解决县乡财政问题的改革实践与制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,县乡论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县乡财政是我国基层政府的两级财政，党的十六大提出的“构建社会主义和谐社会”的重心在基层，“全面建设小康社会”的重点在农村。县乡财政作为地方财政的基础和国家财政的重要组成部分，不仅在保障基层政权运转、促进社会和谐稳定及国家财政的稳固与平衡方面发挥重要作用，同时担负着广大农村公共服务和社会主义新农村建设的重要职能。分税制财政体制改革以来，国家虽然在总体框架上建立了中央和地方的财政税收体制，但是省以下各级政府之间、特别是县乡两级政府分税制改革的目标还远没有到位。县乡两级财力不足和体制缺陷已成我国财政制度设计上的“短板”及众多学者不争的事实。从长远来看，财政制度的正确与否，将关系到经济兴衰、社会发展和政治稳定。财政体制改革的实质是对既得利益的调整，而制度创新则是完善财政体制的根本动力。因此，当分税制改革正向纵深推进之际，迫切需要在总结改革经验、吸收改革成果和深化分税制体制的基础上，找准解决县乡财政问题的途径，并以制度创新为突破口，从根本上完善分税制体制，赋予县级政府相应的职能。
一、解决县乡财政问题，必须在理论探索和改革实践的基础上重点抓住问题的症结
针对县乡财政面临的问题和政府间财政关系，国内的一批学者和研究机构先后开展了深入研究。研究的内容主要集中在五个方面：一是乡镇层级是否需要取消；二是财权与事权是否需要匹配；三是基层财权、财力、收支和债务问题如何解决；四是政府间的关系问题如何理顺；五是财政转移支付制度如何规范等。主要观点大体上有以下三种：第一种观点认为，地方政府承担着过高的无法维持的支出任务，分税制与其配套的转移支付制度尚未起到平衡财力的作用，因此地方对预算外财力的依赖愈发强烈，从而形成大量的预算外收入和制度外财政；第二种观点认为，基层财政运转困难，是分税制改革进程中由于制度建设滞后所造成的，即现有税种在中央、省、市、县、乡五级政府间划分无法实现分税制目标，因此，必须通过取消乡镇层级的办法来减少政府层次，从而实现一级政府一级财政和财权与税权相同一的目标；第三种观点则认为，随着政府职能转变，乡镇将承担着广大基层公共服务的重要职能，因此乡镇政府不仅不能取消，而且需要加强，并提出根据我国的现实特点，中央与地方可实行分税制体制，而省以下仍然实行包干制。由于受部门、层次、学科方面的局限，现有成果尚缺少从制度、体制及运行机制上对县乡财政的问题进行全面的分析，尤其是在市场经济体制和分税制财政体制的框架下，县乡财政的职能如何设定并加以完善，县乡地方公共产品以及县乡政府财权与事权如何界定、划分等制度性和根本性的研究，尚未形成令人信服的主流观点和可供操作的政策性建议。
国外学者研究的成果虽然具有重要的参考价值，但由于国体形式、民族习惯、文化传统和政府组织结构的不同，其财政集权、分权的程度和管理方式也会有所不同。上级政府主要通过法律监督的方式完成对下级政府的管理，同时从立法、司法和行政上赋予基层政府相应的权力。因此，在借鉴国外经验的同时，还必须从本国的实际出发，从而找准符合我国县乡实际的办法和途径。
一般而言，政府的财政行为主要体现在筹集资金和安排支出两个方面。政府在筹资过程中会消耗一定的资源，付出一定的成本，主要包括征纳费用和由征税而产生的负担，或由征税而导致的效益损失等。根据边际效益递减规律，随着财政支出上升，财政支出的边际效益呈递减趋势，要想达到政府收支活动效益最大化，财政收支规模应当取决于边际成本曲线与边际收益曲线的交点，即边际收益等于边际成本，从而寻找税率与税收、行政效率与经济效益之间最优的结合点。分级管理的行政体制不仅有利于提高政府的行政效率、有利于社会公众对政府部门的监督，而且有利于调动地方政府的积极性与创造性。但如果政府层次过多、行政链条过长、职能范围过宽、政府在履行职能中支付的成本超过财力所能承受的范围，那么行政体制的作用和效能也将难以发挥。
