和各地保障性住房建设的量化目标看，保障房无论在用地规模还是住房供应总规模中都至少占到了50％以上，预示着未来几年我国住房供应体系将发生根本性的变化，即便只是从建设规模来看，也是非常值得关注的关乎民生的大事，对于保障房供应体系的建设路径和策略的选择，牵一发而动全身，将直接影响我国住房市场的平稳健康发展和社会的和谐稳定。住房建设事业在经历了近20年的发展之后，政府逐渐意到之前保障房供应无论是制度设计上还是具体的操作方式上都存在一定缺陷，并正在不断作出调整，就如我们的社会经济改革一样，这种调整在政策实施过程中还会持续进行下去，直至逐步建立起更加符合中国实际情况的成熟的保障房供应体系。