现代组织管理学理论告诉我们，信息传递链条越长，传递的速度就越慢，失真率就越高；反之，中间环节越少，信息传递速度就越快，失真率就越低。在经济转型过程中，财政体制和行政体制改革的方式及时机选择不同，对短期成本和长期成本的影响也不相同。当财政体制和行政体制改革能够与经济转型时间一致时，短期成本虽高，但长期社会总成本会较低；反之，短期成本虽低，但长期成本较高。我国渐进式改革的方式导致政治体制改革滞后于经济体制改革，行政体制改革滞后于财政体制改革，从而造成深层矛盾积淀较多，长期社会成本增加。从问题的研究和方案的实施看，分税制改革的目标虽然不可能一步到位，但对问题的研究和解决不能避重就轻，必须采取攻坚的方式，重点突破问题的症结。在信息技术发达的知识经济时代，随着交通、通讯手段的提高，政府组织结构扁平化已经不是个别现象，而成为世界性的主导模式。现行我国省以下政府层次过多，不仅增加了政府的行政成本，不利于地区间经济交流、信息传递和统一市场的形成，反而在一定程度上加大资源损耗、加快信息衰减、增加职能界定和事权划分的难度，同时也不利于税种划分和分税制体制的设定。因此，各地在财政管理体制改革的进程中，重点抓住减少层次这一症结，纷纷推行“乡财县管”和“省直管县”的改革措施（以下简称“两项改革”）。
二、解决县乡财政问题，必须在“两项改革”的基础上减少行政层次、转变政府职能
从改革的实践看，我国县乡财政管理体制改革先后经历了“自上而下”和“自下而上”两个阶段。一是自1994年分税制实施之后，为了规范政府的财政行为，先后自上而下地推行了政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线改革、部门预算改革和农村税费改革。从改革实施的效果看，一系列改革在扩大县乡支出责任和规范县乡收支行为的同时，直接减少了县乡财力，从而使分税制体制在县、乡两级的制度缺失更加显现。二是2002年以来，为了配合农村税费改革的深入开展，地方政府纷纷推行了一系列的配套措施。其中最具影响力的要数“乡财县管”和“省直管县”两项改革。
乡财县管改革。从政府层次看，国外主要发达国家一般分联邦（中央）政府、州（省级）政府、地方政府三级体制。20世纪80年代，随着分级财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级政府、五级财政。应该说乡镇财政在我国广大农村由计划经济向市场经济过渡时期，在为农村基层政权筹集资金和促进农村经济发展方面发挥了重要作用。但是随着经济体制和财税体制改革的不断深化，乡镇存在的体制缺陷日益暴露，并成为我国问题最多的一级财政。特别是分税制体制和农村税费改革之后，中小学教师工资和乡镇卫生院经费先后上划，乡镇的工商、税务、技术监督、公、检、法、司、“七站八所”等执法、执收和经济管理部门先后垂直，农业税作为乡镇财政的当家税种已经取消。因此，乡镇作为一级政府或一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能已经不复存在。
安徽是最早推行乡财县管改革的省份。早在21世纪初，当乡镇债务大面积增加、教师工资大量欠发的情况下，而地处长江南岸繁昌县的乡镇债务却能够有效控制，教师和乡镇干部工资无一欠发。原因是该县并没有把乡镇的财权交给乡镇，而是把乡镇作为县级财政的预算单位，从而使乡镇的财政收支有条不紊。在总结该县经验的基础上，安徽于2003年5月选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祁门、霍山和利辛等9个县作为试点，在三权（预算管理权、资金所有权、使用和审批权）不变的情况下，实行县乡财政预算共编、账户统设、票据统管、采购统办、集中收付的财政改革，并在试点的基础上，于2004年7月在全省推行乡财县管模式。
乡财县管实际上是集中了乡镇的财权，增强了县级财政的保障能力，从而控制了乡镇的债务增长，提高了乡镇财力的均等化程度。所谓“三权不变”，无非是避开“违宪”的指责，突破“一级政府一级财政”的惯例。但在实际运作中，县乡政府之间的关系却在悄悄地改变。截至2006年，全国约有28个省份相继实施了乡财县管改革措施。改革的模式大体有以下三种：一是乡财县管体制。在预算管理权和资金所有权、使用权、审批权不变的情况下，由县财政管理并监督乡镇财政的收支（如安徽试点的模式），目前大部分省份实行这种模式。二是统收统支体制。即县级财政对乡镇的收支统一管理，乡镇财政作为县级财政的预算单位主要负责收入和财务管理，并实行超收激励政策，实施乡财县管改革的地区约有30%实行这种模式。三是比例分成体制。实施这种体制的一般在东部地区、城郊地区或经济条件较好、财政收入较高的地区。
省直管县改革。从省以下政府的级次看，县是我国地方行政区域形成过程中最早的政府组织。随着时代的变迁，许多往事已成历史，但县制却在历史的变化中得到延续，并在历史的发展中不断完善其行政、司法和财政职能。特别是分税制财政体制和公共财政改革以来，县级财政作为农村公共财政的核心级次而承担着农村公共服务的重要职能。
20世纪80年代，随着地、市合并，我国开始实行市管县体制。在过去一段时间内，市管县体制虽然对做大中心城市起到了一定作用，但从长远看，不利于县域经济发展、县级职能完善、市场发育和全国统一市场的形成，属于低层次的城市扩张政策。特别是对于广大中西部地区来说，城市不但没有拉动县域经济，反而加剧了资源流失、增加了管理层次、束缚了基层手脚，使县级在严重的财源不足和沉重的财政负担中放慢了发展的脚步，甚至出现“市吃县、市卡县”的现象。因此，地方政府在减少预算级次和完善分税制体制的改革过程中，首先是以县级财政职能定位和强化县级财政功能为基础，积极探索省直管县的改革途径。
省直管县改革由浙江首先推行。从2002年8月，浙江把地级市的经济管理权限下放给绍兴、温岭等20个县区，扩大的经济管理权限涵盖计划、经济、外经、交通、建设、国土资源等12个大类和300多个小类，重点是县级财政直接对省负责，省级财政直管到县。继浙江之后，全国先后有安徽、湖北、吉林、海南等近20个省全面或部分推行省直管县财政体制改革。虽然各地改革探索的方式有所不同，但都在改革的实践中推进了制度化进程，使县级职能的定位趋于准确，为新时期财政体制转型和制度创新提供了基础。
“两项改革”的意义。“两项改革”的核心意义在于减少了预算层次，使分税制财政体制在省以下政府间的实施出现了转机，从而为减少行政层次、降低行政成本、理顺政府间关系等深层次的改革提供了可能；不仅为缓解基层困难、化解县乡矛盾和完善县乡体制积累了经验，同时为分税制体制的改革和深化奠定了基础。
然而，财政职能与政府职能的有效衔接，离不开完整的行政体制与财政体制的配套。上述的“两项改革”，无论是省直管县改革、还是乡财县管改革，主要局限在财政层面和技术层面上，停留在现实的行政架构间所进行的低级别、浅层次或过渡性的改革措施。因此，不仅没有从根本上突破政府行政体制的阻隔、减少政府层次或完善治理结构，也没有从总体上触动政府间的职能转变和事权划分，所以很难从根本上解决县乡财政及其运行机制中积重难返的问题。
从上述分析中我们至少可以得到三点启示：
一是财政体制与行政体制、乃至政治体制之间有着密不可分的关系。财政体制是建立在一定的行政体制基础上的分配制度，财政体制虽然依附于一定的行政体制，但却反作用于行政体制；而行政体制必然受到客观财力和财政体制的制约。财政体制的压力可以导致政府行政治理结构的改革，而政府行政治理结构改革能够有效缓解财政困难。
二是财政压力下的改革路径，离不开制度创新。因此，在治标与治本策略的选择上，应注重治本和制度创新的内在关系，解决县乡财政问题，不能仅仅局限于财政范围，更不能局限于县乡本身；县乡财政问题的解决，不仅需要治标，而且更需要治本。化解县乡矛盾的着力点仅仅依靠预算级次的调整尚显不够，应以理顺财政关系、合理划分事权和保障行政效能为目标，重新审视五级政府和各级政府间的财力配置，从根本上减少行政层次、转变政府职能。
三是随着信息技术发展和管理手段的革命，政府组织扁平化是政府纵向架构的必然趋势。因此，必须在转变政府职能的基础上，逐步把乡镇改为县级政府的派出机构，省级政府直接管理市、县，从而建立中央—省—市、县三级政府。
三、解决县乡财政问题，必须从制度上减少事权、财权与财力之间的不确定性
政府间事权的划分与财政支出责任密不可分，如果政府间的责任不明确，具体财权和“标准支出”量的界定就难以形成。因此，要求中央政府在掌握最基本、最重大政策法规决策和调控的同时，赋予地方政府相应的权力，将贴近公民需要的公共权力和涉及资源配置、管理的具体责任交给地方政府，从而提高公共资源的配置效力，使政府能够把有限的资源用到最为需要的地方。
政府间事权与支出责任的划分问题，从根本上看属于财政体制问题，实质关系到政府间事权、财权、财力三要素的合理匹配，是完善分税制财政体制的重要基础和前提条件。事权是一级政府在公共事务和公共服务中应该承担的任务与责任；财权是一级政府为保障一定的支出需求而筹集资金的权力，在分税制体制下，财权的划分直接与税种划分相关；财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹收入和转移支付收入。在上述三要素中，事权、财权的划分与事权、财权、财力的组合、匹配，构成了制度规范的重要内容。
从三要素之间的匹配关系看，事权是前提；相对于事权而言，财权与财力是为履行特定的事权而设置的一种手段；而对于县乡基层来说，财力却是关键的要素。我国传统的财政体制主要关注财权与事权的组合、匹配，往往忽视了财力作为一个关键体制要素的存在价值。
从三要素之间的匹配结果看，经济发达程度不同的地区具有完全不同的组合效果。对经济发达地区而言，由于具有比较良好的经济基础和较为宽裕税收来源，所以，只要赋予该地区相应的财权，他们就可以获得该地区所需要的财力，完成事权划分赋予他们的支出责任。而对经济欠发达地区而言，由于经济落后、税源枯竭，所以，即便是给足了他们的财权，也不可能组织到所需要的财力，无法有效履行事权划分赋予他们的支出责任。因此，对于县乡基层、特别是对于农业地区和中西部地区的乡镇而言，即便是赋予它们足够的财权，但也难以组织到足够的收入。所以，对于农业地区和广大中西部地区的乡镇来说，财力比财权更加重要。
事权、财权、财力三要素之间的关系，实质上构成了政府间的财政关系，理顺政府间的财政关系，关键要从根本上突破目前存在的体制性障碍，减少事权、财权与财力组合的不确定性。在设置政府间事权和划分财权与财力时，必须充分考虑我国地区和城乡之间财源的巨大差异。对于县乡来说，特别是农业地区和中西部地区的县乡，在事权确定的情况下，不仅仅是赋予他们相应的财权，更重要的是赋予他们履行事权所需要的财力，建立规范有序的财力下移机制，通过财政转移支付的途径来实现财力与事权的合理匹配。
四、解决县乡财政问题，必须按照分税制的要求加长县级“短板”、赋予县级相应的职能
1.在公共财政的思路下，明晰县级政府的事权范围。政府间事权的划分受国家的行政管理体制、历史文化背景、经济发展阶段、市场发育水平、收入划分模式和辖区经济、人口、面积等综合因素的影响，其中行政管理体制对政府事权划分起着至关重要的作用。确定和划分各级政府的事权范围，不仅是政府间支出责任划分的重要依据，同时也是理顺政府间财税关系、确定政府间收入划分及转移支付的重要依据；政府间支出责任的划分及财政收支分配，不仅要与政府事权纵向配置的格局相一致，同时必须与完善社会主义市场经济体制下分税制财政体制和公共财政的目标相一致。尽管事权的划分不属于财政体制范畴，但却是财政体制确立与完善的基础和起点，当事权在各级政府间合理划分的同时，即确定了各级政府相应的服务范围，进而确定各级政府的支出责任，形成政府间的事权划分模式。
根据分税制国家事权划分的实践，政府间事权范围的划分应遵循三个原则：(1)居民偏好和受益范围原则。由于我国地区间经济条件、自然环境和生活习惯等差别较大，地区间居民对公共服务项目的要求与偏好各有不同，所以基层政府在提供与民众生产、生活直接相关的基础设施方面有着天然的优势，可以更容易作出正确决策和节省管理成本。因此，根据公共财政的理论和公共产品受益范围、层次，其受益范围是全体国民，则支出责任应属于中央财政；其受益范围是区域公民，则支出责任应属于地方财政。(2)职权下放原则。即凡是低一级政府能做的事一般不交由上一级政府负责。因为上级政府在给下级政府下达任务时，事实上存在着一种委托和代理的关系，如果委托代理的环节过多、链条过长，必然造成信息衰减或效率损失。因此，与中央和省级政府相比，县级政府最贴近于农民，由县级财政负责农村公共产品供给，具有信息搜寻费用低、项目管理针对性强和便于引导农民参与等优势。(3)效率优先原则。即从政府提供公共产品的成本、效率及便于民众接受和监督的角度考虑政府间事权的划分。
根据上述三个原则，县级政府的事权范围应包括：机关事业运转支出、社会保障支出和公共事业性支出。因此，必须根据上述原则，将目前不应该由县级负责而实际上却由县级承担的收入救济性支出、或具有明显外溢效应的公共服务责任上收，使县级政府的事权和职责范围相对稳定。涉及国家安全、国防、内政、外交、经济社会发展规划、宏观经济政策制订与实施、地区间经济协调与财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设、大江大河治理、生态环境保护、重大疫情防治、基础教育、社会事业和中央直接管理的事业发展等支出项目应由中央财政统一负担，从而保证国家政令畅通、市场统一、社会稳定。省级财政主要负责跨市县、长周期和涉及全省整体利益的公共事务及公共设施建设，公共卫生、社会保障、区域性经济结构调整、环境改善等中观目标调控和省管事业的发展等地方性支出项目，从而完善中观调控、增强行政活力。市、县财政应侧重于中央和省级政府规划的执行、实施，尽可能退出一般竞争性领域，使其职责范围尽量收缩在公共服务、公益性投资、公共基础设施建设和管理上，从而提高工作效率、降低行政成本，在改善群众生活、增加公共福利、确保社会安定的同时，营造必备的发展环境。此外，义务教育、卫生防疫、资源保护和环境治理等涉及国民素质与国计民生的费用应由中央、省及市县政府共同负担，以便中央能在全国的范围内统一规划、统一调控、协调发展。
2.在事权确定的前提下，合理划分县级政府的财权。在财权分配上，根据国家整体利益；坚持大权独揽、小权分散，收入相对集中、支出相对分散的原则，不仅是保证中央政府平衡和协调地区经济大局的根本需要，同时也是国家安全和统一的必然要求。如税收基本法规和财政、金融、经贸政策的制定权，重要税种的立法权，开征、停征权，减免权及解释权应集中在中央；而涉及税法执行中收支目标的调整，区间税率的选择和地方零星税种的开征与停征等局部性政策，应赋予地方政府相应的权力。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，如果税基的划定全部集中在中央，会使一部分未纳入征收范围的税基和潜在的收入流失。因此，迫切需要在科学界定政府职能的基础上，将区域性强、且不影响经济发展全局的地方性税种的审批权下放给省，申报权下放给县，保证地方政府在市场配置资源难以奏效的领域内发挥应有的作用，并根据事权决定财权、财权决定税权的原则，合理划分各级政府的主体税种和财权与税权，将各级政府的收入规模及负担水平控制在合理区间，从而促进县域资源最优配置，县级财政稳固与平衡。
在税种划分上，要根据属地征收的原则，减少共享税比例，结合不同税种对经济影响的程度、税种的功能、收入规模、税源、税基及征管效应等综合因素，结合两税并轨和增值税转型的改革趋势，科学划分各级政府的税种和征管范围。涉及收入再分配性质的税种、有助于经济调控和稳定的税种、税基分布不均和易转移的税种应划分为中央税种。改革之后中央财政的固定收入应包括：增值税、消费税、关税、证券交易税和社会保障税等税种，其收入总量应控制在全国收入比重的45%～55%之间；省级财政的固定收入应包括：营业税、环保税等涉及经济结构调整、环境改善和中观目标调控方面的税种，其收入总量应控制在全国收入比重的10%～20%之间；市、县财政的固定收入应包括：不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、耕地占用税、契税、遗产及赠与税、教育税等税基较广、地区分布均匀、收入稳定、不易转嫁、流动性不大和信息要求较细、适宜基层征管的税种，其收入总量应保持在全国收入比重的25%～35%之间。资源税和企业所得税可以作为共享税种，具体分享比例应由中央财政根据政府间的财力制定具体方案，并通过一定的法律程序来决定；个人所得税从长远看应属于中央税种，但由于目前正处在上升时期，涉及个人信息资料的掌控还不够充分，因此从目前情况看共享更为适宜。同时，将目前中央和省级财政集中的部分专项按其不同性质与责任分别下划到县级。在规范财权与事权、完善税源关系的基础上，尽可能增加固定收入，减少共享收入，扩大直接税征收范围，改变县级没有主体税种和共享税过多的局面，建立税源结构合理、税收规模适度、运转机制灵活、财税制度健全的地方税体系，使各级财政均能拥有相对独立的主体税种、稳定财源和税收体系，使县级财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的重要职能。
3.根据政府事权和公共服务均等化目标，科学配置县级财力。县级财力一般由本级财政收入和转移支付收入两部分组成。财权与税权的划分，是各级政府在财政初次分配过程中具体划分收入格局的重要载体。县级政府的财力配置，应该遵循分级负担原则、效益外溢补偿原则和辖区居民受益偏好原则，在合理界定县级事权、公共服务职能和财政收入能力的基础上，以基本公共服务和人均财力需求为标准来确定县级的财力安排，保证国家财政在初次分配中能够实现大部分县级财力的自给水平。
但对于县级来说，农业税的取消标志着传统的财政收入体系已经解体，而县乡公共产品需求的增加与长期形成的供给短缺的矛盾，则要求县乡政府的财力保障必须寻找新的途径。为了保证县乡政府具有履行事权的相应财力，根据我国的实际情况，应在明确各级政府事权的基础上，采取财权适当集中、财力适度下移的政策，通过二次分配，即财政转移支付的途径来实现全国基本公共服务的大体均等。在县乡财源极其有限的情况下，其收入来源不能仅限于县乡本级，外部的转移支付收入在县乡公共产品筹资体系中占有重要的位置。因此，从财政收入比重和财政收入能力上看，收入的大头集中在中央；而从支出责任和财力比重上看，支出的大头应该在县级。
4.按照公共财政框架，从制度上完善县级政府的基本职能。政府职能取决于事权划分和财政体制的制度安排，是财政支出责任的具体体现。在市场经济体制下，分税制体制是财政体制的基本形式，而公共财政则是市场经济体制的内在要求，只有将分税制和公共财政有机结合，财政体制改革的目标才能真正到位。因此，从公共财政的角度来考虑政府的职能配置，是一条科学的路径选择。
公共财政的核心问题是满足社会公共需要，其突出特征体现在公共性和服务性。随着市场经济的发展，政府的活动边界应随着市场的发育和壮大而不断收缩，逐步退出竞争性、营利性的领域，将那些政府不该管或管不好的非公共性事务交给市场或中介组织，把政府资金最大限度地用于公共服务。只有在市场机制调节不到、调节不好而影响社会整体利益的地方，财政才有介入的必要。从职责分工看，收入分配和宏观调控职能应由中央政府承担，而资源配置职能则应根据公共产品的受益范围，分别由中央、省、市县政府分级承担。
从乡镇情况看，随着农业税的取消、农村税费改革的推进和乡财县管改革的不断深化，乡镇的部分机构、人员、工资上划县级管理，乡镇财政的收支职能进一步弱化。因此，对重叠设置的机构和部门必须进行撤并，从事经营性和竞争性的单位要尽快与行政脱钩，乡镇职能必须从原先的收支分配、行政管理、上下对口、一应俱全的行政模式中尽快转变到为农民提供服务上来。重点在环境治理、农村经济秩序维护、公共疫情防治、公共信息发布、公共资源管理和农村教育培训等方面做好服务，营造有利于企业自主创新的动力和制度环境，建立精干高效的基层组织体系，逐步把乡镇职能由目前的管理型转变为服务型。在目前五级政府行政体制的情况下，为了解决乡镇财政的突出问题，可暂行“乡财县管”的过渡措施，乡镇作为县级财政的预算单位，由县级财政统一预算、统一收支。乡镇财政与地税合署办公，乡镇财税所作为独立的核算单位，行政上隶属于乡镇，业务上分别接受县级财、税部门的指导。
县级政府的财政职能主要体现在三个方面：一是作为社会管理者，要在促进经济协调、稳定、科学发展和做大“蛋糕”的同时，由直接从事招商引资、项目建设、生产经营、资源配置等属于市场主体的行为，转变到管理辖区公共事务，规范市场秩序、维护市场公平，为农户及经营者提供政策引导，营造良好的发展环境；二是作为公共产品和公共服务的提供者，必须以民生问题为重点，根据辖区的实际，灵敏而有效地对居民的偏好作出反应，将工作重点转向为基层提供公共产品和高效服务；三是作为具体政策执行者，必须保证国家法律和基本制度的执行，保障政府职能的正常运转，促进县域经济可持续发展。财政支出主要包括：行政事业运转支出、社会保障性支出和公共事业性支出三类，按照一要“吃饭”、二要建设、三要发展的方针，合理安排支出结构，重点保障农村义务教育、农村社会保障、农村公共服务、农村基础设施和农业科技投入，强化政府的服务功能，逐步把政府职能由目前无所不包的全能型政府转变为“以民为本”、为民众提供优质服务的服务型政府。并在减少政府层次、简化办事环节、精简办事机构、加快农村综合改革的基础上，完善农村服务体系，逐步使县级财政由“吃饭”型财政向公共财政转变。
目前，需要从以下三个方面理顺县级政府的基本职能：
一是将过去不适当下放基层的事权逐一上收。如义务教育和公共卫生等事关国民素质提高以及国家、民族长远发展的事业，是比较特殊、且带有较强外溢性特征的公共事权，其宏观管理权应属于中央，所需经费主要由中央财政和省级财政提供，县级政府和学校所在地政府主要负责服务和管理，从而解决目前存在的财权集中和事权分散的局面。
二是将本应属于县级职能范围的行政权归位。如将目前垂直管理的工商、税务、国土资源、食品药监、技术监督等三权在上的职能部门还权于县，从体制上完善县级政府的行政职能。
三是现行分级管理的财政体制与垂直管理的税务体制，财税分家、国地税分设以及多套征管机构分别隶属于不同部门和不同级次的问题，不仅影响了基层的征管秩序，增加了县级征收成本，而且严重影响政府效率，增加了基层财政工作难度。因此，要根据分税制体制的基本原则，按照公共财政的总体目标，把征管机构的整合放到重要位置。按照财政分级、税种分设、分级管理、属地征收的原则，将国税、地税及部门内的税、费征管职能集中到一个部门，组建统一的国家税费征收管理局。税费征管局的行政建制纳入当地政府序列，业务上归口国家税务总局垂直管理，按照一级政府、一级税收的原则统一征管各种税收、非税收入和政府性资金，并根据税种归属和上解比例，及时分解、分别入库，从而在完善县级税收体系、减少政府征收成本的同时，完善县级政府的财政职能。
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